公民在場、政府效能評價與電視問政的運行機制

韓萬渠+沈亞平+原珂

摘要：提升政府效能是國家治理能力現代化的重要組成部分。媒體融合下的電視問政為公民在場參與政府效能評價提供了可能，經由現場直播和場內外互動形成的輿論壓力及其引發的行政問責，成為公共部門提升政府效能的驅動力。公民在場、媒體融合和行政問責構成電視問政提升政府效能的運行機制。電視問政的優化應積極介入公共服務項目的事前協商，構建“事前協商-事中監督-事后評價”的一體化平臺，實現電視問政對政府效能提升的全流程覆蓋。

關鍵詞：電視問政；公共服務；質量評價；公民在場；政府效能

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）08-0013-04

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。政府效能建設是國家治理能力現代化的重要組成部分。因此，如何提升政府效能成為我國行政管理改革的焦點議題與重點內容。實踐中，不少地方政府圍繞提升政府效能已展開了積極探索與實踐創新。其中，電視問政作為地方政府與媒體合作下的一種創新實踐，為公民在場參與政府效能評價、政府回應民眾公共服務需求和社會公開監督公共部門效能提供了有益平臺。

理論界對電視問政的關注主要集中于傳播學領域。趙振宇指出電視問政節目創新是電視問政節目成功的重要因素，并提出媒體要更好地關注民生，把輿論監督變成常態，在節目策劃上不斷創新。[1]王蕾、劉敏智則從“媒體的政治性和商業性”的角度，指出“電視節目回歸社會屬性”是電視問政節目的重要轉型，并分析了中國政治生態下電視問政節目對公民參與的影響。[2]蘇濤在《缺席的在場：網絡社會運動的時空邏輯》一文中，探究了電子媒介引發的“時空變遷”對公民參與的影響。[3]由此觀之，上述研究主要從傳播學的視角，考察電視問政直播中新媒體融合技術對政府問責、公民參與產生的影響，為電視問政研究提供了有益參考。但是，電視問政的實踐價值不僅僅限于傳播層面的創新及其對政治參與的影響，更重要的是電視問政的運行機制，為政府、媒體、公民全社會協同參與政府效能治理提供了有益參考。技術創新和制度創新的耦合是誘發社會變遷的主因，[4]而二者的耦合能夠契合特定領域各個主體的功能需要，才是其能夠達成初衷、得以推廣的決定因素。因此，本文擬以武漢電視問政的運作實踐為個案，探索電視問政提升政府效能的運行機制，并突出技術創新和制度創新的耦合過程和實現方式，在此基礎上，結合當下電視問政運行中存在的問題，提出優化電視問政以提升政府效能的策略和實施路徑。

二、電視問政提升政府效能的“武漢模式”

武漢電視問政節目是由武漢市治庸問責辦公室主辦、武漢電視臺承辦的新聞調查類節目。武漢市治庸問責辦設置于武漢市紀檢委和武漢市監察局內，武漢市紀委書記任治庸問責辦公室主任。武漢電視問政節目的主題主要集中于民生熱點問題，屬于公共服務和政府效能建設的范疇。2015年7月6日，武漢電視問政節目——“十個突出問題”承諾整改“期中考”拉開帷幕。節目播出后，武漢市治庸問責辦對節目中曝光出的121個問題進行核實。截至2015年9月1日，武漢市治庸問責辦認定100個問題已查清事實，并問責249人。其中，處級干部44人，科級及以下干部205人，給予紀律處分46人，組織處理248人次。這個源于2006年并持續十年的節目，因“參與民眾和主持人現場發問尖銳、電視臺記者調查資料翔實、問題部門官員被追責”等特征，備受社會各界關注。中紀委、國務院糾風辦將之視為“群眾行使監督權力的新平臺”。全國各地紀檢監察機關、媒體先后來武漢考察學習電視問政經驗，該節目被傳媒界、學術界稱為電視問政“武漢模式”。

