城鎮化背景下農村環境保護法律問題研究

邵荷花 汪棟

摘 要：隨著農村城鎮化的加速發展，農村的經濟得到大力推動，城鄉的差距在不斷縮小，但城鎮化在促進農村經濟發展的同時，也給農村的環境帶來了威脅和挑戰。該文旨在考察農村環境在城鎮化背景下的現狀以及目前中國農村環境保護的法律現狀，分析導致農村環境污染的原因，從法治的角度提出保護農村環境污染的法律措施。

關鍵詞：城鎮化；農村環境保護；法律問題

中圖分類號 D922.68 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）14-0027-03

Abstract：With the accelerated development of urbanization in rural areas，it has promoted rural economy vigorously，has narrowed the gap between urban and rural areas，but also has bringed threats and challenges to rural environment. According to investigation of rural environment in the context of urbanization status and the current China's rural environmental protection legal status，the paper analyzed the cause of environmental pollution in rural areas，and put forward the legal measures to protect the rural environment from the perspective of the rule of law.

Key words：Urbanization；Rural environmental protection；Legal issues

城鎮化的發展，促進了農村產業結構的調整，農村剩余勞動力向城市轉移，促進了工業化和現代化。然而，在城鎮化進程中，農村的環境受到了極大的挑戰，從而影響了新農村的建設和農村環境的可持續發展，因此，農村環境保護已成為新農村建設的重要課題。

1 城鎮化背景下農村環境問題現狀

由于我國長期的城鄉二元結構分割，造成了城鄉發展的不平衡，環保設施幾乎都建在城市，農村的環境保護被忽視，致使農村的環境污染和生態破壞已經到了很嚴重的地步。目前，農村的環境問題主要有以下幾個方面：（1）化肥農藥及地膜污染嚴重。隨著我國農業現代化的發展，在農業生產中，農藥化肥的使用量巨大，甚至已經超標，加之，大棚的普及，農用地膜的使用量也不斷增加，不僅使土壤造成了不同程度的污染，生態環境遭到破壞，生物多樣性減少，而且還危害人體健康。（2）農村的農作物秸稈的燃燒造成了農村的空氣污染，還有農村的畜禽糞便污染加劇，由于我國的畜禽養殖場大都沒有建立相應的配套設施，所以，畜禽的糞便處理就造成了問題，養殖場的污水排放問題，污水得不到處理，直接排放到河里，污染水源，同時還會引起水體的富營養化，還有，畜禽攝入并排出的過量的氮磷對環境的污染[1]。（3）農村生活垃圾未能得到及時處理。隨著農村生活水平的不斷提高，農村的生活垃圾也不斷增加，垃圾得不到及時的處理，使周圍的環境惡臭，蚊蠅滋生，不利于人體健康。（4）鄉鎮工業污染。農村的鄉鎮企業雖然帶動了當地的經濟發展，解決了當地的就業，但是，由于鄉鎮企業的布局不合理，加之，對鄉鎮企業的管理力度不夠，使得鄉鎮企業的污染物排放量大量增加，工業廢氣、廢水、廢渣大量排放，污染了當地的大氣、水源，導致農村的天不再藍，水不再清，空氣不再清新。（5）城市污染向農村轉移。城市環境的改善以農村環境的污染為代價。現在，城市環境日益改善，而農村環境卻不容樂觀，究其原因，是農村一直處于弱勢地位，城市的污染向農村的轉嫁。《中國環境綠皮書》認為，當前環境問題的一個新特點是由城市向農村、由東部向西部轉移[2]。城市垃圾大量運往農村，隨意傾倒在河流、田間，堆積成山，時間久了，垃圾滲到地下，污染當地的水源，危害人體健康。

2 農村環境保護的法制現狀

2007年，國家環保局等7個部門聯合發文《關于加強農村環境保護工作的意見》，對我國農村問題給予了極大關注，從宏觀上指出了農村環境保護的原則、方針和目標，對我國農村環境保護治理提出了具體的指導和建議[3]。盡管國家重視農村的環境保護問題，但是，實踐中農村的環保問題與立法相脫節，比較落后，還存在立法和執法上的問題。

首先在立法上，目前我國有關農村環境保護的立法主要包括國家層面的立法的地方層面的立法。國家層面的立法如《憲法》、《中華人民共和國環境保護法》、《農業法》、《大氣污染防治法》、《農業技術推廣法》、《水土保持法》《固體廢棄物污染環境保護防治法》等法律，地方立法層面如遼寧省、河北省、山東省、安徽省、江蘇省、廣東省、福建省、廈門市等全國大部分省、自治區、直轄市都頒布了省級農業環境保護條例。我國已經制定并初步形成了一個以《環境保護法》為主體的環境保護的法律法規體系[2]。但是，我國還沒有形成一個完善的防治農村環境污染、保護農村環境的法律法規體系。

