非營利組織如何承擔社會責任

□王永明　盧春梅　夏忠臣

非營利組織如何承擔社會責任

□王永明盧春梅夏忠臣

一、建立完善的法律政策體系，增強非營利組織服務社會的活力

建立完善的法律政策體系，保障非營利組織具有合法的身份地位，暢通的籌資渠道，完善的法律支持，就會使非營利組織更具服務社會的活力，更好地承擔起社會責任。

1.降低非營利組織登記注冊門檻，賦予非營利組織以合法地位

我國政府對非營利組織的登記管理采取嚴格的許可主義及分級管理制度。目前，我國對非營利組織采取“歸口登記，雙重管理，分級負責”的管理體制。我國現行的兩部法規《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》確定了我國非營利組織的雙重管理體制。依法律規定，我國對非營利組織實行雙重負責的管理體制，即對業務主管單位和登記管理機關兩個行政管理部門負責。這種體制導致非營利組織從成立登記到日常管理活動，都要受兩個部門的雙重管理甚至多重管理。

在法律意義上，我國只有在民政部門登記注冊的社會團體、民辦非企業單位和基金會才是被承認的非營利組織，由于雙重管理體制的限制，登記門檻過高，導致了很大一部分非營利組織不能順利登記，不得已通過工商登記、掛靠機構和草根團隊（不注冊）等形式存在。在性質和功能上，他們同樣服務于公共利益、利潤不被分配，也被公認為是我國非營利組織的重要組織形式。因此，我們應探索更直接和有效的登記管理方式，使非營利組織取得合法性并保護他們的獨立性。

近年來，針對非營利組織登記門檻高限制多的問題，各省市都做出了有益的探索并取得了顯著成效。北京、深圳、廣東等地政府相繼取消了業務主管單位對非營利組織的前置審批，允許某些領域的非營利組織可以直接向民政部門申請登記。南京、吉林、武漢等地降低了非營利組織登記門檻，設立了登記備案制。合法的社會地位是非營利組織承擔社會責任的前提。完善相關的登記制度，可以提高非營利組織承擔社會責任的積極性，增強其服務社會的活力。

2.建立健全的稅收政策，暢通非營利組織的籌資渠道

稅收是對非營利組織進行管理和監督的有效手段，也是政府對非營利組織發展的一種鼓勵和支持。我國的稅收優惠有針對非營利組織自身的，也有針對非營利組織進行捐贈的企業和個人的。我國的《事業單位、社會團體、民辦非企業單位所得稅征收管理辦法》以及其他相關稅法規定，在非營利組織收入總額中，一部分收入項目可享受免稅政策，具體有財政撥款，社會團體取得的各級政府資助，社會各界的捐贈收入等。對非營利組織的稅收優惠范圍和程度在世界各國也都存在著較大的差異。美國是世界上稅收制度最為完善的國家之一，其對非營利組織寬松的稅收政策也極大地促進了非營利組織的發展。例如，在20世紀70年代美國就推出了著名的“501（C）（3）”條款，對非營利藝術團體、機構和藝術產業相關捐贈者實行銷售稅和財產稅的減免優惠，鼓勵企業與私人為藝術產業進行捐贈。

盡管我國已有一些關于非營利組織稅收優惠的法規政策，但還有完善和健全的空間。首先，要從稅法的角度對作為稅收優惠主體的非營利組織進行界定。作為稅收優惠主體的非營利組織必須符合一定的條件，如主體要合法，必須是經過有關機關審批后而設立的，必須是定期接受審核的非營利性組織。其次，對向非營利組織提供捐贈的企業或個人給予所得稅優惠政策，通過捐贈企業和個人稅收上的優惠，激勵社會各界對非營利組織和公益事業進行捐贈，關注公益事業。再次，明確規定稅收優惠政策，并出臺具體的實施細則，可因地區、因行業有所不同，加強政策的可操作性，保證政策法規的貫徹落實。社會捐贈是非營利組織資金的主要來源，健全的稅收優惠政策，也是對非營利組織獲得更多捐贈的鼓勵和支持。曾有研究表明，非營利組織得到的慈善供給越充足，就越能促使非營利組織充分發揮社會責任。因此，建立健全的稅收政策，暢通非營利組織的籌資渠道將更有助于非營利組織社會責任的擔當。