武漢市電視問政節目主要設置了“問作風、問執法、問服務、問管理、問環境”等五個環節。節目的主題主要集中于民生熱點問題屬于公共服務的范疇。從“電視問政”的過程考察，電視臺在節目播出前期公開征集電視問政短片線索，并通過各種平臺接收老百姓關心的問題，確定每個場次的主題，同時，根據新聞線索進行節目前期的事件調查；然后選拔市民群眾代表參加電視直播，同時參與電視問政直播的還包括黨代表、人大代表、政協委員、黨風政風監督志愿者、治庸問責督察員、新聞媒體記者等共計230人左右。參與問政的代表通過按動表決器（設滿意、不滿意、棄權三種選擇）對承諾整改的政府部門進行評價，并參與話題討論；節目直播現場通過微信、微博、熱線電話等方式與場外民眾進行實時互動等；參與節目的專家嘉賓、群眾代表和其他參與者還對帶有普遍性的問題、難點問題，展開平等對話進行富有建設性的研討，分析問題出現的原因，尋找解決問題對策。節目播出后，武漢市治庸問責辦會根據節目中反映出來的政府效能問題進行調查核實，并對相關部門和責任人啟動問責程序。在當下中國的行政發展生態下，電視問政的運轉表現出“政府主管領導及監察部門的支持、媒體提供公開監督平臺、公眾在場參與評價、官員現場予以回應、整改不力接受行政問責”等過程特征，有效地提升了政府效能。

“電視問政”實踐通過政府主管領導及監察部門的支持、媒體提供平臺、公眾參與的政府效能評價，實現政府效能評價、整改、問責的多元主體參與。由此，筆者將電視問政視為政府效能評價的一種機制，這一機制相對于傳統政府效能評價機制的優勢在于：（1）電視直播為政府效能評價提供了公開的場景和更大范圍傳播的平臺；（2）電視直播也使得公眾的參與不限于現場民眾代表，更為可貴的是讓電視觀看者和參與互動的民眾因直播同樣具有了“在場感”；（3）媒體監督功能的行使，使得電視問政的“問政素材”更加多元和逼真；（4）這種“在場感”是被問政官員產生壓力的根源；（5）政府監察部門的支持使得問責公開化而同樣面臨公開的監督；（6）電視問政直播現場多方圍繞公共服務供給問題進行的協商討論，對公共服務質量的改進大有裨益。

三、電視問政提升政府效能的運行機制

從武漢市電視問政實踐來看，在當下中國的行政發展生態下，電視問政的運轉體現為“政府主管領導及監察部門的支持、媒體提供平臺、公眾在場參與”的政府效能評價機制，三方的聯動使得“評價、傳播、問責”借助公開的平臺得以貫通。電視問政節目提升政府效能的運行機制創新主要體現在以下幾個方面。

1.公民在場：政府效能評價的實時性和公開傳遞。吉登斯提出社會性整合的概念，強調行動者面對面的交往和身體接近獲得了“在場可得性”。傳統公共領域的概念即指公共生活和公共交往的場所和情境。“系統性整合”強調信息社會作為后現代社會的一個側面，行動者或者集團之間跨越時空進行交互作用，人們無須通過身體的直接呈現就可獲得在場可得性。[5]數字技術、網絡技術無疑給跨越時空的“在場”提供了條件。網絡問政平臺曾經被給予“跨越時空限制為公民參與提供了互動在場的可能”。但是，網絡問政的實踐面臨的“數字鴻溝”而引致的公平問題，網絡空間虛擬性導致信息失真問題，使得網絡問政提供的“在場”因其虛擬性、失真性而逐漸式微。得益于信息技術的發展，尤其是數字壓縮技術和網絡帶寬技術，電視直播為觀眾提供了更優質的在場體驗。

公民作為公共服務的接受者，理應成為公共服務質量的評價主體之一。電視問政作為政府效能評價的一種機制，因電視直播帶來的公民在場的實時性公開傳播，賦予現場參與者和跨越時空的觀看者公開傳播的真實感。電視問政直播的優勢通過信息技術的發展獲得重新呈現。這一優勢即“在場”的真實性，同時媒體融合下電視傳播借助網絡信息技術在更大范圍得以延展。電視問政節目的直播，不僅使“在場”的觀眾獲得直接介入政治生活的機會和場景，也使觀看直播者可以看到未經處理的問政現場。電視問政直播中，公眾代表提出的一個個尖銳的“民生問題”，通過直接對話，拋給相關主題下的政府職能部門負責人。①公共服務質量問題借助電視直播得以實時性的公開傳遞。大多為“民怨”的表達本身是對公共服務質量的負面評價，由此帶給被問詢官員的壓力可想而知。

