“中國需要新一波的土地改革運動”

■劉 亭/文

◆評論◆

“中國需要新一波的土地改革運動”

■劉 亭/文

鄭永年先生對中國的發展和改革著述甚豐。給人的感覺，比國內的人士還要“國內”。過去讀過他的一些關于政治和社會體制改革的文章，深以為然。這次一看是講關于農村土地制度改革的，自然有了興致。待認真閱讀后，才知道真是對國內情況洞若觀火，所提出的論斷也堪稱精準到位。

對于農地改革的必要性，鄭先生不但從農業、從農民、從農民工轉化，甚至從城市市民的中產化，多個角度全方位地進行了透徹的分析。最后一個角度，或許由于筆者的孤陋寡聞，還未曾聽說過。但細想一下，還的確有其道理。現在看來，中國經濟30年的高速增長，一沒有同步消化農民工；二沒有順勢造就城市中產，是兩個最大的“得不償失”。延宕至今的結果，是社會矛盾的加速累積、暗流涌動。農業的低效和不可持續，農村的破敗和凋敝，農民工的身份尷尬和家庭分離，包括城市市民的“房奴”和蝸居，其實都與農地改革的路向不明、舉棋不定和嚴重滯后有關。鄭文指出：“無論是歷史還是當代經驗，不難發現，農村農民問題的核心是土地問題，農民工問題的核心是土地問題，城市居民的生存空間（住房）的核心是土地問題，連各級政府的生存問題也是土地問題。概括地說，土地已經成為眾多問題中的‘綱’。如果從土地問題入手，中國必須同時進行三場（分別涉及農民、農民工和城市居民三大群體）與土地有關的改革運動。”

對于農地改革的實施路徑，鄭先生概括的要點就是兩句話：“一要保護農民土地權益，二要容許土地的‘流轉’”。而要做到這一點，就要以農地最終產權的國有化和使用權的私有化，來取代現有農地最終產權的集體化和使用權不明晰的（沒有法律認可）、不完整的（僅限耕地承包權）的“私有化”。在他看來，只要國有化不是剝奪而是贖買（“政府必須一次性地向農民補償土地國有化，在此基礎上再進行土地使用權的私有化（家庭化）。一旦使用權私有化，那么土地流轉交易就不再成為問題。”）我一直是主張農地最終所有權和使用權相分離的。但為了繞開敏感的意識形態紛爭，對集體的最終所有權，我總是建議權且加以虛置式保留，待得集體經濟（含土地資產）股份化改革到位后再行處理。這和鄭文將農地先行國有化，并將其視為使用權私有化的前提和基礎的主張，顯然不同。鄭文的建議果然徹底，也是一步到位的痛快，但這些有涉修憲的動作能否順利到位，實在是要劃上一個大大的問號。倒是城市國有土地的使用權私有化（如私人住宅、私營企業廠房等）已有成例在先，無非下個決心，農村集體土地也緊隨其后，“先有車、后有轍”地比照著干，大約還是比較好順利通過的。

對于農地改革的地位和作用，沒有想到鄭先生強調得如此突出、如此宏大。多年以來，我一直在宣揚改革的突破口策略。我以為，雖說改革的謀劃需要綜合考量、頂層設計，但拿來付諸實施，總還得講個先來后到，順勢而為。譬如上一輪的改革，若想農村、城市，經濟基礎、上層建筑四面出擊、全面開花，則勢必難以形成“一石激起千層浪”的擴散效應。理想很豐滿，現實很骨感。我們這一輪改革恐怕照樣也得選個突破口，我的建議則是“第三輪土改（建國之初為第一輪，實現“耕者有其田”；上世紀八十年代初為第二輪，在堅持土地集體所有不變前提下，將耕地經營權交由農戶。下面將要進行的第三輪，在堅持土地最終產權集體所有不變前提下，做實全部農地的使用權并私有化和有償流轉）。因為這樣，足可以一石三鳥地收到穩增長、深改革和收人心的多重效益。現在讀到鄭文對此的首肯，大覺意外，也頗感欣慰。“一旦在思想意識形態上接受土地使用權的私有化（家庭化），就可以造成一種整合性的綜合改革政策。如果能夠形成整合的改革政策，必將帶來一場大改革。這場大改革可以為中國經濟社會的可持續發展提供長期的動力，把國家的工業和城市文明提升到一個新的高度。與此同時，這場改革也會徹底改觀中國的傳統農業文明。”

我自1995年撰文鼓吹城市化以來，前期還是較多宣揚城市化的必要性和緊迫性，而到后期，就更多地將目光聚焦在實質性地推進城市化的農地改革“瓶頸”上了。我經常嘮叨的套話就是，“化人（農民市民化）必先化地（土地不轉化，農民工轉化便無從談起），化地必先化制（改革農地制度）”。換一種句法，也可以表述為“不化制無以化地，不化地無以化人”。反正是正過來、倒過去說，都是鄭文中這一精準到位的論斷：“城鄉統籌和整合就是要把城市改革和農村改革一同考慮；而統籌城鄉改革的關鍵就是土地問題。中國需要新一波的土地改革運動。”

（成文于2016年3月19日）