問責需激活人大話語路徑

○李繼力

問責需激活人大話語路徑

○李繼力

十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的命題。國家治理體系和治理能力如何現代化？其最重要、最關鍵的任務和途徑就是實現國家治理法治化。而法治化必然要求問責制。發端于2003年以“非典”為起點的“問責風暴”有力地推動了問責的制度化建設，但就問責的實際狀況而言，主要是各級行政機關內部逐級追究失職政府官員的責任，而作為代表人民直接監督政府的國家權力機關——各級人民代表大會及其常委會在“問責風暴”中出現了“話語離位”現象。我國根本的政治制度是人民代表大會制度，人大是最高國家權力機關，它對政府官員問責是對作為執行系統的政府進行監督的方式之一。與其它問責方式比較而言，人大問責是最具權威性與實效性的問責方式，所以應激活人大在問責體系建設中的話語權，實現對政府和政府官員問的效能最大化。

一、政府問責：人大何以“話語離位”

我國憲法和相關法律均明確規定了各級人大及其常委會對政府和政府官員進行問責的具體方式，各級人大及其常委會本應按照憲法和法律規定的這些方式對政府和政府官員進行問責，比如質詢、進行特定問題調查、舉行聽證會、罷免、撤職等，但令人遺憾的是，在實際政治生活中主要是行政機關內部和執政黨內部對失職官員進行問責，行政機關和執政黨充當問責的主體，而人大作為最高權力機關卻出現“話語缺位”現象，各級人大及其常委會對政府和政府官員的問責職能沒有得到有效發揮。究其原因，主要有以下幾點：

1.“三不”問題的困擾。從某種意義上說，問責是監督框架下的有機組成部分，或者說兩者根本就是一個問題的兩個方面：問責就是監督、監督必然導致問責。在實踐中，人大代表或常委會組成人員通常較愿意采用比較平和、易于為人所接受的方式，對問責這種剛性形式往往不愿、不敢、不會使用。說“不愿”，是其認為問責的手段較強硬，不如其他方式委婉；說“不敢”，是因為問責要與手握實權的政府或司法部門直面交鋒，一旦弄不好，則不僅問責無果，而且還會使自身的利益受損。因為有的人大代表本身來自于“一府兩院”，讓他們以“議員”的身份再去對“一府兩院”的工作進行問責，面子上拿不下來，也難免會否定自己以前的工作；說“不會”，是指對問責的方式較生疏，不善于用此方式解決問題。

2.認識上的誤區。誤把問責理解成僅僅是政府內部自上而下的縱向監督，而沒認識到政府問責是人大監督政府的重要內容和形式，沒有認識到問責制是社會主義民主政治的一個組成部分，沒有認識到問責是憲政民主政體下有限政府和責任政府的一個重要實現途徑。如果問責僅僅是上級對下級的問責，那么，如果上級失職誰來追究上級的責任？這會導致在最關鍵的地方，恰恰無人問責。

3.監督的缺位。外部監督是內部動力的根本源泉。人大之所以“失語”，歸根結底是人大和人大代表還沒有感受到選民實實在在的外部壓力，從而還沒有被迫真正樹立起代表選民行使國家權力的職責觀。在這種情況下，人大對政府問責至多也只能做到被動應付而不是主動介入。

二、問責：人大需話語到位

1.權力授受關系決定人大須是問責的法定主體

嚴格說來，當前的問責制只是政府體制的自我監督和自我修正，更多具有組織管理層面上反饋控制的含義，是同體監控，而不具有憲政意義上權力制衡的價值。根據我國現行的政治架構以及憲法和法律的相關規定，對政府機關及其官員擁有問責資格的行動者很多，如人民代表大會及其常委會、司法機關、政府的專門監督機關（包括監察機關和審計機關）、社會團體、媒體和公民個人等。雖然它們都擁有問責政府及其官員的資格和權力，但對政府的問責只能由對政府的監督主體——人大依法進行。