因此，電視問政直播成為政府效能評價的機制之一，其政治意涵在于保障了公民政治參與的“在場感”。這一保障的背后是對公民知情權、參與權、評價權的尊重和踐行，同時因電視直播而引致的信息公開對政府行政的監督作用凸顯，更大范圍的公民非直接隱性參與也可以產生顯性的政治參與價值。現代政府作為公共權力的代理人，其行使公共權力為民眾提供公共服務本身不屬于“隱私權”保護的范疇。通過政府信息公開，建設“陽光政府”，保障公民的知情權和監督權，結合電視直播營造出來的“公民在場”映射出現代民主政治基于公民權的內在要求。

2.媒體監督：政府效能評價的組織平臺。媒體在西方政治體系中，被視為“第四權力” 。[6]媒體監督對西方政治、行政的運行具有重要的糾偏作用。充分發揮媒體的輿論引導和監督作用，近年來也愈發引起國內各界的重視。在武漢電視問政直播節目中，媒體作為平臺實質上承擔起政府效能評價第三方的功能，并以直播的形式保障評價的客觀、公開、公正。政府效能評價主體的多元化，是政府效能評價機制創新的發展方向。媒體監督重視借助媒體信息采集優勢，獲取公共服務供給的實際情況，重視對公共服務受眾的焦點式群體訪談。這種方式使得媒體監督式政府效能評價能夠挖掘到專家評價和公眾滿意度背后存在的公共服務供給問題的“死角和盲區”。

同時，媒體監督式的政府效能評價越來越重視和其他評價主體間的融合。這一融合基于媒體的平臺整合優勢，在媒體監督式政府效能評價中，媒體既可以深挖政府內部評價中的違規使用公共服務資金問題，也可以和評估專家合作成為未經政府選聘的獨立第三方評價主體，同樣媒體越來越重視公眾調查中的科學抽樣問題。從武漢電視問政的節目中可以看到，武漢電視臺在電視問政現場播放的針對公共服務質量問題的調查視頻，其選擇的問題都是具有一定代表性的個案，這得益于個案選擇的代表性，也使得類似視頻一經播放，便使得被問詢的官員“無可爭辯”而進入整改和追責階段。

作為主辦方的紀檢組織、監察組織對媒體監督的支持和重視的政治意涵，體現了執政黨和政府對政治運行多元性的認識轉變。媒體除了可以作為執政黨和政府大政方針的傳播者，還可以作為執政黨和政府監督政府部門為人民提供優質公共服務的協助者，這一角色更多的集中于媒體的監督功能。媒體監督作為政府效能評價第三方的優勢在于其對電視問政中官員承諾的后續跟蹤報道。專家評價報告和公眾滿意度數據等評價結果，對政府職能部門的影響弱化，是目前傳統政府效能評價的困境所在。媒體監督式的政府效能評價因其跟蹤報道，使政府職能部門產生持續的壓力。尤其是武漢電視臺在電視問政中，逐漸探索完善，推出“事前承諾、中期考核、年終大考”的全流程式政府效能評價，保證了政府效能評價結果的約束力。盡管理論界對媒體監督覆蓋面較小提出質疑，但其全流程式的評價理念無疑值得肯定。

3.行政問責：過程導向下政府效能評價。“問責”一詞源自英文單詞“Accountability”，與“Responsibility”強調的“職責、責任”不同。問責更加強調對責任主體的“問詢”“回應”“追責”的過程。[7]電視問政的主辦者（紀檢、監察、糾風部門）本身是政府問責體系中的監督問責方。同時，在電視問政直播現場的前排，就坐的往往是當地政府的市委書記、市長等市級領導和部分人大代表和政協委員。上級領導、人大代表、政協委員、專家、公眾主持人和媒體人，事實上構成了一個典型的問責團隊。電視問政節目的組織過程包括：主持人的質詢、公眾的發問、官員的回應、對官員回應的質疑、雙方的辯論，節目中場外觀眾通過短信、微博等的互動，節目后專家的點評及后續跟蹤、政府部門據此進行的調查和責任追究。上述過程符合典型的行政問責過程。問責的過程導向體現在“問”及“問”過程中的公共服務供給存在的問題發現及改進，而不僅僅是“問”之后的責任追究。