3.盡快完善相關法律法規，為非營利組織的健康發展提供良好的環境

目前我國有關非營利組織的法律法規并不多，主要有：《中華人民共和國民法通則》《紅十字會法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》《事業單位登記管理條例》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等。還有一些如民政部、財政部等有關部門制定的部門規章，主要是涉及非營利組織的財務制度、章程、評估、稅收等相關的管理規定以及一些地方性法規和規章。從我國的非營利組織相關立法情況，不難看出，我國的立法多是從管理的角度出發，另外，現有的法律法規也存在著立法層次較低，數量較少，宏觀層面的規章較多，缺少配套的規章制度等問題。

健全的法律體系是非營利組織依法有效承擔社會責任的制度保證。具體來說，首先要確立非營利組織的合法性。“合法性就是由于被判斷或被相信符合某種規則而被承認或被接受。”要使非營利組織不僅僅是在成立和登記時具有“合法”身份，而是讓“合法性”始終貫穿于組織的日常管理和活動中，做到有法可依，有章可循。其次，加強法規的微觀可操作性，以便于監督非營利組織提供服務的質量和活動的規范化，促使非營利組織加強管理和活動的規范性。再次，積極改善非營利組織相關法律法規滯后，無法及時為其展開活動提供法律依據的現實情況，充實相關法律，從國家發展的角度，將立法工作納入日常工作，適時及時推出相關法律法規，為其提供良好完善的法律環境。

二、加大政府扶持力度，提高非營利組織承擔社會責任的能力

非營利組織作為非營利性質的社會組織，其社會責任的承擔離不開政府的管理和引導。完善政府對非營利組織的管理體制，加強對非營利組織的宏觀管理和監督，加大資金扶持力度，健全政府向非營利組織購買服務的方式，將會增強非營利組織承擔社會責任的能力，推動非營利組織社會責任的擔當。

1.加強宏觀管理和監督，引導非營利組織健康有序發展

首先，樹立科學的監管理念。政府要改進和完善對非營利組織的管理模式，從對非營利組織嚴格的準入審查及日常的具體管理退出，逐步將重心轉移到宏觀管理和監督上來，充分尊重非營利組織自我管理的權力，不直接介入非營利組織的管理和運作過程，政府對非營利組織的管理也應該從嚴格限制到逐步放松規制。要尋求政府與非營利組織的良性互動，積極培養非營利組織的自治性，培育和引導非營利組織承接政府轉移的部分職能，使其更好的履行社會責任。其次，明確界定責任邊界。馬克思指出：“自由就是從事一切對別人沒有害處的活動的權利，每個人進行的對別人沒有害處的活動的界限是由法律規定的。正像地界是由界標確定的一樣。”該由政府提供的公共產品和公共服務，必須要堅持，而不是轉嫁給非營利組織，要給非營利組織以合理的角色定位，賦予組織一定的自由空間，逐步形成一種良性的“伙伴關系”。再次，積極推進社會監督評估機制。從西方國家的先進經驗來看，社會監督是非營利組織監督的一個重要機制，具有不可替代的作用，積極推進社會評估機制的建立可以補充政府管理的不足。政府應鼓勵建立更多獨立專業的評估機構負責非營利組織的監督評估工作，在全社會營造關注非營利組織參與慈善的氛圍，加強社會公眾、新聞媒體對非營利組織的監督力度，積極推進第三方評估機構的建設，改革傳統的年檢制度，完善監督和評估標準，形成多元立體的評估體系。

2.加大資金扶持力度，增強非營利組織承擔社會責任的能力

很多人認為非營利組織是志愿性組織，所以其主要資金來源應依賴于個人的捐贈和志愿參與。而事實上，在非營利組織較發達的國家，非營利組織的資金很大一部分來自于政府的資助。政府可以通過資金支持、財政補貼、稅收優惠、設施支持、購買公共服務等多種形式對非營利組織進行資金扶持。在這方面，我國一些地區已經有了成熟的經驗可資借鑒。例如，上海市浦東區、靜安區每成立一個公益性民間組織，政府就給予3-4萬元的資助；部分地區專門劃出區域無償提供給非營利組織開展活動，并給予一定金額的補貼。政府的資金扶持政策可根據各地發展情況、重點發展行業、財政收入因地制宜，給地方更多的自主權。政府對于財政扶持的非營利組織要進行定期的監督考核和財政捐助款項使用情況的長效監督評估，對于運作過程中出現的種種問題做好引導和規范的作用，最后對于評估良好的非營利組織可考慮加大資助力度，形成長期的合作關系，對于有缺陷的非營利組織要加大管理監督力度。非營利組織一方面要爭取政府的支持，一方面也要保持自身的獨立性，形成與政府良好的伙伴關系。

