促進科技創新的稅收優惠政策研究

于洪　張潔　張美琳

（上海財經大學，上海200433）

促進科技創新的稅收優惠政策研究

于洪張潔張美琳

（上海財經大學，上海200433）

內容提要：激發創新創業活力，已成為當前推進供給側結構性改革的一個核心內容。近年來，政府財政對科技創新的支持力度不斷加大，也出臺了一系列相關稅收優惠政策。本文對高新技術企業、中小微企業、高校科研院所科技創新的稅收優惠政策進行了全面分析，發現高新技術企業的認定管理辦法還有待完善，針對中小企業的稅收優惠政策較為有限，科技成果轉化過程中缺乏系統性的稅收優惠政策體系，人力資本的稅收優惠政策較為薄弱，缺乏稅收優惠政策形成的稅式支出核算制度。在問題分析基礎上，建議對高新技術企業的認定注重過程管理，動態監控稅收優惠政策的有效性，同時，加強對中小創新型企業的稅收優惠政策扶持，建立系統性的貫穿成果創新轉化全過程的稅收優惠政策。

科技創新稅收優惠成果轉化

一、引言

科技創新是國家繁榮昌盛的基石，也是民族發展的不竭動力。自2013年以來，國家將創新提到了前所未有的高度，出臺了一系列推動自主創新、創業的政策。2015年十八屆五中全會提出，“堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新，讓創新貫穿黨和國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風。”十八屆五中全會同時提出，“激發創新創業活力，推動大眾創業、萬眾創新，釋放新需求，創造新供給，推動新技術、新產業、新業態蓬勃發展”。2016年中央經濟會議強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，供給側改革包含五大任務，“一是積極穩妥化解產能過剩；二是幫助企業降低成本；三是化解房地產庫存；四是擴大有效供給；五是防范化解金融風險”。科技創新對于供給側改革也具有關鍵性的作用，科技創新能夠提高全要素生產力，降低企業成本，在“創新創業”、“中國制造2025”和“互聯網+”的背景下，通過技術創新，提高科技水平，擠出結構性過剩產能，通過結構性減稅等制度創新，降低企業成本，更好完成供給側改革的任務。

為了鼓勵科技創新更好更快的發展，中央經濟工作會議要求“牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”，同時強調“積極的財政政策要加大力度，實行減稅政策”。從國稅總局提供的創新驅動稅收數據來看，2015年，作為高端裝備制造業的電氣機械、器材制造業的稅收收入較上年增長了8.3%，醫藥制造業的稅收收入增長了13%，科研和技術服務業的稅收收入增幅達到13%，軟件和信息技術服務業的稅收收入增長了21.1%，租賃與商務服務業的增幅為23.8%。①數據來源：國家稅務總局http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/n1275550/c1998314/content.html從以上數據可以看出，電器器材制造業、醫藥制造業、科學研究和技術服務業、軟件和信息技術服務業的稅收增幅較大，而這些行業的發展與創新因素密不可分。

近年來，我國財政資金對于科學技術投入逐年增加。如表1所示，國家財政撥款中的科學技術支出從2000年的575.62億元增加到2014年的5314.45億元，財政撥款用于科學技術支出在國內生產總值中的占比從2000年0.58%增長到2014年的0.84%，在15年間，這一比例增長了45%。企業、研究與開發機構和高等學校內部的研究與試驗發展（R&D）經費支出從2000年的895.66億元增加到2014年的13015.63億元，R&D經費內部支出與國內生產總值之比從2000年的0.9%增長到2014年的2.05%，占比在15年內增長了128%。

二、我國科技創新稅收政策的現狀

高新技術企業、中小微企業和高校科研院所作為國家推動科技創新的中堅力量，國家給予了這些企業較多的稅收優惠政策。稅收優惠政策中包含的優惠方式主要有：優惠企業所得稅稅率，減免企業所得稅，投資額抵扣應納稅所得額，股權激勵收入延期納稅，免征增值稅、營業稅、房產稅、城鎮土地使用稅和個人所得稅。

