新型城鎮化建設背景下的城市發展基金研究
——以江蘇省為例

朱 華、胥 暢（鎮江市發展和改革委員會/鎮江市統計局，江蘇 鎮江 050）

新型城鎮化建設背景下的城市發展基金研究
——以江蘇省為例

朱 華1、胥 暢2
（1鎮江市發展和改革委員會/2鎮江市統計局，江蘇 鎮江 212050）

城市發展基金作為地方政府一種新型融資模式受到廣泛關注。本文對江蘇省內城市發展基金的運行情況進行了分析，指出了積極作用和存在問題，提出了促進城市發展基金規范、健康運行的政策建議。

新型城鎮化，城市發展基金，江蘇省

新型城鎮化是現代化的必由之路，是最大的內需潛力所在，是經濟發展的重要動力，也是一項重要的民生工程。城鎮化建設將伴隨著大量的農業轉移人口舉家進城落戶，綜合交通、地下管網、寬帶網絡、燃氣熱力、電力能源等市政設施，以及教育、醫療、住房、養老等公共服務建設都需配套跟進。但是，這些項目均具有較強的公共產品屬性，公益性大于營利性，社會效益大于經濟效益，投資額大、建設周期長。在有限的公共財政資源條件約束下，建設資金保障將是擺在各級政府眼前的一個重大課題。目前地方政府的城鎮化建設資金來源較為單一，由于受到市場環境、政策制度以及平臺渠道不完善等條件的限制，除依靠政府財政稅收之外，主要依靠地方融資平臺舉債以及土地財政作為支持，長期下來勢必會造成地方政府財政壓力過大。與此同時，隨著中央對地方政府的擔保行為和集資方式逐漸做出制度性的限制，金融監管部門同時也規范了地方政府投融資平臺公司以及地方出資設立的國有企業的融資行為，傳統的政府融資將逐漸遭遇瓶頸。因此，城鎮化建設需要由以往單純依靠政府財政稅收和銀行貸款的思路向由財政引導、銀行推動、社會資本參與的多元化投融資體系轉變，走出一條多方參與城鎮化建設的新路子。在此背景下，具有股權融資性質的、以服務城市建設為對象的城市發展基金，作為地方政府一種新型融資模式正快速涌現。

一、城市發展基金的基本概念和組織形式

1.基本概念。城市發展基金（或稱城鎮化基金）是產業投資基金的一種特定模式，政府以財政投入啟動資金，向銀行、信托、保險等特定機構籌集資金成立產業基金，共同投向城鎮基礎設施建設。

2.組織形式。城市發展基金的組織形式主要分為有限合伙型和契約型兩種方式。有限合伙型城市發展基金要求按比例出資成立項目公司，包括有限合伙人（LP）和一般合伙人（GP）。其中，LP類似于公司股東，以其投資金額承擔有限責任，但不參與基金的日常經營管理，由基金投資機構和政府部門組成；GP是專業的基金管理人，負責基金的日常管理。契約型城市發展基金為資管計劃或信托模式，由當地國企先行成立項目公司，契約型基金再進入認購項目公司股份。作為產業基金的一種，城市發展基金一般采取有限合伙公司制。具體來看，主要包括三種模式。

第一種模式是成立單一基金。由政府指定的相關國企（如，政府融資平臺），與銀行、信托、保險等機構為代表的社會資本，作為一般合伙人共同出資，并邀請專業基金管理公司作為有限合伙人成立一個城市發展基金，將資金投向一般合伙人認可的城市建設項目。其中，金融機構等社會資本參與方為優先級投資人、政府委托單位為劣后級投資人僅進行資金投資，不對基金進行日常管理，而專業基金管理公司以少量資金入股或僅以勞務形式入股，負責基金運行的日常管理。

圖1　單一城市產業發展基金設立模式

第二種模式是成立母子基金。先由政府指定的國企出資，與社會資本共同成立一個母基金。母基金作為引導基金，不直接投資項目，而是作為另一個基金也即子基金的一般合伙人參與投資。這時候，母基金就是劣后級投資人，而優先級投資人與上述的單一基金一樣，也是銀行、信托、保險等各類社會資本，同時邀請專業的基金管理公司作為一般合伙人進行日常管理。與直接成立的單一基金投資模式不同的是，母基金引導模式下的子基金，劣后級投資人可以是代表政府的母基金，也可以另外增加下屬政府部門作為共同劣后級投資人參與投資。

圖2　城市產業發展母子基金設立模式

第三種模式是由社會資本成立基金，直接與地方政府基礎設施項目對接。這種模式其實是PPP的一種形式。參與主體包括銀行、具有較強投融資能力的施工企業，以及基金公司等機構。

二、江蘇城市發展基金基本情況

據不完全統計，截至2015年底江蘇有南京、蘇州、南通、常州、無錫、鎮江等7個城市設立了15只城市發展基金（如表1所示），額度約1270億元，主要投向棚戶區改造、軌道交通、橋梁道路等城市基礎設施。另外，其他城市也在積極謀劃設立城市發展基金，有的待審批，有的在洽談。從已設立的城市發展基金看，主要呈現以下特點：

