基層黨組織的政治功能與服務功能關系研究

○ 中國浦東干部學院課題組

基層黨組織的政治功能與服務功能關系研究

○ 中國浦東干部學院課題組

基層組織作為政黨的組織基礎，對鞏固和擴大政黨的社會基礎具有重要作用。政治屬性和服務功能是黨組織的基本屬性和功能。改革開放推動了中國經濟社會的深刻變革，基層黨組織所處的環境發生了巨大變化。基層黨組織的功能發揮呈現出一系列新的特征，也存在一些亟待解決的問題，部分基層黨組織政治功能有弱化傾向，影響了基層黨組織服務功能的有效發揮。新形勢下，強化基層黨組織的政治屬性，發揮其服務功能，正確處理兩者之間關系，對于加強黨的領導，確保社會長治久安，具有重要的現實意義。

一、基層黨組織政治功能與服務功能的理論辨析

1.關于基層黨組織功能的研究綜述、國內外研究現狀述評

基層黨組織的功能研究近年來得到越來越多學者的關注。目前，我國學術界對基層黨組織功能的研究，主要集中在以下幾方面：一是對于基層黨組織功能建設的重要性形成了一定的共識。何增科認為，“重構黨的基層組織體系，強化黨組織和黨員的功能，第一要從觀念上厘清黨的基層組織在新時期的功能。”林尚立認為，在新時期，黨的基層組織內在活力出現衰減的一個重要原因，是黨的基層組織原有功能的實現空間，隨著經濟和社會的變化和發展而逐漸縮小。新時期，基層黨建的新觀念、新戰略和新手段都應圍繞著轉變基層組織的功能來展開。二是關于基層黨組織功能內涵的研究。盡管學者們對基層黨組織的功能的概括各有側重，表述不盡一致，但大多認為其具有基層政治領導功能、社會整合功能、服務協調功能、利益表達與利益、政治錄用與政治社會化功能等等。學者們一致認為，基層黨組織的核心功能是發揮政治核心功能，而社會整合和服務功能也是其最重要的功能。三是關于基層黨組織功能變遷的研究。學者們從政治經濟制度變遷的宏觀視野中，考察基層黨組織功能嬗變的內在邏輯和基本趨向。方開淇等人認為基層黨組織從革命時期到建國后計劃經濟時期再到改革開放至今，走過了一條“政治功能—超政治功能—政治功能”的路徑軌道。總體上看，學者們普遍認為新時期基層黨組織功能的轉變趨向是從“行政化”到“政黨化”，從“管理”到“引導”。

2.基層黨組織政治功能和服務功能的內涵、要素與關系

政治功能和服務功能是黨的基層黨組織最重要的兩大功能。何謂基層黨組織的政治功能？我們認為，基層黨組織的政治功能，具體體現為把握政治方向、培養選拔干部、進行思想教育、嚴格黨內生活等方面；何謂基層黨組織的服務功能？基層黨組織的服務功能集中表現為服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員五個方面，通過服務密切黨群關系、夯實執政基礎。這“五個服務”是新時期對基層服務型黨組織內涵的總體概括，也是基層黨組織做好服務工作的根本要求。

基層黨組織的政治屬性與服務功能是辯證統一、無法割裂的。基層黨組織是為實現黨的政治任務而存在的，政治功能是黨組織的首要功能。服務功能是政治功能的重要延展，服務功能要體現政治屬性，政治功能通過基層組織的服務功能得以實現。基層黨組織這種政治屬性與服務功能的辯證統一的關系，既是由現代政黨的運行特征決定的，更是由中國共產黨自身的屬性決定的。在現代國家的制度體系中，政黨、政府和民眾是政治權力運行的基本要素。現代政黨要取得或鞏固執政地位，就必須聯系民眾和贏得民眾。作為工人階級先鋒隊的馬克思主義政黨，我們黨把“以人為本，執政為民”作為黨的執政理念。這就要求黨的各級組織必須堅持為人民服務的宗旨，把服務群眾和實現好人民的利益作為一切工作的出發點和歸宿點。因此，基層黨組織的政治屬性與發揮服務功能從來都是一致的、統一的，服務群眾是政治功能的根本指向。政治功能寓于服務功能之中，服務功能體現政治功能。只有強化政治功能，才能更好地發揮服務功能；只有強化服務功能，才能使政治功能發揮更充分更有力。沒有脫離服務功能的政治功能，也沒有脫離政治功能的服務功能。從一定意義上講，政治功能是基層黨組織的魂，服務功能是基層黨組織的根，兩者統一于中國共產黨的根本性質和宗旨，統一于黨領導的偉大事業的實踐。

