調整土地政策 發展農村電商

■姚丹萍 潘雪芹 楊遴杰 王洪光/文

調整土地政策 發展農村電商

■姚丹萍 潘雪芹 楊遴杰 王洪光/文

中國的城市化發展在近些年來都偏重于地方造城的模式，各種新城新區成為城市化發展的主要載體。李克強總理提出新型城市化應該以人為主，并提出三個“1億人”目標，其中就包括1億人在中西部地區的就地城市化。如何推進農村地區人口就地城市化是我國未來幾年城市化工作的一個重點。

簡單的把人口集聚在一起不是真正意義上的城市化，擁有產業支撐的城市化才能使得城鎮穩定發展壯大。電子商務的發展和互聯網在農村地區的普及，為我國農村產業發展和就地城市化提供了新的機遇。電子商務借助無處不在的網絡平臺和物流網點，讓位置偏遠、交通不便的農村地區迎來發展契機，改變了產業的空間布局。農村電商的發展，使得農村作為消費市場和生產基地，而相比于消費，生產具有乘數效應，對農村地區的發展意義更為重大。

農村電子商務的發展需要從土地、資金、物流等多方面給予支持。研究支持農村電子商務發展的農村土地利用政策改革，對于提高農村各類土地的利用效率，激發農民自主創新能力，喚起農村發展內在動力，提高農民生活水平，促進就地城市化都具有重要意義。

一、農村電子商務的定義與分類

本文主要研究的農村電子商務是將農村地區生產經營的產品和服務，通過計算機網絡實現信息交換和完成交易。而對于一些在政府和企業推動下，建立農村服務網點，主要疏通電子商務“下行”通道的農村電商模式不給予過多考慮。

據阿里研究院2015年公布的數據顯示，截至2014年12月，全國已出現淘寶村211個，同時涌現出19個淘寶鎮。我國農村電子商務的集中爆發得益于互聯網的普及和信息化建設的深入推進。最新統計顯示，截至2015年底，我國網民規模達6.88億，互聯網普及率為50.3%，其中農民網民占28.4%。政府配套的政策也在密集出臺，2015年，國務院和國家部委針對電商出臺的政策達平均每月一次。不論是從“自下而上”的農村電商數量激增，還是從“自上而下”的政府政策支持加大，都可以看出農村電子商務的發展既滿足了農村地區現代化、信息化建設的需要，也符合國家解決“三農”問題的政策愿景，同時農村電商的發展有利于農村產業結構升級和實現就地城市化。

針對農村電子商務的多種形態，需要概括它們各自的特征并進行分類，從而分門別類提出針對性的支持政策。本文提出了多種待選方案。

（一）方案一：產業導向法

所謂的產業導向法，是指根據農村電商發展后帶來的產業結構變化，對發展電商的農村進行分類。具體可分為：第一產業導向型，第二產業導向型，第三產業導向型、混合型。分類依據是發展電商前后各產業在該地區經濟結構中所占比重凈增加率。

具體的操作方法可以有以下兩種：方法一：以一年為一個計量周期，計算該年各產業收入占該地區GDP的比重，在一定時間維度上表現出變化趨勢，從而確定擴展最迅速的產業，以此確定電商類型。方法二：分析該地區農村人口的年收入組成情況，同樣以一定時間維度上表現出的變化趨勢為衡量指標。

（二）方案二：“產業-組織”分類法

所謂的“產業-組織”分類法，是從兩個維度，即從產業和組織形式出發，具體分為六種類型。這里的產業與方案一所指的產業內涵不同，方案一中的產業是一個動態的概念，是電商前后產業的發展方向，而本方案所指的產業是靜態的，以農村電商具體從事的行業分類，所以可以分為一、二、三產業三種類型。組織形式是指農村電商的生產經營組織形式，根據實際情況，大致可以分為家庭作坊型和企業組織型兩類，兩者的劃分界限在于是否有除家庭成員以外正式長期的雇工行為。

表1 農村電商的分類

（三）方案三：傳統分類方法

傳統分類方法是依據電子商務的商業模式來進行劃分，往往按照商務主體的不同進行分類。具體有B2B、B2C、C2C等等，還有學者對農村電子商務按這一標準進行過分類，提出了F2C2B、F2G2B等等。

