改革開放以來中國P P P模式研究回顧與反思
——基于期刊全文數據庫實證分析

趙　曄

(中共遼寧省委黨校，沈陽 110004)

改革開放以來中國P P P模式研究回顧與反思
——基于期刊全文數據庫實證分析

趙曄

(中共遼寧省委黨校，沈陽 110004)

內容提要：作為化解基層財政困境的重要手段，PPP模式已經成為政府與社會資本合作的重要機制。本文對我國PPP模式研究文獻進行實證研究，從而對既有PPP模式研究的特點和不足進行分析和總結，得出以下結論，即中國在此領域的既有研究數量還是十分落后,這種研究狀況最為突出的表現就是和未來PPP的發展模式趨勢不相適應。

PPP模式財政風險政府監管研究綜述

2014年9月21日國務院43號文明確提出PPP發展模式，此后PPP成為了政府與社會資本合作的重要機制。作為化解基層財政困境重要手段，PPP模式已經被若干省級地方政府所采用。截至2016年3月財政部搭建的PPP綜合信息平臺收錄各地的PPP招商項目7721個，總投資約8.8萬億元，涵蓋了19個主要發展領域。當前我們面臨全新的發展特征就是經濟“新常態”和深化改革并存，PPP模式迎來了廣闊的發展空間。伴隨著PPP的應用范圍及規模的不斷增大，加大對PPP模式的研究就成了指導實踐的重要環節和重要途徑。從中國期刊全文數據庫的收錄情況來看，所能夠查詢到對PPP模式研究的相關文獻處于有待于梳理的狀態，并且從研究的視角來看，進行歷史的、定量的研究PPP模式的論文也處于極其缺乏狀態。為了對我國PPP模式的研究情況進行系統性研究，本文將改革開放以來有關PPP的研究文獻本身作為研究的對象，對這些文獻進行實證的研究，對中國PPP模式的研究現狀進行量化研究，從而得出既有研究的特點和研究方面的不足。

一、研究方法

(一)數據來源：中國期刊全文數據庫

當前中國研究成果從數量上看呈現出爆炸性增長的特點，而從載體上看呈現出多元化的特點。對于研究者而言，對所有形式的研究成果都進行充分地匯總和梳理，這種方法從成本的角度上是缺乏現實性的，而從理論的角度，按照統計學的觀點這種匯總也缺乏一定的必要性。中國期刊全文數據庫收錄國內8200多種重要期刊，核心期刊收全率達到99%，內容收錄完整率在99%，出版時間不遲于紙本出版后2個月。所以中國期刊全文數據庫收錄的文章從影響力、權威性、全面性等多個維度反應了當前研究的整體情況。因此，以此作為樣本研究的數據來源就可以對中國改革開放以來PPP研究方面的大體情況有一個基本的了解。

(二)選擇研究時段：1979年—2016年

從現實角度來看，改革開放前我國的經濟體制是高度集中的計劃經濟體制，在這種體制下PPP這種模式是無從談起的。而從研究目的角度來看對這種文獻的梳理研究，為面臨的現實問題提供答案只是其中的一個目的，為未來發展應用提供具有建設性的建議才是根本的目的。如果從根本目的角度來看，這樣的時間節點的選擇對改革的進程可以更加全面的回顧從而奠定更好的研究基礎。

(三)選擇的調查方法

在對中國期刊全文數據庫進行具體調查中，具體調查方法選擇如下：將“篇名”確定為檢索詞，將“PPP”作為檢索項，將1979年—2016年①因為研究的時間原因，因此2016年的數據只能截至到2016年6月。作為時間段，這樣選擇的原因是因為這種選擇可以最合適地選擇出符合時間要求的以“PPP”作為研究主旨的文章。將“核心期刊”作為選擇范圍，這樣選擇的原因是因為核心期刊基本收錄的往往是本領域前沿性的研究成果。

二、既有P P P研究現狀的實證研究成果

(一)現狀的調查結果

檢索結果顯示，對PPP模式的最早研究出現在2002年②2002年前的研究主要以是BOT模式為主，所以按照此種索引方法，無法查詢到。。目前關于PPP研究文獻各年份的數量及研究內容分布變化如表1所示。

(二)研究歷程回顧

1.研究內容回顧。從核心期刊的查詢結果來看，研究內容整體上可以概括為以下三個方面，分別為理論研究、應用研究、國外經驗借鑒研究。從研究內容來看主要表現為以下特點：(1)我國學者對PPP的基礎理論研究更多的是停留在應用研究上。圖1為我國PPP研究分布圖，其中基礎理論研究占研究比例的70.97%，理論研究與其他研究只分別占24.16%和4.53%，因此從研究結構上看理論研究還有待于進一步的深化、拓展。