中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山同志在全國組織部長會議上指出，加強基層黨組織建設，一個基本前提是把握好功能定位，要有鮮明的政治屬性，進一步落實服務功能，不能把兩者割裂開來、對立起來。因此，抓基層強基礎，構建堅強的基層戰斗堡壘，就需要堅持政治屬性和服務功能兩手抓，將政治功能寓于服務功能之中，以服務功能體現政治功能，使兩者共促進同發展。

二、當前強化基層黨組織政治功能和服務功能存在的問題

黨的十八大提出了建設基層服務型黨組織的戰略任務。習近平總書記在全國組織工作會議上強調：“當前和今后一個時期，要以加強基層服務型黨組織建設來指導黨的基層組織建設，把基層黨組織的工作重心轉到服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員上來，使基層黨組織領導方式、工作方式、活動方式更加符合服務群眾的需要”。

近年來，基層黨組織從管理型向服務型轉變，成為新形勢下基層黨組織工作創新的主要方向。各地各級基層黨組織在服務型黨組織建設方面開展了大量成功的探索，形成了豐富的經驗。以上海為例，上海基層黨組織依據黨章和中央的要求，始終把服務群眾作為自身工作的重要職責。上海長寧區的“凝聚力工程”是基層黨組織服務群眾的開創者，楊浦區的“一線工作法”是基層黨組織服務群眾的新創造，而浦東新區的“走千聽萬”（走千個居村，聽萬戶心聲）活動，嘉定區的“零距離服務群眾工程”等則是基層黨組織服務群眾的新成果。

與此同時，在推進“服務型”基層黨組織建設過程中，也逐漸顯露出一些問題，主要表現在：

1.服務內容定位不準。一些基層黨組織對自身的功能定位不清晰，開展黨組織活動與中心任務，與群眾的關心關切結合不緊。有的基層黨組織開展活動的主旨是為行政目標服務；有的基層黨組織的活動是緊緊圍繞上級黨組織布置的任務；有的基層黨組織的活動則集中于滿足單位黨員的要求；也有的基層黨組織把開展娛樂活動作為常規動作。一些基層黨組織活動甚至陷入“自娛自樂”“自我循環”，推動發展和凝聚人心的作用發揮不力。

2.服務群眾活動形式單一。基層黨組織開展服務，大多采取黨內動員、黨組織沖在一線的集中服務。目前，在基層黨組織中流行的“主題服務”“服務活動日”“服務活動月”等服務形式雖然解決了群眾的不少突出問題，但活動結束之后又往往回到工作的原點。有的基層黨組織以“上面撥一撥，下面動一動”“上級要求搞一搞，應付檢查搞一搞”等“應對”心態開展服務。有不少群眾坦言一些集中性活動不過是表面文章，并不是真心為民服務。

3.服務群眾工作能力不足。面對多元化的社會、多樣化的需求，僅僅靠行政資源、組織資源難以解決滿足群眾需求“最后一公里”的問題。有的基層黨組織過分地依靠行政資源、組織資源做服務群眾工作，離開這些就不會服務群眾、做群眾工作了。有些黨員領導干部的群眾感情在淡化，群眾工作能力成了“短板”，變得不愿做、不敢做、不善做群眾工作。面對社會矛盾集中凸顯期，有的黨員領導干部不能在第一時間、第一現場低成本、高效率的妥善化解社會矛盾，不能及時將黨的路線方針政策傳遞給百姓。

在推進服務型基層黨組織建設過程中存在的功能定位不明、工作方式單一、工作能力不夠、發揮作用有限等問題，大大影響了基層黨組織服務功能的有效發揮。而基層黨組織服務功能不能有效發揮，重要根源之一就在于一些基層黨組織的政治功能有開始弱化的傾向，具體表現在：