綜合對比分析，“產業-組織”分類法雖然存在局限性，但是相比之下能更好地契合研究主題，調研工作開展起來也比較便利。

二、典型案例

（一）臨安白牛村——Ⅰ類農村電商

白牛村坐落于臨安昌化鎮西面，位于02省道邊上，交通比較方便。目前白牛村農戶總數為551戶，總人口1541人，分為16個小組。2014年人均收入2.26萬元，村集體經濟固定收入30萬。

圖1 白牛村電商經營模式

表2 白牛村電商類型與特征

白牛村的電子商務發展，起步于2007年。如今全村近10%的農戶家里都開起了網店，目前還處于不斷發展的階段。網店的主營產品都是以本地土特產山核桃為主。2012年白牛村的年銷售額7300萬，2013年的年銷售額1.5億元，2014年創造了2億元的年銷售額。2014年“雙十一”當天的銷售額達到了1200萬。年銷售額在2000萬以上的網商有4家，1000萬以上2000萬以下的2家，大部份的網店銷售規模都在100萬元左右。其中白牛村網店山核桃的銷售總額占了總銷售額的63%以上。網店的發展也帶動了其他堅果炒貨食品的銷售，拓寬了堅果食品的銷售渠道；與此同時，白牛村電子商務的發展增加了農民的收入，帶動了村民的就業。據統計，2014年白牛村的網店銷售山核桃近300萬斤，解決本地村民就業300余人。

存在的主要問題：

第一，倉儲、辦公、包裝用地緊張。白牛村較大的幾家電商為解決用地困難的問題，聯合租賃了村里的一家舊工廠（集體經營性建設用地），但是改造后的廠房仍然擁擠不堪，沒有明確的分區，倉儲、辦公、包裝混在一起，經營者也反映隨著銷量的不斷增長，特別是在旺季的時候，這一廠房還遠遠不能滿足自身經營的需要。同時，考察了規模相對較小的電商，他們一般在家中進行相應的生產銷售活動，同樣是各種活動混雜在一起進行，不僅工作效率不高，而且食品安全存在隱患。

第二，人才問題。雖然不斷有年輕一代返鄉，但是掌握運營、美工等的人才仍然十分匱乏。

第三，配套服務問題。由于農產品生產銷售的特殊性，其中最重要也最讓淘寶店家頭痛的問題是食品安全監測問題，由于單個經營者不具備經濟實力組織起質檢團隊，所以大多數的賣家還是十分依賴傳統的加工工廠。相比較其他農產品，山核桃這一類堅果產品，在物流、倉儲、運輸方面的壓力小很多。

（二）麗水北山村——Ⅱ類農村電商

圖2 北山村電商經營模式

表3 北山村電商特征比較

北山村位于麗水縉云的東北部，隸屬壺鎮，與上王村相鄰，距離壺鎮2.5公里。該村現有農戶938戶，總人口3212人，勞動力2050人。北山村是麗水市首個“農村電子商務示范村”，被專家學者稱為農村電子商務發展的“北山模式”，即“農村+網絡+企業+政府”為核心要素，以縉云縣北山狼戶外用品有限公司為龍頭，以個人、家庭以及小團隊開設的分銷店為支點，以戶外用品為主打產品，以“北山狼”產品為依托的農村電子商務發展模式。

存在的主要問題：

第一，用地問題，特別是倉儲用地。對于倉儲用地的需求并不僅僅是數量上的問題，還有管理、開發問題。較高密度的開發顯然不適合農村電商，因為一方面貨運不方便另一方面成本較高，但是農村現在的問題是無地可供。

第二，人才問題，農村怎么留住人才。電商創業者和就業者以年輕人為主，他們的需求顯然更多元化，除了基本生活需要以外，他們對于娛樂休閑有更高的要求，這樣就對農村基礎設施建設有了新的要求，配套的土地供給至關重要。

（三）桐廬嶺源村——Ⅲ類農村電商

圖3 嶺源村電商經營模式

嶺源村位于浙江省桐廬縣西北部合村鄉境內，共有農戶763戶，人口2425人。2013年，杭州安廚電子商務有限公司創立，采用“電商平臺+配送中心+基地（合作社、農戶）”的全產業鏈模式，其第一個生產基地設立在合村鄉的嶺源村。專業的公司運營團隊，除了帶來農業的規模化、精準化生產以外，結合“最美縣城”桐廬自然條件的優勢，嶺源村也開發出了鄉村休閑旅游產業。