其次在執法上，《環境保護法》規定，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。在農村，環境保護的執法主體是鄉鎮政府，鄉鎮政府的環保意識本來就薄弱，加之，鄉鎮條件落后，對環境保護工作的監管不夠，環境監測、執法能力，網絡化建設，環保隊伍建設等方面都比較落后，對違反破壞環境的行為執法約束力不夠等問題，制約著農村環境保護工作的開展。

3 城鎮化背景下農村環境污染的原因

3.1 農村群眾環保意識薄弱，缺乏公眾參與 所謂環境意識，是指人們在認識環境狀況和了解環保規則的基礎上，根據自己在基本價值觀念而發生的參與環境保護自覺性，它最終體現在有利于環境保護的行為上[4]。在我國農村，生產力發展水平不高，農民的文化水平較低，對環境保護的意識及其淡薄，就是農村干部，他們的環保意識也是很模糊，只是片面的追求經濟利益，以犧牲當地的環境為代價，亂砍樹木，亂捕殺野生動物等，“殺雞取卵、竭澤而漁”完全不在乎環境的好壞，只看到了當前利益和局部利益，而忽視了長遠利益和整體利益，違背了自然規律和可持續發展的規律。

環境保護靠大家，維護環境只靠政府的力量還是不夠的，只有真正地全民參與，才能保護我們美好的家園。然而在農村，農民和農村干部的環保意識淡薄，加之，農村對環保的宣傳力度不夠，社會環保組織缺位，農村環境的保護自然就缺少公眾及社會組織的參與了。

3.2 農村環境保護立法體系不完善 首先，我國的環境立法存在明顯的城鄉差別，我國只有針對城鎮環境保護的專門立法，而沒有專門針對農村環境保護的立法，如《城市市容和環境衛生管理條例》、《山東省城鎮容貌和衛生管理辦法》，但是沒有關于農村的環境衛生管理條例。現行的立法中涉及農村環境保護的法律法規很少，以城市為中心，未充分考慮城鎮化進程中農村環境問題保護的問題，城市與農村的落差大，由此導致了我國農村環境立法的缺位。其次，在農村環境保護的一些領域如土壤污染防治方面、化肥農藥的污染防治方面、環境侵權民事責任方面、農村環境基礎設施建設方面和環保執法手段等方面地方環境立法也都存在一定的欠缺和空白。再次，我國的地方環境立法立法思想陳舊，只以經濟建設為中心，沒有體現科學發展觀的要求與精神，立法技術落后，立法能力有待提高，部門利益和地方保護主義突出。

3.3 農村環境保護執法體制缺位 《環境保護法》規定，我國的環保執法體制為國家監察，地方監管，單位負責的多部門多層次的執法管理體制，國務院設環境保護主管部門，省市政府建立專門的環保機構，縣一級的環保機構為最基層的。這樣，就會造成執法主體勢力割據，權利分散，權責不明，基層的環保機構會成為上一級環保機構的附屬機構。同時，鄉鎮一級并沒有設專門的環保機構，而縣級環保部門對鄉鎮的環保事務的監管受各種條件的限制，不能對其進行有效的管理。這樣就直接導致了鄉鎮接受一些污染環境的企業入駐農村，使得城市的污染轉移到農村。加之，農村的資金投入不足，執法隊伍建設薄弱，執法人員素質不高，對違反環境保護的行為反應遲鈍，不能及時地懲處，執法程序不規范等。由于體制的不完善，監督力度自然也就上不去，往往為了地區利益、部門利益，形成了上有政策，下有對策的局面，使許多監督政策不能得到實施，法律得不到執行，監督變得蒼白無力，環境污染日益嚴重[5]。

3.4 農村環境違法成本低 由于環境污染具有很強的外部性和非排他性，污染者和破壞者所承擔的成本低，甚至在農村都沒有成本可言，鄉鎮企業就會肆無忌憚地污染當地的環境，而環境污染后的負擔則會轉嫁給當地的居民和政府。目前，我國的資源及環境的核算制度沒有建立起來，資源消耗和環境污染的成本無法計算，就會導致資源的浪費和過度使用以及生態的破壞和環境的污染。我國現有的環境保護制度還力不從心，不能從根本上解決問題，譬如排污收費制度，盡管它對污水的排放起到了很大的限制作用，但是，無法將外部性全部內化，而且排污費實行的補助原則，還會將80%的費用返還給企業，加之沒有建立排污權交易制度，使得污染嚴重的局面還是難以得到徹底解決。