（一）高新技術企業的稅收優惠政策

根據國稅函［2009］203號文的規定，高新技術企業的企業所得稅稅率為15%，給予高新技術企業以稅率優惠。根據國發［2007］40號文的規定，對于在深圳、珠海、汕頭、廈門和海南五個經濟特區和上海浦東新區的2008年1月1日之后注冊的高新技術企業，從取得所得的年度開始計算，前兩年免征企業所得稅，后三年減半征收企業所得稅。根據國發［2014］49號文的規定，科技服務企業的不超過工資薪金的8%的職工教育經費支出，可以據實扣除。為了鼓勵對中小高新技術企業進行股權投資，財稅［2015］116號文規定，對于投資額的70%可以抵扣從投資企業獲得的應納稅所得額，當年抵扣不足的，可以向后期無限結轉；對于企業轉讓技術所有權或許可使用權給予減免企業所得稅的優惠；為了促進高新技術企業進行成果轉化，企業技術人員如獲得股權激勵收入，可以延期5年納稅。

表1　我國科學技術支出與R&D投入情況（2000-2014）

（二）小微企業的稅收優惠政策

根據財稅［2013］52號文的規定，對于繳納增值稅的小規模納稅人，如果月銷售額低于2萬元（含2萬元），免征增值稅；對于繳納營業稅的納稅人，如果月營業額低于2萬元（含2萬元），免征營業稅。根據財稅［2015］34號文，從2015年1月1日開始，對于每年的應納稅所得額不超過20萬元的小微企業，對其應納稅所得額，減按50%征收企業所得稅，適用的企業所得稅稅率為20%。為了扶持小微企業的快速發展，根據財稅［2015］99號文的規定，從2015年10月1日起，小微企業年應納稅所得額的標準提高到30萬元。

（三）高校科研院所的稅收優惠政策

高校和科研院所的稅收優惠政策涉及的稅種較多，包括房產稅、土地使用稅、增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅。根據國稅地便字［1989］8號文的規定，對于高校用于教學和科研的房產和土地減免房產稅、土地使用稅。為了鼓勵高校科技園的發展，財稅［2013］118號文規定，在一段期間內，科技園自用或提供給孵化企業使用的房產和土地減免房產稅、城鎮土地使用稅，科技園出租以及提供服務的收入，免繳營業稅。根據增值稅暫行條例的規定，免征用于科研、試驗和教學的進口儀器和設備的增值稅。高校科研成果轉化過程中，使用最廣泛的稅收優惠政策是提供技術相關方面的服務免稅，根據財稅字［1999］45號文的規定，高校科研機構提供的“技術成果轉讓、技術培訓、技術咨詢、技術服務、技術承包所取得的技術性服務收入暫免征收企業所得稅”。對于高校科研機構在進行科研成果轉化過程中獲得的股權形式的個人獎勵，在取得時無須繳納個人所得稅，在取得相關所得時，再依法繳納個人所得稅，具有延期納稅的作用。

三、我國現行的科技創新稅收政策存在的主要問題

（一）高新技術企業的認定管理辦法有待進一步完善

高新技術企業是國家實施科技創新發展的原動力，能夠有力推動大眾創業、萬眾創新的發展，在供給側結構性改革中發揮著重要的作用。根據《高新技術企業認定管理辦法》的規定，高新技術企業是指，“在國家重點支持的高新技術領域內，持續進行研究開發與技術成果轉化，形成企業核心自主知識產權，并以此為基礎開展經營活動，在中國境內（不包括港、澳、臺地區）注冊的居民企業。”高新技術企業是科技創新稅收優惠政策支持的重點，因此，國家出臺了大量的稅收優惠政策。