關于黨委對政府的“問責”。在我國，中國共產黨處于執政地位，其部分黨員掌握并行使行政權。對這部分黨員而言，黨委對政府的問責當然必要，但卻有如下局限性。其一，從性質上說，黨委問責具體維護的是黨員——黨組織關系，而非政府——人大代議責任關系。維護政府——人大代議責任關系靠人大（代議）問責制。其二，從效力方面看，黨委問責不能全部解決問題。黨對執政的黨員執行問責，其直接效果只是對他們實施黨紀處分，而不能解除其政府官職；只有實施權力機關對政府的問責，才能解除有嚴重問題黨員的政府官職。其三，從黨政關系看，這種問責有悖于黨政分開的原則和加強黨的執政能力建設的精神，加上黨委對政府不存在權力委托和受托關系即監督與被監督關系，因此不具備法理上的合法性。同時，政府官員觸犯黨紀并不代表他觸犯了國法或行政失職，相反政府官員行政失職也并不代表他觸犯黨紀，因此，黨委一概以黨紀問責政府官員也是不實事求是的。正確的做法是黨委只能通過黨紀處分方式對違反黨紀的黨員政府官員進行黨紀上的問責。

關于司法對政府的“問責”。司法對政府不存在問責關系，只存在法律上的制約關系。這種問責是以剝奪被問責者的不法財產、自由或生命為結束，從而維護司法機關對違法犯罪者的控制，制約的只能是政府及其官員的違法行為。但進入問責范圍的官員行為不只是違法行為，如常見的還有官員道德敗壞行為和與公務員身份不相稱的行為等尚不構成違法、不需移交司法機關處理的行為。因此，司法對政府的制約只能做最后的屏障。

關于人民團體和媒體對政府的“監督”。這種“監督”更多地是道義上的“監督”，沒有強制性，是一種軟控制，必須通過人大（人民群眾整體對政府的“監督”）、行政訴訟（人民群眾個體對政府的“監督”）、輿論（媒體對政府的“監督”）依法進行，只能“問”而不能“責”，否則就會把問責無限擴大化，容易發展成“運動”式問責。

上述探討的幾個問責行動者對政府不存在監督與被監督關系。因為監督即權力監督是指權力的所有者自己不直接行使權力而將權力委托給他人行使之后，控制權力的受托方按照自己的意志和利益行使權力的行為過程。人大在中國政治體系中職責一是授權，即將人民授予的由其集中行使的抽象政府權力轉換為具體的政府權力；二是監督，即保障具體政府權力的行使符合授權的目的。與行政系統內的上下級之間的監督和問責相比，人大的監督和問責的優勢在于它有更高的法理權威和外在于行政體制的超然地位，權威性可以使它居高臨下地審視和督察政府的工作，超然性則可以使它擺脫部門利益關系的糾葛而能更好地監督政府的工作，追究政府官員的責任。這說明，政府只與國家權力機關——人大存在被監督與監督的關系。人大監督政府具有合法性和法定性、強制性。對政府的問責是監督政府的主要形式和內容，問責政府的主體首先應是監督政府的法定主體。因此人大是問責制的中樞。人大在問責中具有話語權，更凸顯出其法治意義和實踐意義。

2.問責政府是人大職能發揮的主要形式

監督和控制政府是人大的主要職能，密爾指出：“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監督和控制政府，把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解，譴責那些該受責備的行為，而且，如果組成政府的人濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯的輿論相沖突，就將他們撤職，并事實上任命其后繼人。”因此世界各國都把監督和控制政府作為議會的主要職能和經常性工作，并賦予其質詢權、調查權、彈劾權和不信任表決權。因此，質詢和調查是各國議會監督和控制政府的主要形式，其本質就是問責。在我國，實行議行合一的政治制度，政府由人大選舉產生，對人大負責并受其監督。人大具有法定的監督和控制政府各項職能的權力，如人大質詢權、罷免權和組織特定問題調查委員會權，這些權力就是人大的政府問責權，必須經常性進行政府問責，以敦促政府依法行政和執政為民。