表1　江蘇省設立的城市發展基金概況　單位：億元

1.資金絕大部分來源于優先級投資人。以銀行、信托、保險等金融機構為主的優先級投資人出資金額占到了基金規模的絕大部分，一般在70%-80%之間。代表政府出資的融資平臺類劣后級投資人，這類投資人占出資規模的少部分，在20%-30%之間。其中，銀行的作用體現在兩個方面：一是銀行不參與投資，僅作為資金的托管行存在。這種情況下，銀行僅對城市發展基金的資金往來、結算等進行管理，收取托管費用，不參與基金的具體運作。二是銀行不僅作為托管行，還以募集資金（如理財資金）等形式參與投資，以項目分紅收益作為募集資金的成本和自身的利潤來源。

2.優先級投資人風險控制較為嚴格。對于有現金流的投資項目，一般要在指定銀行開立專戶，保證優先級投資人也即金融機構的收益來源。對于公益性項目或第一還款來源不足的部分，必須通過第三方擔保或建立優先保障機制保障金融機構收益權。如果是銀行業金融機構，一般要求政府在該銀行開立財政專戶，并保證專戶里的每日存款余額。如果是信托、保險等金融機構，一般要求銀行為劣后級投資人也即政府的委托人提供擔保，而銀行擔保的條件則是政府財政的反擔保。

3.城市發展基金當前都是封閉式基金。15只已設立的城市發展基金存續期都是固定期限，大多采用5+2的模式，也即5年的合作期加上2年的退出期。作為封閉式基金，在規定期限到期時將關閉運行。按照城市發展基金的期限規定，在前5年，優先級的投資人按出資比例享受分紅收益。5年之后，優先級投資人的股權一般由劣后級投資人在接下來的2年內逐步完成回購。

三、城市發展基金存在的問題

1.基金運行的規范性有待提高。目前，我國城市發展基金還處于探索階段，相關的法律法規不健全，對該類基金的運行模式、收益分配、投資方向等多個方面都缺少相應的規范性條款。如具有政府背景的企業能否擔任普通合伙人，政府以承諾書、擔保函等方式承諾的收益是否符合法律規定等都尚未明確，一旦發生法律糾紛，各方權益維護值得關注。

2.社會資本的參與面有待擴大。從目前情況來看，城鎮化發展基金的資金來源比較單一，除政府財政外，主要依賴金融機構出資，其中又以銀行理財資金為主要對接資金，真正吸引的其他社會資本極為有限。從江蘇已成立的15只城市發展基金來看，銀行、保險、信托資金占比分別為51%、28%、14%。由此可見，銀行資金超過一半。而信托機構的資金，大部分也來源于合作銀行代售的理財資金。從資金來源渠道上看，社會資本的參與面相對較小。

3.政府債務的風險性存在隱患。與一般投資基金的利益共享、風險共擔機制不同，城市發展基金模式下，社會資本雖然作為股權投資方參與，但通常為優先級受償人，并不參與項目公司的建設運營，更多承擔的是財務投資人的作用。表面來看，城市發展基金不增加政府債務，但此類“明股實債”或附加回購條款兜底的基金，其償債來源仍主要依靠政府財政支出，這種方式變相延長了債務的還款期限，增加未來政府債務風險。

4.基金擔保的第三方支持不足。一般情況下，信托、保險等機構介入城市發展基金通常需要高信用等級的第三方擔保支持，但由于基金規模較大，難以找到相適應的第三方擔保機構。從江蘇已設立的基金來看，雖然約定了還款來源，但大多數還是以政府信用為背書的，普遍采用的方式為由地方政府出具納入財政預算的承諾函。

四、促進城市發展基金規范有序運作的政策建議

1.制定相關法規政策。一方面，要明確城市發展基金的政策定位。應充分發揮基金規模大、周期長的優勢，鼓勵其在重大基礎項目和社會民生領域的投資。另一方面，要加強監管。對于政府出資或者以融資平臺名義出資的情況，要嚴格按照《預算法》、43號文等相關規定，對城市發展基金加強監管，避免出現政府財政違規擔保、地方政府負債變相擴張或者融資平臺變相融資等情況。

2.引入多種社會資本。通過政策優惠，如稅收政策和財政貼息等方式，吸引民間資本進入城市發展基金，進一步豐富城市發展基金的融資主體。除銀行、信托、保險外，引入證券、基金、私募以及其他民間機構等多種資本參與，優化城市發展基金的股東構成，改善融資結構，提升項目治理結構，壯大基金規模。

3.完善風險分擔機制。改變當前城市發展基金中地方政府為項目兜底的做法，充分發揮社會資本在參與城市發展基金中的股權投資者的職能，引導政府財政與社會資本在基金運作過程中收益共享、風險共擔，共同參與對投資項目的管理運營，使其成為能夠有效對接PPP模式的融資渠道。

4.合理安排規模期限。由于我國城市基金發展時間較短，運作尚不成熟，因此在安排基金規模時應合理適度，做好相應的風險緩釋。對于第三方擔保缺失的問題，可以追加其他擔保方式如土地、房產和股權等為社會資本提供擔保。同時，在確保預期收益的基礎上，科學安排退出機制。在當前普遍采取的由融資平臺到期回購的單一模式基礎上，探索實現社會資本退出的多元化機制，如在存續期投資人的股權轉讓、到期回購可以由第三方參與等。

［1］姜超，朱征星.城鎮化基金的產生、發展與未來［J］.債券，2015（8）：41-46.

［2］羅苑瑋.基于城鎮化融資視角的城市發展基金研究［J］.區域金融研究，20159（10）：72-75.

［3］林舒.城市發展基金——城鎮化融資新視角［J］.銀行家，2014（7）：92-94.

（責任編輯：高萍萍）