然而，由于對于高新技術企業的稅收優惠力度不斷加大，高新技術企業的認定也成為各家企業關注的焦點。相關文件對于高新技術企業的認定條件主要包括：注冊成立的時間、是否擁有在技術上發揮核心支持的知識產權的所有權、技術是否符合規定的范圍、企業的科技人員的比例、研究開發費用占同期銷售收入的比例、近一年高新技術產品（服務）收入的比例。根據科技部、財政部、國家稅務總局最新發布的《高新技術企業認定管理辦法》（國科火發［2016］32號）的規定，認定高新技術企業的關鍵在于企業研究開發費用的投入，其中的一個條件是要求企業“近一年高新技術產品（服務）收入占企業同期總收入的比例不低于60%。”根據《高新技術企業認定管理工作指引》（國科發火［2008］362號）的規定，企業研究開發費用主要包括八個方面，分別是人員人工、直接投入、折舊費用與長期費用攤銷、設計費、裝備調試費、無形資產攤銷和其他費用。其中，設計費用是指為新產品和新工藝的構思、開發和制造，進行工序、技術規范、操作特性方面的設計等發生的費用。委托外部研究開發費用是指企業委托境內其他企業、大學、研究機構、轉制院所技術專業服務機構和境外機構進行研究開發活動所發生的費用。企業研發費用是高新技術企業認定的關鍵環節，在申請認定之前，如果企業研發費用過低，根據《工作指引》中對于企業研究開發費用的界定，提高企業研發費用還是有一定的籌劃空間，比如在申請認定高新技術企業的當年，集中委托外部企業或研究機構進行研發活動，外撥大量的研發費用，增加委托外部研究開發費用與設計費用的支出；加速固定資產的折舊和無形資產的攤銷，增加折舊費用和無形資產攤銷費用；推遲企業銷售收入的確認，從而提高企業高新技術產品（服務）收入占企業同期總收入的比例，等等。

如果從這個角度來看，國家對于高新技術企業的認定就違背了最初的設想，一方面，國家為了鼓勵科技創新，給予高新技術企業大量的稅收優惠政策，另一方面，企業為了被認定為高新技術企業，享受國家給予的稅收優惠政策，在申請過程中可能采用較為激進的籌劃方式，而不具有籌劃空間的處于起步階段的創新型企業反而被排除在外。因此，如何使認定高新技術企業的方法更有效率，從而過濾出真正需要扶持的高新技術企業，推動我國科技創新的發展，是值得重點解決的問題。

（二）針對中小企業的稅收優惠政策有限

在“大眾創業、萬眾創新”的時代背景下，2015年9月1日召開的國務院常務會議決定，設立國家中小企業發展基金，中央財政通過整合資金出資150億元，建立總規模600億元的包含民營和國有企業、金融機構、地方政府在內的國家中小企業發展基金。在稅收優惠方面，國家政策上鼓勵中小企業加大研發投入，通過提高增值稅和營業稅的起征點，對于一些支持中小企業的金融機構，給予免征印花稅的優惠，對于小微企業，給予減少應納稅所得額，降低企業所得稅稅率的優惠。

從總體上來說，國家給予中小企業的稅收優惠政策仍相對較少，稅收優惠的重心主要傾向于大型企業，稅收優惠方式相對較為單一。我國大多數的中小企業還處于科技創新的初始階段，未形成大量的科技創新成果，而我國科技創新的優惠政策多注重于結果優惠，對于初創的中小企業關注較少。在我國經濟全面深化改革、積極推進結構轉型升級的宏觀經濟背景下，中小企業扮演著越來越重要的角色。一方面，中小企業規模較小，靈活性強，既在解決就業方面發揮著關鍵作用，也顯示出強大的創新活力；另一方面，中小企業信息的不對稱性也給它們的經營帶來了較大的風險，企業自有資金不足，社會融資困難，中小企業在市場競爭中處于劣勢，由于市場定價能力較弱，無法將稅負轉嫁給消費者，使中小企業的稅負壓力增加，企業利潤減少。所以，國家針對中小企業的特點，制定相對應的稅收優惠政策，促進中小企業的創新發展顯得尤為重要。