武漢電視問政節目中那些最初被“問”到的部門，通過整改承諾和媒體的追蹤報道，其公共服務質量改進獲得了民眾的認可。這些部門的共性在于：面對民眾提出問題時正視問題的態度、“問”后的重視和看得到的改進。由此可見，行政問責機制的良性運行，是促使上述部門正視問題、整改問題的關鍵。武漢電視問政發揮出行政問責功能的關鍵在于“堅持”，否則就難免遭到社會對電視問政“做秀”的質疑。實際上，地方政府創新面臨的最大問題就是隨地方主官的調任、升遷或退休而不能持續下去。某些創新的價值顯現本身帶有滯后性，需要循序漸進的推進才能看到實效。

在這種語境下，電視問政實質上是一種常態化、基于民生“小事”的問責機制，以有效防止與避免“大事”的突發。電視問政視角下的行政問責機制的良性運轉突出了“問”及“問”后的改進，而不是簡單的免職。電視問政直播節目的持續性改進，使得武漢市監督問責方和職能部門逐漸達成對“問責”的共識，自然帶來一個城市政府行政作風轉變和公共服務質量提升的開始。這也恰是政府效能評價本身所追求的目標所在。這一目標的實現離不開前述公民在場和媒體監督的協同效應。公民在場的見證、媒體監督的公開傳播和追蹤報道，既給了行政問責機制良性運轉以依據，又給了行政問責機制的良性運轉以約束，極大地壓縮了政府內部“袒護”責任主體的空間和機會。

四、電視問政提升行政效能的優化策略

通過調研訪談發現，群眾廣泛關注的問題集中于兩點：一是“我想問的事情能否問到”；二是“我能不能參加節目直播”。這兩個問題凸顯出電視問政節目運行中存在的局限性和所需改進之處。現實中，電視問政節目的策劃、選題、評價中可能存在著一定程度上的“選擇性問題”，其主要體現在以下四個方面：一是節目內容的選擇性。電視問政雖為直播節目，但其選題和播出前調研視頻的制作往往具有一定的選擇性，更為甚者，這種選擇性會結合節目的收視率和播出效果而設置。當然，這也是電視問政直播被質疑“做秀”的地方，而遭受質疑的地區常常也確實存在著“我想問的總被問不到”的現象，從而使其成為電視臺和政府部門“走過場式”的電視問政。此外，還有一些地方政府模仿推行的電視問政，最終“曇花一現”的原因也往往在于此。二是參與者的選擇性。對于“是否能參加節目”的訴求，反映出來節目參與者選擇性的問題，不僅僅是參與的一般民眾會有此疑問和訴求，人大代表和政協委員怎么遴選、專家怎么遴選都考驗著電視問政作為政府效能評價機制的運行。參與者選擇的公開、公平原則應該在電視問政日后的運行中逐步改善。第三，節目主持人綜合素質問題。在電視問政直播節目的實施過程中，也出現了節目主持人過于咄咄逼人，將對話平臺主持變為“個人秀”以及無法控制或合理引導官民“高效對話”的問題。四是電視問政節目持續性問題，部分地方政府因主要領導人離任導致電視問政節目擱淺中斷，部分地方電視問政節目因缺乏深度挖掘出現雷同性問題，影響節目的公信度和持續性。對于上述問題，筆者提出以下優化策略。

1.完善民情、民意輿情收集機制，保證節目選題“想百姓之所想”。整合政府各個部門的民情、民意輿情收集平臺，尤其是人大、政協及信訪部門的輿情平臺，將老百姓真正關心的問題，持續不斷通過電視問政平臺予以展現并加以解決。同時在電視問政的定位和選題方面要恰當，處理好輿論引導與輿論監督之間的關系，慎防媒體運作過程中追求 “眼球效應”，過度放大社會問題的現象。在選題方面，可以在以民生問題為主體的基礎上，將選題逐漸拓展到有關當地城市發展、與老百姓生活息息相關的重大問題的討論，不僅讓電視問政節目成為解決民生急迫問題的平臺，還要讓電視問政節目成為社會廣泛參與為城市發展出謀劃策的輿論場和智慧場。