(2)PPP應用領域在不斷地擴大。應用領域從最初的城市公共設施建設這樣典型的PPP應用領域，已經擴展到城鎮化、垃圾處理、民用航空、土地儲備融資、醫保、霧霾治理、一帶一路建設、旅游、養老服務業、債務治理、互聯網金融、公共安全服務、國家助學貸款、混合所有制等20多個領域。這種范圍的擴大源自于對我國政府提供公共品性質認識的不斷提高。PPP產生的主要原因是因為公共產品所具有的自然壟斷性、公益性、公共產權屬性和外部性這一系列的屬性。正是這些屬性的存在直接導致了市場失靈現象的發生，從而促使政府提供成為一種必須的形式。而公共產品的差異性也需要不同對應的融資模式。這種應用范圍的擴大充分體現PPP的本質性屬性即公眾利益最大化的滿足。

(3)PPP理論研究的內容在不斷充實，形成一定的研究體系。從研究匯總情況來看，最初PPP理論研究只是對PPP概念與本質的研究，目前研究體系已經擴大，形成了包括概念與本質，PPP項目風險與分配研究理論 (風險管理與評價方法、風險分擔)，PPP項目治理理論(內部治理、外部治理)，政府管理機制與監管研究(政府的管理、激勵與定位)等多方面的體現。具體結構如圖2所示：

其中PPP概念與本質研究是對PPP進行清晰界定以此確定其應用的范圍。我國PPP的本質既包含公與私的內涵，也包括合作主體廣泛性的外延。在合作本質上，通過建立新型的伙伴契約關系，在規范的合作規則和運行機制下，為公眾提供公共產品或服務。風險研究主要包括合理的風險分配和風險分擔，這是PPP項目成功的必要條件。包括風險管理及評價方法研究、風險分擔研究。項目治理研究是維持項目交易良好秩序的過程，其主要通過制度體系來建立。具體包括項目內部治理和項目外部治理。內部治理是考慮通過產權等一系列內在制度的安排如何建立項目組織，外部治理是通過外在制度安排建立一個以競爭為主線的市場體系。政府監管研究是對政府在PPP項目生命周期中扮演的“雙重”角色和具備的“雙重”職能進行明確的界定。

表1　改革開放以來核心期刊論文數量與內容變化

2.研究階段劃分

如圖3所示，我國既有PPP模式的研究呈現出特別明顯的階段性特點。如果選擇將研究內容及研究數量的變化做主要標準進行分析時，PPP模式的研究可以人為的被劃分為以下三個階段：

第一階段是2002年—2006年的萌芽階段。此階段的研究以應用研究為主，在理論研究上主要側重于PPP模式的簡介與推廣；在應用范圍上主要集中于城市基礎設施、土地整理探索等領域。

第二階段是2007年—2012年的開始發展階段。這個階段研究的內容無論是適用范圍還是基礎理論都有所增長。在理論研究領域上對于項目的風險、項目的治理都開始有所涉獵，但是更多的是從評價指標、投資決策、定價、交易方式選擇、最優股權、控制權本質、收益分配設計、融資風險識別等微觀層面來進行研究分析。在項目治理方面主要側重于內部治理的研究，而對于政府的管理研究則較少。在應用研究上所涉及的領域除了傳統的研究領域外又增加了對文化遺產保護、體育場館、農村公共品供給、水務業、基礎教育、經濟適用房、電子政務建設、醫療保險，森林保險、鄉鎮債務等方面應用性的研究。在國外借鑒方面開始關注國外PPP項目的建設經驗。總的來看，此階段的理論研究比重雖然有所增加，但仍然明顯低于應用研究。

第三階段是2013年至今加快發展階段。從2013年開始在研究數量來看，無論是理論研究、應用研究還是國外借鑒這三方面的研究都明顯增加。理論研究方面在風險的研究中風險評估與分擔的研究開始更加系統化；項目治理方面更加側重于外部治理研究；政府監管方面，研究呈現急劇增加的態勢，主要集中在政府補償機制、與財政轉型的關系、政府交易與監管的法律平衡、政府定位法制思維、公私利益協調、立法研究等方面。從應用研究來看，應用范圍除了傳統研究領域外又增加了對于霧霾治理、一帶一路建設、旅游、養老服務業、互聯網金融、公共安全服務、區域可持續發展、國家助學貸款、國際基礎教育等方面的研究。國外借鑒來看，開始對國外PPP項目的建設原則關注。但整體來看，此階段基礎理論與應用研究相比其研究比重進一步降低。