3.問責的長效機制需要激活人大話語權

目前的問責沒有跳出“風過水無痕”式的怪圈。這是因為，它還只是科層制的“上問下”式的等級問責，這會帶來兩個困境：一是上級對下級的控制如果不能得到國家權力機關的控制，會在政府內部吸收或消化掉責任，喪失掉自我糾錯的激勵，而且責任也很難得到充分落實。二是“上對下”的問責會“腰斬”人大行使的抽象政府權力和政府行使的具體權力責任鏈條——同級人大負責，這違背了現代民主政治和法治精神，也稀釋了問責制的民主內涵，貶損了問責制的內在價值。只有接受人民的監督，政府才不會懈怠。人民的“監督”應該是人民通過人大對政府的監督。只有置于選民及人大的直接監督和制約下，政府才會被迫地真正地依法行政和執政為民。這兩個困境是為什么政府行政過程中很多問題早已暴露、群眾反映不斷卻非得等到最后出了人命關天的大事故時一些政府及其官員才會被問責的根本原因。因此，要保證政府問責達到目的，形成長效機制，就必須激活人大在問責中的話語權。

三、問責：人大何以可能

人民代表大會制度的政治結構意味著公民是通過人大代表及其組成的人民代表大會參與政治決策、實現民主政治所要求的公民對于公共權力的最終控制，而當前我國問責在制度上理不順、實踐中存在不足的一個重要原因就是人大代表的作用沒有得到應有的體現，問責在推行過程中缺乏外在的壓力和制約，亟須強化人大代表在問責鏈條中的作用。這種強化本身應該包含兩個方面：加強對各級人大代表的問責和完善人大對政府組成人員的問責，但就當下現實而言，首要問題是加強人大對政府組成人員的問責機制建設，這需要考慮以下幾個問題：

1.思想上充分認識人人大問責制的必要性

要從全面依法治國的政治高度認同人大問責制，特別是加大決策問責。這是人大工作服從黨的領導的體現。要從責任與問責的內在聯系、每種責任與其相應的問責制的內在聯系和人大問責在國家問責制體系中的首要地位的角度，認識問責制建設的客觀規律和人大問責制的必要性。

2.激活質詢權

質詢是人大對政府進行問責的重要方式，但是各級人大對這一權力的行使狀況并不理想，質詢權很大程度上處于休眠狀態，未能發揮應有的作用。結合現有法律對于質詢權的規定，激活質詢權可以從改進質詢流程、完善質詢方式等方面入手。

改進質詢流程。從質詢的發起來看，根據法律規定，在人大代表或人大常委會組成人員提出質詢案以后，質詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質詢的機關答復；委員長會議或者主任會議可以決定由受質詢機關在常務委員會會議上或者有關專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。從原則上說，由委員長會議或主任會議來決定質詢案的答復的確是有問題的，因為在對質詢內容的限定并無明確法律規范的條件下，對質詢案的所謂“決定”很有可能演變成對質詢內容的審查，從而造成對質詢的不當干預，甚至使人大代表喪失質詢權，因為“如果質詢權的權利主體是議員，那么只要議員提出質詢，政府就需答復，無需議會集體對質詢表態”。因此，應該制定相關法律對質詢案的形式和內容進行明確規定，只要所提出的質詢案沒有違背這些規定，受質詢機關就必須答復，委員長或主任負責轉批即可，取消由委員長會議或主任會議來決定是否答復這一環節。從質詢的結果來看，現行法律只規定，提質詢案的常務委員會組成人員的過半數對質詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經委員長會議或者主任會議決定，由受質詢機關再作答復。但是對于再次答復不滿意怎么辦，法律沒有進一步規定，這在流程上顯然是不完整的。因此，有必要進一步規定對質詢不滿意的后果，如果再次答復仍不滿意，受質詢機關的負責人應該辭職或被罷免。否則，質詢就失去了實質意義。