存在的主要問題：

第一，用地問題。對于a型農村電商來說，宅基地用作經營的合法性存疑；對于b型農村電商來說，其要想進行旅游開發，必然需要面臨農村土地用途的轉用問題，而林地、農用地等的轉用困難重重。

第二，資本問題。農村開展旅游開發，必然需要巨大的資金投入，但是政府又該通過什么樣的措施來吸引資本，完成招商。不同于城市可以將土地資本化，農村土地的變現能力太弱。

從案例反應的問題來看，如何在土地利用上給予更多支持是各種類型電商發展面臨的共同問題。

三、現有農村土地政策與電商用地需求的主要矛盾

不同類型的電商對農村土地產生了不同的要求。根據前期的調查，農村電商及其對于土地的需求大致可以分為以下六類（詳見表5）。

表4 嶺源村電商特征

表5 電商分類及相應的土地需求

其中矛盾最尖銳的地方在于：其一，第一產業企業型電商對于農用地周邊建設用地的需求，以及土地收益分配的問題。其二，第二三產業電商流轉宅基地、改作經營性用途的需求。其三，企業型電商由于規模擴大，零碎邊角的建設用地無法滿足需求，需要整塊較大規模的集體建設用地。所以，歸根結底，還是對集體建設用地的需求。

（一）宅基地的法律限制

第二產業中，家庭型電商對于宅基地存在需求，主要是利用自家農房進行商品倉儲、辦公；自家農房容不下時，也租賃附近閑置的農房和農村邊角用地等搭建廠房。第三產業中，家庭型電商將宅基地上的農房改建成民宿，進行餐飲住宿娛樂等活動；或者將古宅、老房子流轉出去用于建造別墅、飯店等。

麗水以戶外用品著稱的淘寶村——北山村，“網商作坊”（家庭作坊）完全在農房內進行“前店后廠”的經營：一層的房間用于客服、運營與來料加工；二層以上的房間用于住家與倉儲。在麗水蓮都區碧湖鎮堰頭村，知名電商“倪老腌”，長期整租了村內一座精美的古宅，生產、銷售特制辣醬大獲成功。而在桐廬縣，“空心村的二次創業”“城里人的第二居所”活動成為眾人矚目的焦點。

類似的案例不勝枚舉。但是，目前的法律框架對于宅基地的限制很多。

首先是房地關系。房子屬于個人財產，公民（包括農民）依法享有占有、使用、收益和處分的權利。但是宅基地屬集體所有，任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。由于農房與宅基地無法分離的關系，農房的流轉范圍被限定在本集體內部。物權法草案第162條規定：宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地。同時，《土地管理法》第62條第4款規定農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。但是現實操作中，存在將農村住房轉讓給集體之外的人員現象，并通過“以租代買”的方式來規避法律風險。為了回避租賃期限最高20年的法律規定，現實操作中采取“優先續簽”來達到房屋的實際購買。

其次是用途管制。《土地管理法》第63條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。因此，實際上將宅基地和其他集體建設用地出租用作辦公倉儲等用途都是不符合法律規定的。另一方面，農業部、國土資源部等又鼓勵村民利用自有住宅從事旅游業，鼓勵閑置宅基地用于休閑農業。這就造成法律與部委政策的不協調。

再者是面積限制。《土地管理法》第62條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。由于將土地用于商業經營開發能獲得巨大的收益，因此存在超占宅基地，或者轉讓后繼續申請的問題。

還有是融資限制。《擔保法》第37條第2項明確規定，宅基地使用權不得抵押。這使得像“倪老腌”這樣的電商遇到資金周轉問題，無法通過宅基地抵押獲得融資。

（二）較大規模整塊集體建設用地問題

隨著農村電商規模逐漸擴大，宅基地、零星邊角用地不再能滿足需求，而需要規模較大的農村建設用地，用于建造廠房。那么是否應該在當地農村給這一類電商企業提供用地支持呢？有觀點認為它們應當搬入鄉鎮或者縣級的產業園區。然而在調研中發現，支持它們在當地農村發展更加合理。