圖1　研究構成比重圖

圖2　P P P理論研究內容體系

圖3　研究階段變化圖

三、中國既有P P P研究歷程總結

(一)中國既有PPP研究特點

從我國既有PPP研究的歷程可以看到表現為以下幾個特點:

1.與PPP在中國社會中的應用歷程呈現出一致性的特征。在2002年底出臺了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》后PPP模式進入公眾視野，隨后全國2003年PPP項目大量涌現。2008年美國發生了金融危機，為了應對經濟危機的影響我國出臺了四萬億投資計劃，可是還是有很多PPP項目在2009年因為經濟危機的影響而停止。在國內需求弱化的情況下城鎮化成了拉動需求的主要手段，從2010年開始央企大規模以PPP項目的方式參與了城市化的過程。十八大明確了讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，這為PPP的進一步推進提供了理論上的可能。2013年全國財政工作會議對PPP的作用做了進一步的闡述，即是實現國家治理現代化、發揮市場在資源配置中的決定性作用、促進政府職能轉變、現代財政體制的建立和城鎮化的健康發展的重要手段。隨后在2014年財政部推出第一批示范項目，當時挑選30個示范項目都非常困難，后來還有4個項目被調出。這批項目僅覆蓋了5個行業、15個省、總投資1,538億元。經過一年的教育、培訓、推廣，社會各界對PPP有了更全面的認識，2015年財政部推出第二批項目時，地方上報的備選項目無論是數量還是質量都有大幅度提高，最終選定項目有206個，覆蓋13個行業，總投資8126億元。2016年1月國家發改委與聯合國歐洲經濟委員會簽署合作諒解備忘錄在推廣PPP模式方面加強合作交流，這標志著我國推廣PPP模式進入了國際合作的新階段。通過此進程可以看出我國PPP模式研究的變化與趨勢與中國對PPP的應用趨勢是一致的。

2.研究充分體現PPP模式對于中國的特殊意義。PPP模式在中國的特殊意義主要體現為以下幾個方面：一是有利于轉變政府職能，發揮市場在資源配置中的基礎作用。在我國一直以來地方各級政府和國有企業是投資的主體，PPP模式的引進是對公共治理和投融資體制機制的重大改革創新。二是有利于促進國家治理體系和治理能力的現代化。PPP模式對法制理念和契約精神都提出了極高的要求，而這種理念和精神的完善將促進國家治理體系和治理能力的現代化進程。PPP模式的推廣需要配套法規體系的相對完善，而PPP項目成功完成本身也是國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。三是有利于國企改革和經濟轉型。PPP模式本身就是國企改革和經濟轉型的重要工具。而以上這三方面的特殊性在既有研究中都有比較充分的涉獵。

3.研究經歷了從簡單引進到理論實踐相互銜接的過程。縱觀PPP研究的三個階段，可以發現PPP的研究經歷了從簡單介紹到與中國社會現實逐漸結合，指導中國的實踐，理論與實踐互動發展的良性過程。在第一階段中雖然核心期刊中有34篇文章，但文章主要是對PPP的適用性的研究。第二個階段在經濟社會實踐的基礎上產生了更深層次的理論要求。在這樣的要求下中國PPP研究進一步發展。第三階段時理論與實踐互動性更為明顯，而在這個階段則產生了對PPP模式與邊界的反思性的思考，開始對PPP的風險以及PPP失敗的案例和經驗進行分析和總結。

(二)我國既有PPP研究的不足

從目前的研究來看，中國在此領域研究視角及理論依據呈現出多元的態勢，但還是比較新型的研究領域，與日益增加的實踐需求相比呈現出落后的態勢。這種落后主要表現為以下幾個方面:從理論依據來看，基礎理論缺乏系統性的研究；從研究視角來看，正面案例積極作用關注多，卻缺少反思的視角；從研究內容上看，忽視了理論創新，實踐應用是主要的關注點，具有明顯的實用主義色彩；從理論體系來看，對PPP的持續性、風險性、失敗案例影響因素等方面研究數量很少，明顯滯后；從文獻形式來看對，PPP進行綜述性研究的文獻還遠遠不夠。這種研究狀況最為突出的影響是和未來PPP的發展模式趨勢不相適應，呈現出一種強烈的理論滯后性和指導現實的失靈性，這種不相適應在以下幾個方面表現的尤為突出。