3.健全政府向非營利組織購買服務的方式，推動非營利組織承擔社會責任

隨著我國經濟社會發展與改革的深入，政府提供的公共服務已不能滿足公眾日益增長的公共服務需求，政府向社會購買公共服務既是大勢所趨也是推動政府職能轉變，創新社會管理的必然要求。非營利組織以其形式多樣，滿足個性公共產品需求等特點成為政府有力的合作伙伴。完善政府向非營利組織購買公共服務的方式，是對資源的合理配置，有利于社會管理，也可使非營利組織的發展更加充滿活力。

首先，制定明確的法律法規，規范政府購買行為。無論是采取何種方式購買服務都要依法依規進行，委托、評估、購買、問責等每一個環節都要符合法定程序，這是社會力量參與到公共服務中的制度保障和正確渠道。還可以通過獨立評估機構進行評估和監督，保障采購過程的公平公正有效，保證公共服務的質量，促進非營利組織的自律和誠信。其次，營造競爭機制達到高效運作。政府在采購服務時要注重成本核算，注重效率，遵循競爭原則、程序公開透明原則，可采用招投標方式進行。對于招投標程序、信息發布都要公平公開，對于有資格的服務提供者要一視同仁，有些領域的服務，投標資格不要限定營利性組織和非營利性組織，使非營利組織增加危機意識和責任意識，促進非營利組織提高自身服務水平與能力。當然，在相同條件下，可對非營利組織有一定的傾斜。政府從社會治理的角度出發，可分層次、分階段、分步驟地完善政府購買非營利組織服務的方式，推動非營利組織積極地提供優質服務，更加高效運作并開展活動。

三、建立社會監督體系，督促非營利組織承擔社會責任

建立社會監督體系，充分發揮新聞媒體的監督作用，加強獨立的第三方評估機構的監督，提高社會公眾的監督意識是督促非營利組織承擔社會責任的有效手段。

1.充分發揮新聞媒體的監督作用

新聞媒體是溝通非營利組織與政府、非營利組織與社會的橋梁。通過新聞媒體對非營利組織行為的報道，一方面可以成為政府非營利組織管理機構的信息來源，成為政府對非營利組織進行管理與規制的參考，另一方面，媒體的報道也會左右公眾對非營利組織的態度和行為，對非營利組織形成巨大的壓力，促使其不斷完善自身。可以說，新聞媒體的監督是對非營利組織進行社會監督的最重要的手段，對非營利組織公信力的提高具有巨大的促進作用。發揮新聞媒體的監督作用要求其對非營利組織的報道要客觀、公正，使公眾對非營利組織有客觀全面的了解和認識。對非營利組織的監督，需要新聞媒體充分意識到新聞傳播業的意識形態屬性，客觀、公正、實事求是地對非營利組織的活動進行報道，使公眾能夠客觀地了解非營利組織。

2.加強獨立的第三方評估機構的監督

建立有效的第三方評估機制是激勵非營利組織履行社會責任的有效手段。第三方實際上就是具備法律承認的權威性、專業性的中間機構或組織，它可以通過制定相關標準，并以此標準對非營利組織的工作和組織自身進行評估，從而客觀科學地得出評估結果，以此為基礎對非營利組織的發展情況做出評估。在很多西方國家，第三方監督是對非營利組織實施監督的重要機構和監督主體，對非營利組織的健康良性發展起著重要作用，在某種程度上它的監督作用甚至超過了政府監督。就我國而言，我們可以借鑒發達國家的這一做法，建立獨立于政府和非營利組織之外的獨立的第三方評估機構來對非營利組織的工作進行評估。“這種評估機構的意義不僅在于可以對非營利組織的工作績效做出比較客觀的評價，而且可以給公眾提供信息，使公眾有所選擇地進行捐贈，以此加強非營利組織的責任感，促使其公共責任的實現。”