將龍頭電商留在當地有利于“一村一品”深化產業鏈，樹立品牌，擴大知名度。隨著龍頭電商資本、技術的積累，他們會逐漸開拓附加值更高的產業環節。同時，產業鏈的成熟、豐富能推動品牌的樹立。品牌在這個爭奪注意力的互聯網時代非常重要。因為面對紛繁的信息，顧客往往通過品牌快速甄別優劣。例如在戶外用品的領頭羊“北山狼”帶動下，北山村有很多家網店，鄉里鄉親的熟人關系營造了良性共生的商業生態。同時“北山狼”的創始人原本計劃著在北山村周圍的青山中開辟戶外登山廊道，推動北山村旅游業的發展。但是由于空間的限制，“北山狼”不得不搬到附近的鄉鎮產業園，不僅這一計劃擱置，連原來與村民的業務關系也受到影響。隨著規模的擴大，在土地緊缺的情況下，北山村的領頭企業“北山狼”無奈被迫遷離，使得淘寶村網商村民之間存在的業務聯系削弱；同時不利于北山村進一步樹立品牌，延伸旅游等產業鏈。

根據對從業者的調查來看，在農村經營電商產業，不僅是村民的生產活動，更是他們的生活模式，因此他們都不愿意離開當地農村，入駐產業園區。對于雇工來說，原來的生產生活完全不受影響，又得到一份兼業收入，何樂而不為？白牛村“開心核桃”的雇工大媽，農閑時來廠里剝核桃，一邊工作一邊嘮嗑，中午回家吃飯，下雨了還能趕回去收衣服。這種自由混合的生產生活模式，早在“日出而作，日落而息”的農耕社會已經寫入農民的基因，是農村最大的魅力所在，又豈是入駐園區后，在車間刻板勞作的產業工人所能比擬的呢？對于雇傭方來說，正式入駐園區意味著高額的廠房租金、員工費用成本和稅收支出。而在當地農村，廠房租金低廉；村民之間的信任關系降低了招募、監管雇工的成本，也不用負責他們的伙食、住宿、五險一金；稅收政策還未建立，稅金幾乎為零；開展電商業務的同時還能兼顧家庭。

四、農村土地利用政策調整分析

（一）基本原則

一是堅持促進農村經濟發展與土地資源節約集約利用相結合的原則。中國人多地少的現狀決定了土地必須高效利用。利用農村閑置的各類存量用地，滿足電商發展的需求，成為改革的首要原則。

二是堅持實事求是、群眾路線的原則。改革應強調農民自主自愿的原則，在產業快速發展、農民需求強烈的試點地區，應當適度加大改革的力度；在經濟發展落后的地區，改革不能脫離實際需求。政府強制的改革措施只會危害農民的利益。

三是堅持整體性、全局性的原則。農村經濟的發展是一個整體，在電商背景下，三次產業的發展相輔相成，產業融合的性質更加明顯，從而對“三塊地”產生聯動的需求；同時農村電商對集體建設用地的需求應當引起足夠的重視。單純進行某一部分土地的改革試點并不能從整體解決問題。

由上述分析可知，沖擊性載荷是引起潞新礦區4號煤層巷道持續變形的主要原因。因此需對巷道圍巖的動載響應進行模擬分析，探究動載對圍巖變形破壞的影響規律。

四是堅持保護農村土地文化、生態等其他功能的原則。除了用于經濟發展、維持當地人口的生產生活外，農村土地對于維持生物多樣性、保護自然景觀、傳承文化遺產等方面的價值越來越重要。在供給過剩的現代社會，保持獨特性才是根本的立足點。而農村土地恰恰是農村獨特資源中的重要一塊。

（二）國家農村土地利用政策改革的走向分析

中央部委通過批復方案的方式對地方改革思路進行限制，不利于農村土地改革堅持實事求是、群眾路線的原則。地方政府只能通過技術性的改進，而非制度性的突破，來實行改革工作領導小組認為“相對溫和”的版本。中央出于風險控制的目的對改革采取謹慎的態度可以理解，但是在試點地區“過于溫和”也就失去了試點的意義。只要堅持農民自主自愿的原則，相信農民對于追求財富和保護權利的理性權衡，拓寬改革思路并不會影響社會長遠穩定。因此，應當抓住農村地區電商經濟活躍的機遇，選擇產業發展較為成熟的試點，順應農民對于集體經營性建設用地入市、“三權”抵押流轉的強烈需求。

