初成體系的中國特色社會福利津貼項目

陳魯南

初成體系的中國特色社會福利津貼項目

陳魯南

無論在學術研究還是在國際經驗中，社會福利制度基本都被劃分為貨幣津貼和福利服務兩個子系統。假如回到“福利”在學術或西語中的本意的話，即“幫助國民維系一種良好的生活狀態”，那么這兩個子系統的設計很好理解，政府通過福利施惠于公眾，要么就是直接給錢，要么就是提供服務。我國的社會福利制度長期是以為特殊困難群體提供食宿、醫療等供養服務為主，但隨著經濟社會發展水平的提高，特別是隨著黨和政府民生保障工作的不斷加強，直接向福利對象發放資金的津貼項目也開始發展，并初步形成了以特定兒童群體、老年人群體和殘疾人群體為發放重點的體系。本文擬對此體系作簡要分析。為方便與學術理論和域外經驗對接，暫統稱為“津貼”體系。

就廣義的福利而言，我國政府為全體公眾提供的福利是多種多樣的，比如九年制義務教育（在“十三五”時期將擴展為十二年）、新生兒免費疫苗注射等；但本文討論的社會福利制度，指的是在政府社會福利專項職能下開展的制度建設工作，或者說，是由民政系統社會福利口開展的工作，屬于狹義的福利范疇。

一、我國社會福利津貼項目現狀

當前，由國務院明確提出，由各級民政部門具體執行的社會福利津貼項目共有三類七項，具體包括：兒童福利類兩項，即孤兒基本生活費和艾滋病病毒感染兒童基本生活費；老年福利類三項，即高齡老人津貼、生活困難老人養老服務補貼和失能老人護理補貼；殘疾人福利類兩項，即困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。這7個項目的政策依據、建制時間、保障對象、保障標準、資金投入等，具體可見下表。

除這7個項目外，部分地方還探索了困境兒童分類保障制度。如北京、天津、山東、浙江等地，在建立孤兒基本生活保障制度的同時，以地方財力為主，將事實無人撫養兒童、重度殘疾人子女、服刑人員子女、流浪兒童等納入保障范圍，按月發放補貼。目前，民政部正積極推動在國家層面正式建立這一制度。

項目名稱　法律/政策依據　建制范圍　保障對象　保障標準　資金投入孤兒基本生活費《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》（國辦發【2010】54號）；《民政部、財政部關于發放孤兒基本生活費的通知》（民發〔2010〕161號）2010年底國務院發文，2011年全國各省均建立該制度。“失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人。”“各地要按照不低于當地平均生活水平的標準合理確定孤兒基本生活最低養育標準”；實際標準基本為跟隨祖父母等監護人生活的散居孤兒每人每月600元；在社會福利機構中集中養育的孤兒每人每月為1000元。部分省份高于此標準。”各級財政安排專項資金進行投入；中央財政2010年起安排專項資金，對東、中、西部地區照月人均180元、270元、360元進行補貼，2012年提升為月人均200元、300元、400元，每年投入20億左右。艾滋病病毒感染兒童基本生活費《民政部 財政部關于發放艾滋病病毒感染兒童基本生活費的通知》（民發〔2012〕179號）2012年全國各省均建立該制度。“感染艾滋病病毒的兒童。兒童系指未滿18周歲的未成年人。”“具體標準參照當地孤兒基本生活費額度，全額執行。”“中央財政按照孤兒基本生活費補助標準，對各地發放感染兒童基本生活費進行補助。”

二、當前我國社會福利津貼項目呈現出的特點

1. 在財政上得到確認和支持。任何一項福利制度，都必然落實到公共財政的安排上；津貼項目尤其如此。從上表可以看出，目前設立的7個津貼項目，其開支均納入了各級政府財政預算，已成為正式的制度安排。其中特別值得關注的是，兩項兒童福利津貼獲得了中央財政專項轉移支付的支持。實際上，在2010年以前，中央財政預算的社會福利科目下并無專項資金安排；2010年起，該科目下每年均列支“兒童福利”專項，用于孤兒基本生活費發放，后又涵蓋艾滋病病毒感染兒童基本生活費，年均投入超過20億，加上地方財政投入的十幾個億，有效保障了60萬左右孤兒和艾滋病病毒感染兒童的基本生活。遺憾的是，由于個別項目全國建制尚未完成，以及資料所限，目前以上7個項目每年的財政投入總計多少，或者說政府每年的社會福利津貼開支是多少，還在測算中。如能統計出來，將會是個有意義的數字。

2. 救助與福利色彩兼備。我國的社會福利制度，在很長一段時期內承擔的是社會救助的功能，重點在“雪中送炭”而不是“錦上添花”。這7個項目的建立，恰好處于福利制度開始與救助制度在功能上相分離的階段。因此，在項目的設計上，既體現出了救助的色彩，如個別項目強調了申請人的經濟狀況；又體現出了福利的色彩，如一些項目是以身份認定為發放條件，而非單純考慮其經濟狀況，一些項目的保障標準較高等。這種混合的色彩，正是我國所處的社會發展階段決定的，也最符合當前的基本國情。