1.整體研究方面，缺乏系統性直接影響PPP模式應用的效率。對于PPP的效率問題一直存在著一定的爭議。有觀點認為PPP模式是一種真實組織創新，能夠更加有效提供公共服務；而有觀點則認為PPP模式具有意識形態烙印，將對公民所享有的社會福利造成威脅。這種爭議產生源自于PPP模式的運行具有系統性。PPP作為一個復雜的系統，由多方面的環節構成，包括政府和私人部門的合作、合同設計模式、宏觀制度體系等多個方面，從而也使得風險源呈現出多元化的特點。PPP推行的有效性取決于能否對多方面的因素進行有效的配置，這種特點決定了PPP的整體研究系統要具有系統性。

2.外部環境建設方面，研究的滯后無法滿足實踐需要。從我國PPP項目建設的經驗來看，決定其成敗最為關鍵性的因素就是PPP項目的外部環境和政府的監管，具體包括政治環境及制度效率的影響，官員的腐敗、信息的不透明、法律體系的不健全等多方面。而從目前的研究來看對于此方面的研究才剛剛起步。這種滯后性的最為集中的表現就是法制研究的缺乏。我國對PPP項目主要依據是《合同法》和《特許經營法》，還沒有專門法律法規。這樣一種法律的缺位下導致了一系列的問題。如特許經營權無法確保經營人獲得土地使用權的問題，項目公司在整個生命周期內對項目無法完全擁有所有權的問題，權利歸屬不明晰導致PPP項目的融資能力受限的問題。這些問題凸顯立法工作的緊迫性。但是PPP立法還有一系列需要破解的問題，如合作主體范圍的界定問題、合作方式的選擇問題、合作領域邊界的確定問題、政府社會公眾三類主體各自的責權利的問題、合作協議的性質問題、合作的程序問題等。這些問題的破解都需要理論研究方面來進行解答。但是從目前的實際研究情況來看，對于立法的研究主要從2015年才開始研究，從而使得理論研究的滯后性更加的凸顯。

3.在政府監管方面，政府架構改革缺乏研究。機構問題直接關系著政府的監管能力。目前我國政府部門針對PPP模式的組織架構安排呈現出不成熟性，這種不成熟的集中表現就是技術支持和動態監管兩大職能還未呈現出相互合作、適當分離的特點，這種組織機構改革的滯后已經影響了PPP模式的大規模開展。在中央和地方的分權體系下基礎設施和公共服務的責任主體是不同的，如鐵路是中央政府的責任，高速公路是省級政府的責任，城市基礎設施、供水供氣、污水處理、垃圾處理是城市政府的責任。不同領域基礎設施的實施主體和責任主體不一樣，這是機構問題的一個突出表現。為了解決這個問題國際上在推行PPP制度要成立一個中央級的管理機構即PPP管理中心，此中心專門提供PPP項目的設計和策劃。從我國情況來看如何建立起一整套由中央層面統一領導的組織架構體系就成為了當務之急。這樣一個統一的架構體系必須具備兩個方面的職能：一是如何發揮出資方的作用，要在PPP項目篩選、評估、合同安排、招投標過程等多方面為各級政府部門提供技術支持和指導；二是如何發揮最終負責方和監管者的作用，即對PPP項目的實施效果進行動態的監管。而這兩大職能如何才能適當分離充分體現政府和市場的職能邊界需要進一步深入研究。同時在目前中央倡導簡政放權的大背景下PPP的管理和引導方式的選擇，政府權責的平衡以及權力分配等一系列問題都需要進一步深化研究。