（三）科技成果轉化過程中缺乏系統性的稅收優惠政策體系，人力資本的稅收優惠政策較為薄弱

在當今世界的經濟競爭中，科學技術的競爭是關鍵，科技成果轉化率在科學技術的競爭中占有十分重要的地位。科技成果轉化包括技術研發、成果轉化、樣品試制、產品推廣、市場選擇等一系列的過程。目前，我國科技成果轉化的稅收優惠政策主要集中在科技成果轉化的技術研發和成果轉化環節，對于樣品試制和創新產品推廣環節的稅收優惠政策較少，但是科技成果轉化是一個完整的過程，其最終的目的是需要將創新產品推向國內和國際市場，從而使科技創新成為我國經濟發展新的引擎，我國目前對于科技成果轉化的稅收優惠政策不夠成熟，特別是對于科技成果轉化的創新產品的后期制造和市場推廣方面的稅收政策還明顯不足，為了更好地貫徹國家推進科技創新要適應經濟發展的要求，需要加大科技成果轉化全國過程的稅收優惠力度，逐步建立系統性的科技成果轉化的稅收優惠政策體系。

另外，創新人才是創新型企業的核心，我國現有的稅收優惠政策主要是針對企業，包括減免企業所得稅、降低企業所得稅稅率、免征增值稅、關稅等，對于人力資本的稅收優惠政策較為薄弱。根據《財政部、國家稅務總局關于將國家自主創新示范區有關稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅［2015］116號）的規定，從2016年1月1日起，中小高新技術企業以未分配利潤、盈余公積、資本公積向個人股東轉增股本時，可以根據實際情況自行制定分期繳稅計劃，在5年內分期繳納。因此，在個人獲得股票的授權日，不發生應稅行為，在獲得股票時，需要就有關所得按照工資薪金所得繳納個人所得稅。雖然稅收優惠政策給予高新技術企業的相關技術人員5年內分期繳納個稅，這只是延長了個人所得稅的繳納時間，并未真正降低科研人員的稅收負擔，因為按照工資薪金所得繳納個稅的最高稅率高達45%，遠遠高于財產轉讓20%的稅率。因此，科技創新人才的股權激勵力度有待進一步加大，以利于激發科研人員的創造力。

（四）缺乏稅收優惠政策形成的稅式支出核算制度

科技創新稅收優惠政策的稅式支出一般是指國家為了鼓勵科技企業的創新發展，實行激勵性的區別對待，給予企業的稅收減免等優惠待遇而形成的支出或放棄的收入。2014年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策”。目前，我國的稅收優惠的形式較為單一，主要包括減免稅收、優惠稅率等直接的稅收優惠，稅收扣減、投資抵免、加速折舊、稅收豁免等間接性的稅收優惠政策較少。稅收優惠涉及多個稅種、多個地區和行業，然而迄今為止稅式支出的統計核算體系并未引起足夠的重視。

我國企業、研發機構、高校內部的研究與實驗發展經費中，企業資金的投入量逐年增加，從2003年的1539.6億元增加到2014年13015.6億元，十二年間增加了11476億元，政府資金的投入量也逐年增加，從2003年的460.6億元，增加到2014年的2636.1億元，增加了2175.5億元。但是所反映出的是國家財政對于企業、研發機構和高等學府的直接研發投入，并未對相關優惠政策形成的稅式支出予以合理的反映，從而無法掌握國家對于科技創新的實際投入情況，使得在深化稅制改革的過程中缺失了很重要的測算依據。同時，這也違背了稅收的公平稅負原則，由于缺乏稅收優惠政策形成的稅式支出核算制度，無法測算出企業的實際稅負，稅收優惠是在財政支出之前發生，財政支持力度不透明，有可能會造成雙重稅收優惠。