1.有的基層黨組織和基層黨員干部理想信念動搖，憂黨護黨意識不強。在一些大是大非問題上若明若暗、態度曖昧；有的貫徹執行黨的路線方針政策不堅決、不到位，甚至搞上有政策、下有對策；有的對意識形態領域對黨不利的傳播不負責不作為，對各種歪風邪氣不斗爭不抵制，等等。

2.有的基層黨組織自身建設不強，黨內政治生活不嚴格。這些年來，一些地方基層黨組織黨內政治生活不經常、不認真、不嚴肅的問題比較普遍，有的黨內生活不嚴肅、不認真，有娛樂化、庸俗化的傾向；有的黨的組織活動不正常。黨內生活中不少好的制度成了擺設。黨內積極的思想斗爭講得少了，批評與自我批評難以開展起來，即使召開民主生活會，也是走形式、擺樣子，不解決實際問題，削弱了基層黨組織的戰斗力，影響了黨員隊伍的活力。

3.有的基層黨組織和基層黨員干部脫離群眾，落實黨的群眾路線不力。有的身在基層身在群眾，心不在基層不在群眾，對群眾沒感情沒熱情，群眾不買賬不擁護；現在道路越來越通暢了，干部下基層的卻越來越少了；通訊越來越發達了，百姓真實的聲音卻聽得少了，心離群眾也越來越遠了，客觀上增加了脫離群眾的危險。當前經濟發展、財力增長，社會民生大幅改善，但群眾有時還不滿意、不歡迎、甚至不理解，究其原因就是個別黨員領導干部沒走群眾路線，一廂情愿地決策和設計，好事沒辦好、實事沒辦實，甚至好心辦壞事。

4.有的基層黨組織和基層黨員干部淡化思想政治工作，發揮黨的政治優勢弱化。部分基層黨組織存在思想政治工作不愿做、群眾工作不想做等問題。不敢教育群眾、引導群眾。

此外，不少基層黨組織和黨員干部對于政治功能和服務功能的辯證統一關系理解不深，把握不準，也在一定程度上影響了基層黨組織政治功能和服務功能的發揮。基層黨組織的政治功能，本來是不言而喻、沒有爭議的。但這些年來，一些地方和單位對這個問題強調得少了，甚至講起來不那么理直氣壯了。特別是在推進基層服務型黨組織建設中，有的同志感到困惑：到底是發揮政治功能，還是發揮服務功能？是不是基層黨組織只發揮服務作用不發揮政治作用？總之，由于基層黨組織政治功能不強，在很大程度上影響和傷害了基層黨組織“五個服務”的功能有效發揮。

新時期，中央提出基層黨組織要強化服務功能與政治功能。習近平總書記指出，黨的基層組織建設制度改革，著力點是使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘。基層黨組織是我們黨全部工作和戰斗力的基礎。建設基層服務型黨組織，是功能上的一個要求，但基層黨組織作為黨的執政根基，具有鮮明的政治屬性，是戰斗堡壘，不能變成純服務的組織，必須強化其政治功能。劉云山同志在全國組織部長會議上指出，基層黨組織的政治屬性與發揮服務功能從來都是一致的、統一的。加強基層黨組織建設，要有鮮明的政治屬性，進一步落實服務功能，不能把兩者割裂開來、對立起來。中央的一系列要求為今后一段時期的基層黨組織建設指明了方向。要求在基層黨建工作中堅持政治屬性和服務功能兩手抓，將政治功能寓于服務功能之中，以服務功能體現政治功能，使兩者共促進同發展。

三、進一步強化基層黨組織政治功能與服務功能的思考與建議

為建設政治功能鮮明、服務功能突出的基層黨組織，要堅持基層黨組織政治功能與服務功能有機統一，現階段尤其注重發揮政治功能要積極適應經濟社會轉型帶來的巨大變化，通過更新服務理念、創新平臺載體、轉變工作方式，更好地發揮基層黨組織的綜合功能。