3.提高社會公眾的監督意識

在健全非營利組織外部監督體系的過程中，最重要的一點就是提高社會公眾的參與意識和監督意識。“非營利組織的資金來源決定了它必須受到捐贈者和公眾的監督，捐贈者可以是機構也可以是個人。”雖然我國相關法律也規定了捐贈人的監督權，但是在實際運作過程中，一方面捐贈人對于其捐贈款項去向的追蹤需要人力成本和物力成本，另一方面部分捐贈人可能由于捐贈款項較少也不好意思對其捐贈去向進行追蹤，這都導致了捐贈人監督的缺位。而就我國公眾來說，雖然隨著改革開放進程的逐漸深入，社會主義民主建設得到了很大發展，社會公眾的民主意識也日益增強，對社會事務的關注度和參與意識也相應得到了增強。但是在實際生活中，由于種種原因，公眾對社會事務特別是非營利組織進行主動監督的時候很少。提高公眾的監督意識可以從以下幾方面入手：首先，加大宣傳力度，通過網絡媒體、電視報刊的宣傳報道，讓公眾了解非營利組織的宗旨、目標、運營機制、公益理念等等，并通過大量實例，憑借非營利組織貼近公眾生活的優勢，向公眾多加展現非營利組織承擔公共事務的情況，提高公眾對非營利組織的關注度，促進其監督意識的形成。其次，搭建溝通平臺，拓寬監督渠道。在西方國家，對非營利組織的公眾監督已經制度化并深入人心。很多獨立的評估機構、政府相關部門、非營利組織都設有投訴熱線或網頁上的投訴鏈接，有的還會安排專人負責處理公眾的投訴問題。我們可以借鑒這些成功的經驗，用暢通的溝通渠道鼓勵和支持公眾對非營利組織的監督。

四、加強自身建設，提升非營利組織承擔社會責任的自覺性

非營利組織社會責任的擔當歸根結底還是要靠非營利組織自身社會責任意識的提升。

1.依法建立完善的組織制度，提高組織績效

隨著我國改革開放進程的不斷深入，非營利組織也得到快速發展。縱觀我國非營利組織的發展歷程，我們不難發現，非營利組織越能堅持公益宗旨，內部建設和管理越規范，社會責任就越能充分發揮。非營利組織完善的組織制度，組織規范性，運作程度規范性是其履行社會責任的基本前提，也是一個組織能否健康發展的重要環節。首先，要實現組織內部規范管理。非營利組織應當構建起科學合理的內部管理制度和框架，明確自身公益宗旨，形成規范、可操作性強的工作章程，并加以貫徹實施。其次，建立透明完善的財務制度。非營利組織要有專業的財務人員嚴格按照規定的財務制度，負責資金收支管理，合理使用和分配資金，使資金使用比例趨于合理化，將費用控制在合理范圍內。組織內的管理層要有專人負責管理監督，構建公開透明的財務制度，定期接受注冊會計師的審計，做出財務報告，通過報紙或非營利組織經營的網站等渠道定期不定期地向捐資人、政府、社會公眾發布自身的財務狀況。對于政府的審計和社會的監督，要以積極的態度對待，暢通渠道，使社會公眾能夠通過合法合理有效便捷的渠道了解組織資金的使用狀況和財務信息。再次，建立有效的績效評估制度。非營利組織的績效評估是一個有機系統，它包含組織自身、政府、社會公眾、第三方獨立機構或行業協會等的評估，這里重點探討的是組織內部的績效評估。績效評估對于提高非營利組織活動效率、活動質量，提高其公信力有著不可替代的作用。有效的內部評估制度，可幫助組織發現自身制度和組織結構上的不合理和缺陷，從而進一步改正和完善。而對員工的績效評估，則能夠幫助他們改善工作態度，努力提高工作能力，以自身能力的提升促進整個組織工作的改善，從而促進非營利組織承擔起社會責任。