四、促進科技創新稅收優惠政策建議

（一）對高新技術企業的認定注重過程管理，動態監控稅收優惠政策的有效性

與以往的管理辦法相比，科技部、財政部、國稅總局聯合發布的《高新技術企業認定管理辦法》在以下幾方面發生了變化，主要包括：取消獨占許可類型的知識產權，放寬對科技人員比例的要求，降低研發費用比例。其中，降低研發費用比例的變化意在鼓勵中小企業的科技創新和發展，但是，近一年高新技術產品（服務）收入的比例未發生變化，建議進一步降低該比例，同時，縮小高新技術產品（服務）收入的界定范圍，減少企業申請認定高新技術企業的籌劃空間。同時，對于不同性質的企業，根據具體情況和特點，制定具有可操作性的認定管理辦法，通過《高新技術企業認定管理辦法》篩選出真正具有創新活力的企業，給予這些企業更大的稅收優惠空間。在此基礎上，建立動態監控系統，跟蹤高新技術企業的發展情況，關注稅收優惠政策對于高新技術企業發展的有效性，對于適應高新技術企業發展的稅收政策繼續執行，不適應高新技術企業發展的稅收政策及時調整。適時將特定區域內的高新技術企業的稅收優惠政策向全國范圍內推廣，減少稅收優惠政策造成的企業區域性選擇。

（二）加強對中小創新型企業的稅收優惠政策扶持

中小創新型企業具有充沛的活力，相對于大型國有企業，中小企業能夠更快適應市場需求，更具有創新動力，中小創新型企業對于促進科技成果轉化，使我國成為創新型國家，具有十分重要的意義。建議加強對中小創新型企業的稅收優惠政策扶持，出臺金融機構貸款稅收優惠政策，鼓勵金融機構、風險投資基金加大對中小高科技企業的投資，通過對未上市的中小高科技企業進行股權激勵機制稅收優惠，加大中小高科技企業的股東個人所得稅優惠政策，增強中小創新型企業創業者的動力。

現行相關稅收優惠政策主要是減免小型微利企業的應納稅所得額，降低企業所得稅稅率，投資額抵扣應納稅所得額及結轉抵扣等方式。建議加強對中小創新型企業的稅收優惠政策扶持，如放寬中小創新型企業的準入門檻，提高研發費用、人力成本費用的加計扣除比例，加速折舊研發設備，延長知識產權入股的稅收繳納期限，對于企業在研發環節產生的損失抵扣應納稅所得額，并且可以向后期結轉。通過優化中小創新型企業的稅收優惠方式，加大優惠力度，鼓勵更多的科技成果轉化為生產力，實現我國的創新發展目標。

（三）建立系統性的貫穿成果創新轉化全過程的稅收優惠政策

創新成果轉化需要經過一系列的過程，包括技術研發、成果轉化、樣品試制、產品推廣、市場選擇等。現有的成果轉化僅僅涉及技術研發和轉化環節，對于創新產品后續的推廣過程關注甚少。在新發明的產品被推向市場、經受市場選擇的過程中，會遇到一些困難，同樣需要稅收政策的支持。建議在創新產品的推廣環節，給予增值稅稅率優惠，在產品推向市場的過程中產生的費用進行加計扣除，加大對企業所得稅稅基的優惠力度。從稅收政策的頂層設計來看，需要將創新產品生產的優惠政策向創新技術的研發、檢驗試制、知識產權、產品推廣等生產、推廣和銷售環節轉化，建立系統性的貫穿成果創新轉化全過程的稅收優惠政策。

（四）合理反映科技創新稅收優惠政策的稅式支出

近年來，關于科技創新的稅收優惠政策日益增多，包括稅收減免、稅收抵扣、加速折舊、延期納稅以及優惠稅率等方式在內的各類稅式支出也在逐年增加。經濟合作與發展組織（OECD）成員國以稅收優惠為代表的企業研發支出補貼已經成為國家補

貼企業研發支出的重要方式，OECD部分國家的稅收補貼支出已經超過了財政補貼支出。從我國目前的稅收實踐來看，部分省市已經在探索用于調查測算稅式支出的數據庫系統及軟件開發，然而，在核算口徑和管理方式等方面還很不成熟。下一步應當逐步探索建立稅式支出核算制度，以期對我國在支持高新技術企業創新發展、科研成果轉化等方面的政策扶持力度予以合理地反映，從而能夠及時對科技創新的稅收優惠政策進行評估和完善。

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【責任編輯連家明】

F812.4

A

1672-9544（2016）05-0023-05

2016-03-20

于洪，中國公共財政研究院副院長，經濟學博士，副教授，研究方向為財稅理論與政策；張潔、張美琳，公共經濟與管理學院研究生，研究方向為財稅理論與政策。