“三塊地”改革分類試點使得地方難以形成全局性和整體性的改革嘗試。農村經濟的發展是一個整體，三產融合發展的性質更加明顯，從而對“三塊地”產生聯動的需求；同時農村電商對集體建設用地的需求應當引起足夠的重視。例如，由于缺乏資金來源，宅基地退出面臨補償和社會保障問題，因而難以為繼；由于缺乏信用擔保，抵押融資渠道不暢，農地流轉同樣擱置。對于農村電商面臨的空間和資金的難題，全面的土地改革能夠有效地破解農村電商面臨的空間和資金的難題。集體經營性建設用地入市收益可以壯大村集體的經濟實力，從而為宅基地退出的補償、社會保障問題和農地、宅基地抵押的擔保難題提供資金來源。一方面通過盤活存量土地，吸引社會資金建造電商園區，為農村電商提供發展空間；另一方面，推動宅基地和農地的抵押擔保，農村電商經營個體得到了資金支持。因此，為推動農村電商產業的發展，土地制度的改革可以從集體建設用地改革入手，對試點地區進行全面整體的改革試驗。

（三）針對三種需求的政策探討

1.農用地周邊建設用地的需求

企業電商推動一二三產業融合，要求農場用地多樣化。農產品深加工、發展觀光農業需要在農場附近建設加工廠房、體驗中心、休閑場所等。但是由于基本農田保護、建設用地指標限制等原因，建設用地的需求得不到滿足，矛盾尖銳。

以杭州安廚電子商務有限公司為例，該公司在桐廬嶺源村承包500畝土地，建立農產品生產基地；搭建農業生產設施、監測體系、電商平臺等，向消費者出售有機農產品套餐；同時計劃發展觀光農業，因此需要經營性的餐飲娛樂用地。但是《土地管理法》第4條規定：嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。雖然安廚基地有利于延長產業鏈，促進當地一二三產業融合發展，但是嚴格的指標管理和空間規劃抑制了這種需求。為了取得土地，只能通過“林地活用”等名目打擦邊球。

設施農業用地按農用地管理不需辦理農用地轉用審批手續。在實際考察中發現，設施農業用地成為利用效率很高的土地，是實現農村三產融合的重要場所。例如，安廚電商的桐廬基地就是一個很好的例子。

但設施農業用地的管理仍存在較多問題。首先是政策制定不夠完善，如未明確生產設施占用耕地的復墾方式導致項目單位出具的復墾保證書沒有太大約束力；未明確生產設施用地標準，導致企業盲目擴大用地規模等；設施農業用地管理跟不上三大產業高度融合的新趨勢。例如，現行管理政策對農產品的存儲、分揀包裝等倉庫用地，作為設施農用地管理，而農產品的工廠化加工用地、中高檔展銷作為建設用地管理。在實際生產中，農產品存儲、加工、交易、物流往往一氣呵成，很難將這些農地分開獨立管理。

2.宅基地流轉的模式對比

一是桐廬模式：村集體主導回收農房和宅基地使用權，并“租賃”給外來人員。因地處偏遠，不少村民或移居下山、或進城打工，許多依山而建的房子被閑置，甚至廢棄。為了避免將仍有使用價值的農房白白拆除，提高資源利用率，同時為空心村注入經濟活力；另一方面也是為了滿足綠色移居和銀色移居需求而產生的間接土地需求意愿，桐廬縣“空心村的二次創業”“城里人的第二居所”活動成為眾人矚目的焦點。

據了解，根據不同村莊閑置房屋的類型和條件，桐廬目前推出了出租、出讓、合作、居農共建等多種閑置房的處置利用模式。主要分為3個步驟：村集體經濟合作社統一收購（收回）閑置房，將其產權轉為集體所有；農戶在獲得一次性補償后，自愿永久放棄宅基地使用權（包括住宅、附屬用房和庭院用地）；承租人和村集體協商租賃價格、租期（一般是20年），并簽訂房屋租賃合同。