2.注重組織文化的塑造，提高非營利組織的公信力

非營利組織的性質決定了非營利組織是通過其公信力凝聚社會力量來發揮其作用的。公信力是非營利組織承擔社會責任的前提。只有得到政府信任、社會信任的非營利組織，才能夠更好地承擔社會責任。而組織文化的塑造有利于非營利組織公信力的提升。非營利組織是以公益為宗旨的社會組織，其發展不能依靠經濟利益的驅動，而是要秉承公益至上的精神。如果說完善的內外部制度是保障非營利組織堅持公益宗旨的外在硬性約束的話，完善的組織文化則是非營利組織的內在自覺約束。在經濟社會快速發展的現今，利益的驅使和物質的誘惑，沖擊著非營利組織的理想信念。因此，注重組織文化的建設，使組織成員對公益理念、公共精神高度認可，并自覺地踐行就顯得尤為重要。非營利組織不僅要通過自身的組織制度和結構管理組織內部成員，更要著眼于服務大眾宗旨的宣傳強化，通過對組織宗旨、組織目的、組織使命的了解提高和強化成員的職業道德素養，形成賦有公益精神的先進的組織文化和信用文化，使組織成員感受到榮譽感和使命感，吸引更多的優秀人才投身到公益事業。非營利組織文化建設一方面可以通過確立文化口號、建立工作手冊等方式在組織內部進行組織文化宣傳，培養組織成員的公共精神和公益理念，另一方面可以通過文化講座、拓展訓練等方式增強組織成員的凝聚力和歸屬感，使其更好地為公益事業服務。“優秀的組織文化能建立為全體員工所認同的價值觀念和行為模式，并滲透到組織運作的各個部分，有效提高組織的效率，促進成員的發展，提升組織的競爭能力和社會公眾形象。”

3.加強行業的自我約束，提高自律水平

一個嚴格自律的非營利組織自然會得到社會公眾的認可和信任。加強行業的自我約束，可以提高非營利組織的自律水平，促進其社會責任的承擔。行業的自我約束可以通過行業的自律和互律來實現。良好的自律機制是非營利組織承擔社會責任不可缺少的組織內部條件和發展基礎，而規范的行業自律機制，能夠推進非營利組織行業使命的擔當。非營利組織的行業自律機制是通過行業協會、公益組織機構等來實現的，這種機制不僅是對組織的監督和約束，也是對非營利組織的一種保護和支持。行業互律有以下三種形式，即行業許可制、行業贊許制和行業規制。同行互律是通過非營利組織自身的力量對各個社會組織行為進行相互監督，這樣既節約了成本，也彌補了外部監督的不足，又有利于非營利組織之間形成相互聯系、相互制約、協同發展的網格式互律機制，這種形式有助于提升非營利組織在自身領域社會責任的擔當。

4.形成良好的人才培養和管理機制，提高從業人員整體素質

非營利組織要將人才培養與管理作為內部管理的重要內容，堅持以人為本，始終以人為出發點和中心，提高從業人員整體素質。首先，在組織內部形成良性的人才管理和培訓機制。要重視人才的專業知識和技能水平，更要注重人才的道德品質。在組織內部形成定期培訓教育機制，加強成員的使命感和服務宗旨意識，提高組織成員的服務水平和服務效率，使成員能夠以敬業的態度，專業的水平出色完成自身的社會角色，最大限度地履行好自身的社會責任。其次，建立有效的獎懲機制，激發和調動人員的積極性、主動性、創造性，在組織內部形成良性的競爭環境，獎優懲劣，對于優秀人才通過培養和提拔使他們成為組織內的管理者。再次，完善組織成員的權益保障制度，消除成員的后顧之憂。非營利組織的雇員和志愿者是為了公益的共同理想和信念參加組織的，相比起經濟利益，他們更注重的是自身的社會責任。作為非營利組織要合理地改革人事制度，切實保障組織員工的利益，在工作中使他們感受到榮譽感、使命感、歸屬感，保證人員的穩定性，并通過多種渠道保障成員的權益，吸引更多人才不斷加入非營利組織，促進組織的良性發展。

（本文是2013年黑龍江省藝術科學規劃重點課題《黑龍江省公共文化服務體系建設保障機制研究》的階段性研究成果，項目編號：2013A021。）

（黑龍江省齊齊哈爾大學馬克思主義學院）

（責任編輯矯海霞）