3. 考慮了不同福利對象的不同需求。以上7個項目，有些著眼于福利對象在衣食住行方面的基本需求，如2個兒童福利津貼項目，其標準是按照兒童成長發展所需的營養、教育、醫療等要素測算得出，希望給予兩類兒童較為全面的支持；有些著眼于福利對象在醫療康復上的需求，如涉及老人的服務補貼、護理補貼和重度殘疾人護理補貼，都是為了幫助福利對象獲得很好的服務；有些則帶有精神慰藉的意味，如高齡老人津貼，更多的是體現黨和政府對老人的尊敬與關愛，對敬老愛老民族美德的傳承。可以說，這些項目的設立，具有較強的科學性、針對性。

4. 兒童類津貼福利屬性最為突出。在7個項目的相互比較間可以看出，兒童類津貼建制最早，發放的資金額度最高，覆蓋面最廣（各省均建立），考慮的因素也最為全面（如機構集中養育的兒童發放標準高于散居兒童，是考慮前者基本為病殘兒童，在醫療康復上有更高需求）。一方面是由于得到了中央財政專項轉移支付的支持，另一方面也是由于孤兒和艾滋病病毒感染兒童的群體范圍較小，恒定在60萬左右；而其他幾類福利對象相比之下就龐大的多，如當前我國80歲以上老人約有2400萬，經濟困難老人約有2300萬，低收入的失能和半失能老人約有450萬，經濟困難的殘疾人約有1000萬，重度殘疾人約有600萬，在設計津貼項目時必須考慮財政將要承受的支出壓力。

5. 不同項目間注重統籌銜接。隨著津貼項目的逐步增多，同一申請人在符合多個項目條件的情況下，能否疊加享受相關項目，是制度執行中必須解決的問題。因此，在建立殘疾人兩項補貼這一最新項目時，國務院相關文件明確指出：“相關符合條件的殘疾人，可同時申領困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。既符合殘疾人兩項補貼條件，又符合老年人、因公致殘、離休等福利性生活補貼（津貼）、護理補貼（津貼）條件的殘疾人，可擇高申領其中一類生活補貼（津貼）、護理補貼（津貼）。享受孤兒基本生活保障政策的殘疾兒童不享受困難殘疾人生活補貼，可享受重度殘疾人護理補貼。殘疾人兩項補貼不計入城鄉最低生活保障家庭的收入。領取工傷保險生活護理費、納入特困人員供養保障的殘疾人不享受殘疾人兩項補貼。”從這一設計來看，對于申請人而言，在7個項目中既有可以疊加享受的情況，也有不得重復領取的情況。這是在充分考慮福利對象需求的基礎上做出的科學設計，以確保有限的資源得到最廣泛、最有效的利用。

三、發展展望

社會福利津貼項目的設立、發展和初成體系，是黨和政府高度重視民生保障的結果，是廣大人民群眾福祉不斷提升的體現；但作為一個開支項目，它又必須以財力和經濟發展的可持續性為基礎。如英國、北歐等地區采取的福利國家模式，其高赤字、養懶漢等弊端早已被美國、法國等其他發達國家引以為戒，我們更應注意。綜合當前我國經濟社會發展的基本狀況，國家“十三五”規劃的精神和要求及域外經驗，我國社會福利津貼項目的發展或可遵循以下思路。

1. 嚴格執行好現有項目。要嚴格按照政策設定的申領條件、審批程序、發放方式、發放頻次、資金額度等要求，做好已有津貼項目的發放工作。可以參照城鄉居民最低生活保障制度中的做法，采用有效的指導和監督，一方面摒除漏保、錯保，保證有限的資金使用效益最大化，一方面樹立強烈的規則意識、程序意識和紀律意識，為制度的良性發展、體系的繼續擴大奠定基礎。

2. 審慎建立新項目。要充分考慮福利津貼項目的剛性、不可逆性在實踐中可能產生的后果，在深入調研、反復論證、科學測算的基礎上，提出新項目方案。對于一些地方試點成熟、確實行之有效的項目，如前文提到的部分省份開展的困境兒童分類保障津貼項目，可與財政等部門進一步探討，共商建制的可能性與操作性。對于理念上先進、但實踐層面難以尋求支撐的項目，應當慎談。

3. 探索更有效的發放方式。在某些情況下，資金到達福利對象并不等于福利對象可以有效地使用資金。在國外，常有父母將兒童津貼用于酗酒；在國內調研中，也存在監護人濫用孤兒基本生活費等情況。津貼既代表黨和政府的關愛，同時也是黨和政府賦予福利對象監護人或贍養人的責任。因此，要不斷創新津貼發放方式，探索社工家庭調查與使用督導、資金置換服務等做法，推動津貼切實惠及福利對象。

4. 充分發揮社會力量的作用。

要結合社會福利供給主體多元化這一特性，鼓勵、引導、支持社會力量投入到福利領域中，讓慈善資源與財政資源相匹配，共同作用于福利對象，力爭一加一大于二的效果。特別是在慈善法已經出臺、慈善事業即將加速發展的情況下，要有意識、有目標、有策略的用好社會力量。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業促進司）