二是杭州聯眾模式：農民保留宅基地使用權和農房所有權，外來資本長期租用農房。為實現宅基地潛在的增值收益，滿足城市居民綠色宜居的需求，聯眾休閑產業集團有限公司（簡稱聯眾公司）與農村農戶和都市居民三方締約：參與合作的農戶必須自己拆除舊房，利用自己的宅基地使用權，作為建設主體申請建房審批手續；合法取得審批手續之后，聯眾公司投資建設新房，打造成鄉間公寓，出租給都市居民使用。

圖1 安廚桐廬基地設施農用地使用情況

聯眾公司與農戶之間的利益關系：首先，聯眾公司為農戶墊付拆建房屋以及房屋裝修費用。隨著新房建設完成，聯眾公司墊付的代建費用，則由聯眾公司向農戶支付30年房屋租賃費進行抵充。同時，農民可作為聯眾公司的員工，參與聯眾公司租用部分房屋的物業管理，每年獲取一定的管理經費；還可利用自己使用的房屋，借助聯眾公司統一包裝營銷，經營農家樂產業。

聯眾公司與都市居民之間的利益關系：每個使用鄉村公寓的都市居民要與聯眾公司簽訂協議，加入城仙居慢生活俱樂部，支付加入俱樂部的入會費和年費。通過支付入會費，都市居民作為會員擁有聯眾公司提供的農村公寓一間，享有30年免費使用權。而年費主要用于房屋主體的維護、公共設施的日常運作及人員工資、俱樂部服務等費用。

同樣是利用農房發展民宿產業，當農民自身成為合格的農村土地利用的主體，不僅能規避法律風險，而且是真正有效增加農民收入的途徑。政府要做的是將農民培育成合格的市場主體，賦予其足夠的土地財產權利，同時完善規劃、稅收等配套政策。

從上面的論述可以看到將當地發展起來的電商企業留在農村的重要性，接下來的問題是如何滿足企業型電商對于較大塊集體建設用地的需求？途徑無外乎兩種，要么整理存量，要么爭取增量。

整理存量的模式有很多，例如德清、開化等地通過“多規合一”，理順各類用地關系，釋放了農村集體經營性建設用地的活力。德清洛舍鎮東衡村以網銷鋼琴出名，村里想用之前廢棄的閉坑礦來發展鋼琴產業，卻苦于原先的村、鎮規劃中沒明確這些土地的用途。在德清縣“多規合一”編制基本完成后，東衡村一塊兩百畝的工業用地被“喚醒”，成為村里鋼琴產業的孵化基地；開化以鄉鎮為基本單元劃定生態保護空間，村村有了明確統一的規劃，能一心一意發展農村旅游，其中姚家村的村民正將原來的磚瓦廠改建成以窯文化為主題的展覽館和特色民宿。

除了調整規劃，各地也有不少案例通過舊村規劃重建進行“存量挖潛”，整理土地。但是這種模式需要大規模的資金運作，矛盾多發，也容易破壞農村原本風貌。并且部分農村由于實際情況的限制，整理出的土地十分有限。例如，由于麗水北山村農居原本就布局緊密，若是舊村規劃，反而需要更多的土地指標用于基礎設施配套和村民農居面積補償等。

在存量的確無法滿足的情況下，爭取農村集體新增建設用地指標也未嘗不可。長久以來，無論是城鄉建設用地增減掛鉤，還是政府壟斷的征地模式，都是擠占農村的發展空間用于城市建設，造成城鄉差距不斷加大。而在互聯網時代，農村有了內生的經濟發展機遇，城市應該反哺農村，尤其是在建設用地指標方面。浙江省已經開始用土地政策支持特色小鎮發展，對如期完成年度規劃目標任務的，按實際使用指標的50%給予配套獎勵，對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。對于特色鮮明、發展勢態良好的淘寶村，也可以考慮納入支持范圍。