2.健全參與主體公平選擇機制，保證節目的“廣泛性和公平性”。保證節目參與代表的廣泛性和公平性是實現電視問政節目預期效果的關鍵環節。現行電視問政節目在組織運行中，選擇參與主體主要根據報名的形式確定，當然報名者大多對某期節目主題感興趣或者面臨節目中出現的問題，但是在報名者中也不乏“打醬油者”，雖然“圍觀也是一種監督” ，[8]但是在調研中，經常有群眾反映：“觀眾和嘉賓總有些是固定的，而部分真正了解問題的卻參加不了節目。”這一現象的出現需要健全參與主體的公平公開選擇機制，基本的思路應該建立選題庫和選題提供群眾代表數據庫，在優先考慮選題者作為代表的基礎上，增加其他參與者的隨機性，并根據當期節目主題確定專家嘉賓。

3.提升節目主持人的綜合素養，保證節目主持的“專業性和駕馭能力”。電視問政節目主持人的綜合素養對于一期節目的成功運行至關重要。部分地方電視臺的電視問政節目主持人，過多的表現出對節目的“控制”質疑。主持人應該具有較高的政治素養、媒介素養和對問政民生問題的專業素養，尤其是針對后者，應避免出現主持人問出較為“白脖”的問題，或者因自己對問題的錯誤理解，而不能讓被問責的官員心悅誠服。因此，電視問政的節目支持和直播制作，紀委、監察部門應適度介入，協助節目制作團隊事前做足功課，甚至可以根據節目主題的不同，選擇不同特長的節目主持人，或者讓政府紀委、監察部門或熟悉某個領域問題的嘉賓代表作為主持人，增強電視問政節目主持的專業性和靈活駕馭能力。

4.建立電視問政節目的長效運作機制，保證節目效果的“持續性”。電視問政節目在實踐中需要當地政府的支持，尤其是主要領導的支持，由此隨著主要領導或部門領導的離任，此類節目的運行也面臨著“擱淺中斷”的局面。因此，應建立電視問政節目的長效運作機制，保證節目效果的持續性。在此方面，武漢電視問政節目具有較好的經驗，武漢市委專門成立由紀委、監察局、糾風辦及其他相關部門組成的“治庸問責辦公室”，辦公室的成立及其與武漢電視臺合作舉行電視問政節目的相關辦法均以紅頭文件的形式予以確定。更為重要的是，對于電視問政節目中與年終節目對部門的評價，作為部門績效和部門領導業績考核的重要依據。這些措施以文件的形式下發，保證了電視問政節目長效機制的確立，值得學習借鑒。

結語

綜上所述，電視問政直播保證了政府效能評價和監督中的公民知情權、參與權，也改進了政府工作作風和行政效能，進而提升了地方政府的公信力。其本身蘊含的中國政治發展中的“公民在場”、媒體監督和政府問責的協同治理理念值得研究和推廣。尤其是部分城市節目組織中，開始將城市重大發展規劃、重大改革方案征集意見等重大決策問題，融入電視問政節目之中，以在更大范圍上展開全民參與和討論，將公共服務質量的“評價—問責”的“事后監督”型電視問政，進一步拓展至重大決策的“論辯—協商”的“事前參與”型電視問政，官民之間以理性、平和的心態進行富有建設性的研討，藉此形成社會共識，具有協商民主的基本形態。十八屆三中全會提出“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”。電視問政直播所蘊含的政治意涵及其實施中的創新，無疑為加強協商民主實踐提供了有益探索。

注釋：

① 經過相關節目統計，參加電視問政的職能部門負責人90%以上為職能部門正職。

參考文獻：

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[2]王蕾，劉敏智.城市電視臺節目創新“電視問政”促進公民政治參與[J].新聞知識，2012，（10）.

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【責任編輯：張曉妍】