1.樹立基層黨組織政治功能與服務功能有機統一的理念，把政治功能和服務功能有機結合起來。

基層黨組織的政治功能和服務功能是內在聯系、有機統一的，只有強化政治功能，才能更好地發揮服務功能；只有強化服務功能，才能為發揮政治功能搭建載體平臺。因此，一方面要強化政治屬性，注重政治引領，在服務中體現黨的政治優勢，增強黨的基層組織凝聚力感召力。嚴格黨內生活，強化政治責任；另一方面要強化服務功能，以服務功能體現政治屬性。要注重發揮基層黨組織建立在社會基層、置身于群眾之中，與群眾聯系最直接、最經常、最密切的優勢，通過服務更好地貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾，更好發揮基層黨組織的領導核心和政治核心作用。

2.針對部分基層黨組織政治功能弱化的傾向，現階段尤其要注重發揮基層黨組織的政治功能。

一是嚴格基層黨組織的黨內生活。發揮基層黨組織的政治功能，要嚴格組織生活、嚴明組織紀律。要增強黨內政治生活的嚴肅性，防止隨意化、娛樂化、庸俗化。堅持和發揚實事求是、理論聯系實際、密切聯系群眾、開展批評與自我批評、堅持民主集中制等優良傳統，提高黨內政治生活的政治性、原則性、戰斗性，使黨內政治生活真正起到教育改造提高黨員、干部的作用，使嚴肅的黨內生活成為鍛煉黨性、提高思想覺悟的熔爐。

二是強化基層黨組織的政治責任。基層黨組織要緊緊圍繞黨的主要任務和中心工作，增強政治自覺和責任擔當。不折不扣地貫徹黨的理論和路線方針政策，不搞各自為政、自行其是。要更好發揮推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，為黨的各項任務在基層落實提供組織保證。要適應改革新要求，提高自身治理能力，做好宣傳引導、解疑釋惑、化解矛盾等工作，集聚正能量，消解負能量，把黨的組織優勢轉化為治理服務優勢，確保改革任務落實。

三是強化基層黨組織的思想引導和價值引領。當前，黨在社會基層的領導方式發生了明顯的變化，已經由過去主要以組織人事關系和行政權力為依托的領導方式，向更多地體現為思想領導和黨組織及其黨員先鋒模范作用的影響轉變。

突出政治功能的引領作用，要抓好思想引導和價值引領，堅持不懈地用馬克思主義理論特別是黨的創新理論武裝基層黨員群眾，引領和凝聚各類“兩新”組織和社會基層組織，引導干部群眾增強對中國特色社會主義的政治認同和思想認同。

四是強化對各類社會組織的整合協調。要打破基層黨組織“內部循環”的組織模式，強化社會整合的組織協調功能。要堅持黨總攬全局、協調各方的原則，以區域化黨建為重要平臺，強化黨組織在各種組織中的核心作用，把黨在基層的政治、組織優勢轉化為治理、服務優勢，帶領引導社會各方面力量積極有序參與，確保基層治理的正確方向，形成強大治理合力。要充分發揮基層黨組織的組織協調功能，積極整合各方面的力量和資源，依托帶動自治組織和社會組織加強對各類人群的聯系和服務，充分發揮人民團體和社會組織在表達利益、反映訴求、協調矛盾、維護穩定等方面的重要作用，在服務中體現黨的政治優勢。

五是加強和改進群眾工作。發揮基層黨組織的政治功能，就要增強聯系服務群眾的緊密性。基層黨組織處在一線，廣泛分布在黨員和群眾中間，聯系群眾、服務群眾、教育群眾、凝聚群眾的任務更直接、更具體、更聚焦、更緊要。在服務群眾、做群眾工作過程中，要改變基層社區黨組織傳統的工作理念和方式，在服務黨員、群眾中了解人，在發揮黨員、群眾作用過程中凝聚人。通過細致的思想政治工作，充分了解群眾的訴求；在解決實際問題過程中，充分體現群眾的意志，把群眾積極性充分調動起來，在聯系群眾、服務群眾中傳播黨的聲音、宣傳黨的政策、落實黨的要求，增強黨員的歸屬感和群眾的向心力。

（責任編輯 陶柏康）