完善質詢方式。完善質詢方式包括兩個方面，即質詢的提出方式和表決方式。首先，在提出方式上，應該允許口頭質詢。目前憲法對質詢案的提出方式沒有明確規定，但是全國人大組織法和地方人大組織法都要求質詢案要以書面形式提出，這實際上是否定了口頭質詢。顯然，這兩種質詢方式絕不僅僅是形式上的差異，口頭質詢有其自身的獨特優勢。綜觀各國議會政治實踐，一般都將口頭質詢作為“規定動作”，而且收到了良好的效果。只允許書面質詢顯然不利于最大限度地發揮質詢的作用。因此，應該考慮在相關法律中增加允許口頭質詢的規定。其次，在表決方式上，應該鼓勵采用無記名投票的方式進行表決。在受質詢機關負責人對質詢案作出答復之后，就涉及對答復進行表決的問題。關于表決方式，全國人大議事規則一般性地規定：會議表決議案采用投票方式、舉手方式或者其他方式，由主席團決定。至于對質詢案答復如何進行表決，現行法律并無專門說明。從實踐情況來看，通過無記名投票進行表決的案例非常少見，主要有舉手表決和發言表決，其中發言表決占多數，還有少數案件甚至用鼓掌通過的方式進行表決。沒有一定的私密性作保障，表決所體現出來的意愿的真實性就有可能打折扣，而通過無記名投票的方式進行表決，更有可能反映出表決者對于質詢案答復的真實看法。有鑒于此，相關法律應該對此有所規定。

3.進一步優化人大代表的構成結構

加強人大對政府組成人員的問責不僅需要不斷完善質詢、罷免等問責手段，還應該注重政治問責的問責主體建設。這就要求優化人大代表的構成結構。具體說來，可以從以下兩個方面入手。首先，增強人大代表的代表性，減少官員代表的比例。官員代表比例過高，人大對政府組成人員的問責在理論上就很可能面臨這樣的角色沖突，即一些人作為人大代表是問責主體，而作為政府組成人員又是問責對象。在這種情況下，即使手段再完備、程序再細致，問責也會面臨極大的阻力。道理很簡單，自己對自己問責，難以產生有效的問責意愿。近年來，官員代表比例過大的問題已經引起了多方面的關注。新修改的選舉法特別規定要提高工人、農民和知識分子在人大代表中所占的比例，這對于提升人大代表的代表性無疑是一個利好消息，但問題的關鍵是要把文本規定落實到實踐中來，進一步加大實施力度。

其次，逐步推進人大代表專職化。由于絕大多數人大代表是兼職，其時間和精力仍然放在自己的本職崗位工作上。問責有效形式的質詢權的啟用需要搞好調查研究，掌握翔實的一手資料，而代表的兼職無疑成為質詢權啟用的一個掣肘，特別是很多問責案件還有可能會涉及對特定問題的調查以及一些專門知識，而兼職代表對這些往往難以勝任。因此，為了加強人大問責，應該要考慮代表專職化的問題。人大代表的逐步專職化其一有利于人大代表切實履行職能和充分發揮其作用，其二可以彌補人大常委會委員專職的不足和離群眾太遠的問題，其三有助于化解當前我國社會發展中出現的各種矛盾，從而促進社會的和諧與穩定。當然，正如有的研究者所言，實行人大代表專職化是一把“雙刃劍”，在為我國民主化進程帶來機遇的同時，也是一個巨大的挑戰。特別是在當前社會轉型的關鍵時期，任何政治體制方面的改革必須從我國實際出發，與我國的歷史條件、經濟發展和文化水平相適應，既要積極，又要穩妥；既要堅定不移，又要循序漸進，確保社會安定團結、和諧穩定。對于人大代表專職化這一探索，可以按照鄧小平同志的一貫主張加以處理：“允許看，但要堅決地試。看對了，搞一兩年對了，放開；錯了，糾正，關了就是了。關，也可以快關，也可以慢關，也可以留一點尾巴。怕什么，堅持這種態度就不要緊，就不會犯大錯誤。”

（中共上海青浦區委黨校）

（責任編輯張敏）