五、政策建議

（一）國家層級政策改革的建議

1.加強法制建設

中央政府需要搭建良好的制度框架。隨著經濟社會的發展，一方面，要理順《土地管理法》與《憲法》《物權法》《森林法》等法律之間的關系。例如，隨著農村產業鏈的深化，一二三產業的融合，休閑觀光農業快速發展，對于農田、林地、水塘提出了新的需求，因此需要《土地管理法》與《森林法》《水法》等進行銜接和協調。另一方面，也要修改《土地管理法》相應的條款。從遠期看，《土地管理法》需要創新對土地關系的調整理念，以土地市場配置機制為基礎，以經濟激勵為核心，建立起與土地經濟關系相適應的土地管理法律制度體系；從近期看，對《土地管理法》中明顯與社會發展不相適應的條款進行及時修改。例如，調整《土地管理法》對于宅基地“一戶一宅”的規定，對存量的宅基地進行有償使用；允許農民運用自有住宅發展民宿產業，同時盡快出臺規劃、稅收等配套政策的指導意見，避免無序開發，損害農村的公共環境。

2.適度拓寬改革思路

“自上而下”的制度設計不利于培育市場化的機制。高層的指導意見到達執行層就會變成考核壓力，出現違背市場主體意愿的強制性行為。應當完善“自下而上”的訴求表達通道，賦予改革試點更多的自主性，選取電商產業發展成熟、土地方面確有需要的農村予以特別支持。

3.嚴格保護農村土地的社會公共價值

中央政府與地方政府對農村土地的管理存在目標偏差，中央政府要扮演好社會福利人的角色。保護農村土地的生態、文化、社會價值的任務更多的落在中央政府的肩上。中央政府要完善相關法律法規，例如設施農業用地復墾方式等；要加大監督檢查成本的投入，加強對工商資本違法用地的處罰；要鼓勵引導農民發展具有當地特色，又能促進農村環境保護的鄉村旅游、農產品電商產業等，給予適當的經濟補貼。

（二）地方政府可自行嘗試的改革建議

地方政府管轄的范圍更小，對本地的情況更為了解，有能力對于農村電商進行深入了解，從而結合具體實際情況，為當地農村的電商發展謀福利。

1.盤活農村存量建設用地

隨著農村產業的逐漸豐富，存量建設用地使用方式增多，土地價值得到顯現。對于宅基地，要鼓勵農房多種形式的利用，規范由此帶來的宅基地流轉問題。《合同法》規定租賃期限不得超過二十年，實質上想避免出現農村土地以租代買的方式損害農民利益，出現流民現象，危及社會穩定。當然對于自愿退出宅基地的農戶，在確認其后續工作、生活穩定的情況下可以同意其有償退出宅基地。退出的宅基地可以由村集體管理，將使用權流轉給外來承租者發展民宿經濟或者休閑農業，或者用于耕地補償、農業設施建設等。但是要避免村集體的利益關聯，不能通過集中安置、強迫退出的方式剝奪農民分享土地增值收益的權利。嚴格把控退出農戶不能再次申請宅基地，否則耕地保護就會面臨極大的挑戰。

對于存量集體經營性建設用地，要積極推動其入市流轉，從而保障農村電商對于較大整塊集體建設用地的需求。對于租賃方式、抵押權能等也應進行靈活安排，緩解小微企業的資金壓力。

2.合理配置新增建設用地

對于電商發達的農村，應當允許其跨村、跨鄉鎮實行“占補平衡”，甚至給予適當新增建設用地的支持。但是政府不應該操之過急，而是應按照市場需求的自然演變給予土地供應。

3.培育本地區的農民市場經濟能力

農村的發展歸根結底要靠農村人自己建設，否則，即使制度框架賦予農民足夠的土地權利，也會被其他勢力所入侵。因此當地政府要引導農民盡快成為合格的市場主體，支持農民合作社入股或興辦龍頭企業。以土地、林地為基礎的各種形式合作，凡是享受財政投入或政策支持的承包經營者均應成為股東方，并采取“保底收益+按股分紅”等形式，讓農戶分享加工、銷售環節收益。并在此過程中加快培育農業新型經營主體，鼓勵新型職業農民、務工經商返鄉人員等領辦合作社、興辦家庭農場。

4.依托本地特色資源

依托本地的土地資源，挖掘本地區的特色，培育獨特的文化符號。當地政府可以動員學界、商界多方力量，成立非盈利組織，對農村特色資源深入挖掘，提前規劃，協助農村電商樹立品牌，打響知名度。但是，值得注意的是，在未對農村進行深入挖掘和科學評價的情況下，不應盲目地對其進行開發改造。

（作者單位：浙江省公共政策研究院，浙江大學公共政策研究院）