4 保護農村環境的法律措施

4.1 樹立法治理念，提高環境保護法律意識 環境保護要法治不要人治。十八屆四中全會強調，全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法制體系，建設社會主義法治國家。《立法法》修改后，享有立法權的地方可以對城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護方面的事項制定地方性法規。農村環境的保護更是要提上法治的日程，將農村的環保納入法治化軌道，完善農村環境保護的法律規范體系、高效的法治實施體系以及嚴密的法制監督體系。摒棄環境保護靠政府，轉變舊觀念，引導宣傳法治的觀念來保護農村的環境，鼓勵引導公眾參與和社會組織的參與，調動人民群眾的環保積極性，實現政府和群眾共同治理農村環境。農村學校、村委會要積極做好教育、宣傳工作，定期向人民群眾開展環境保護的教育宣傳工作，提高他們的環保意識和法制意識，從思想上改變舊有的觀念。

4.2 完善農村環境保護立法 完善農村環境保護的立法，填補立法空白。要立足全局，科學立法，在立法中貫徹可持續發展的思想。立法要堅持公平、持續、協調、生態安全的原則。把農業、農村、農民看作一個有機的整體，盡快制定農村環境保護及污染治理的綜合性地方法規，或者制定專項農村環境污染防治法規，對農村環境保護的相關問題作出明確規定[6]。在立法中做到城鄉均衡發展，另外，填補土壤污染防治方面、農藥的污染防治方面、環境侵權民事責任方面、農村環境基礎設施建設方面和環保執法手段等方面的欠缺和空白，通過立法填補空白，以保證有法可依。

憲法中明確規定公民的環境保障權，公民參與環境保護立法，保障立法的民主性與科學性，統籌城鄉環境一體化發展，農村環境保護法借鑒國外環保法制經驗，與國際環境法接軌。完善環境標準與制度，完善排污許可證制度、收費制度等，建立農村環保責任制度。

4.3 加強環境執法，提高執法水平 “天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。環境執法是保障環境質量的手段和關鍵。要改善農村的環境質量就必須完善環境的執法體制，健全執法機構，明確執法責任，完善執法程序，提高執法意識，規范執法行為。

首先，完善環境保護的執法體制，健全執法機構。建立一個從中央到地方統一管理的專門環保機構，各地的環保工作由統一的環保機構行使職權。其次，法律中明確界定執法責任，依法履行職權，按“有權必有責”來確定執法責任，對環境執法進行客觀公正的評議考核。切實做到責任到位，責任到人，措施到位如改排污濃度限定為總量限定、提高收費標準等。再次，改變“重實體，輕程序”的觀念，嚴格環境保護的許可、審批、收費、賠償、強制執行等程序。最后，提高執法意識、依法行政的意識、執法責任意識和服務意識，規范執法行為，完善農村環境執法隊伍建設，提高農村環保執法人員的素質和水平。

4.4 完善監督制度 在堅持原有的監督機制的基礎上，完善現有的監督機制，建立內外結合，多種監督手段綜合運用的環境監督制度。發揮上下級政府間的監督、環保機構內部的垂直監督、社會監督三者共同起作用的監督模式，尤其要保障公民的監督權，鼓勵并獎勵公民檢舉和揭發污染農村環境的行為，暢通投訴渠道，如電話、電視、廣播、新聞媒體等，尤其要充分發揮網絡的優勢，充分發揮社會輿論監督的作用。同時，健全過錯責任追究制度和內部行政監察制度，按照“有法必備、有備必審、有錯必糾”的要求，完善地方立法的監督審查制度。建立備案審查制度，以及違憲、違法的專門審查制度，加強社會公眾的監督作用。及時定期的清理環境保護的規章和規范性文件。

參考文獻

[1]崔廣平.論入世后中國農產品貿易對生態環境的影響及法律對策[J].當代法學，2005，（5）：137.

[2]王迪新.我國農村環境保護法制建設問題研究[D].長春：吉林大學，2013.

[3]李長健，王君健，陳志科.城鎮化進程中農村環境保護法律問題探究[J].時代法學，2009（1）：52.

[4]洪大用.當代環境問題[J].教學與研究，1999（8）：12.

[5]謝根成.加入WTO后我國農村環境保護法制建設的思考[J].中國環境管理，2000，22（1）：53.

[6]楊莉英.河北省地方環境立法的現狀、問題與對策[J].河北科技大學學報（社會科學版），2010（4）：61.

（責編：張長青）