4.在風險的管理控制方面對PPP模式的財政風險關注度不夠。目前PPP模式的推廣自上而下的已經呈現出一種將其推向“萬能化”的態勢。誠然，與傳統基礎設施建設模式相比，PPP模式具有明顯緩解政府現期財政資金不足，利用私人部門更優的管理技能從而提高效率的優勢，這一點是毋庸置疑的，同時帶來的財政風險也是十分明顯的。PPP項目的實施增加了政府部門的財政資金需求，這種需求通過直接債務、或有債務、隱性擔保導致的資金需求等方面表現出來。具體表現為以下方面：政府部門過度承擔項目風險；政府部門在公共服務的使用費達不到PPP合同規定的水平的情況下被要求彌補收入缺口；因為無法有效識別和分配財政風險導致政府責任不清晰；項目的信息披露不充分導致政府與運營方的信息不對稱；未安排項目的長期預算；財政風險監管不到位；政府可能過度投資等。PPP項目與其他公共投資相比財政風險問題是很難掩蓋的。而從我國PPP模式的實踐來看確實存在著受基層財政困境所困擾的政府把PPP模式作為規避當期支出的手段從而卻增加了財政的風險性的現象。盡管為了規范PPP項目國家2015年先后出臺了《PPP項目財政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》這兩項規定，但是基層在實際操作過程中在巨大利益的驅動下這種論證流于形式的較多，表現為物有所值論證采用了主觀性較強的定性評價。這就造成了這樣的結果，就是PPP的熱潮下真正的PPP項目卻缺乏，從而使得財政風險進一步的加劇。面對著這種風險，從研究者的角度如何加大對PPP模式對財政風險的關注將有利于實踐中風險的防控。同時從目前對僅有PPP模式對財政風險的研究來看，研究存在以下問題，如不對其中所有權不同的具體形式進行劃分風險分配的差而只是將PPP模式作為統一模式；風險評價方法在實踐中無論是在簡便性、操作性還是實用性上都表現為明顯不足等。

5.在研究角度方面，缺乏反思精神，忽視對失敗案例的研究。已有研究中雖然有部分文獻對PPP項目的風險管理和PPP項目成功及失敗的個案進行了研究，但是這些研究中往往將注意力集中在風險源的構成即風險的可能要素，同時還有一個誤區就是將風險研究與失敗案例進行了等同化處理，在對單個案例失敗借鑒方面，由于案例的差異化的特點使得總結的借鑒對其他項目的借鑒性比較差。因此在對失敗的原因總結方面，需要對要素之間的關聯性以及傳導關系進行研究，從而提高研究對實踐的指導意義。這種對失敗案例研究的缺乏暴露既有研究文獻的最大問題就是研究缺乏反思的精神。正面效應、積極作用、成功經驗固然需要深入研究，但深入系統地研究負面效應、失敗案例更為重要，這一方面源于后者容易忽略，另一方面也是因為后者是理論研究的生命所在。

四、結語

由上述分析可知，改革開放以來PPP模式的研究呈現出階段性、具有獨特中國意義、從簡單引進到理論實踐相互銜接的過程這三方面的特點。在研究上存在著整體研究方面缺乏系統性直接影響PPP模式應用的效率，外部環境建設研究的滯后無法滿足實踐需要，政府監管政府架構改革缺乏研究，研究角度忽視對失敗案例的研究等方面的不足。

針對這些不足在后續的研究中需要從以下幾個方面進一步的深入:一是構建一個更加完善的PPP理論體系。從理論體系結構上看要加大對PPP基礎理論的研究力度，逐步擺脫實用主義的研究脈絡。二是PPP項目外部治理環境的研究，尤其要加強對PPP立法的研究。PPP模式的健康發展主要來源與其所在環境的規范有序。通過建立和完善PPP法律體系的對各個主體責權利進行明晰劃分，從而使得參與方合作預期保持穩定。從研究的角度要關注以下方面：在公眾、政府、投資者的利益發生矛盾的時候如何解決的問題；PPP立法的地位問題及如何處理好不同法律的關系問題；實施PPP過程中的糾紛和矛盾應該如何解決的問題。三是注重對PPP模式與財政風險的關系研究，尤其是政府的監管。PPP模式帶來的財政風險主要是因為PPP模式本身就是財政風險較高的公共服務供給方式。而法律約束與道德約束的不足，加大了政府與社會資本合作項目的財政風險，這樣的一種先天的不足在PPP項目的大規模推進下風險激增。為了防范風險需要加大以下幾個方面的研究：監管技術與方法、監管業務流程和管理制度、風險公私分攤機制等。四是對PPP失敗案例的總結研究中要對要素之間的關聯性以及傳導關系進行研究，從而提高研究對實踐的指導意義。

〔1〕 賴丹馨，費方域.公私合作制（PPP）的效率:一個綜述.經濟學家，2010:7.

〔2〕 葉曉廷，徐春梅.我國公共項目公私合作（PPP）模式研究述評.軟科學，2013:6.

〔3〕 李霞.公私伙伴關系（PPP）研究綜述.商貿縱橫，2014:8.

〔4〕 趙曄.我國PPP項目失敗案例分析及風險防范.地方財政研究，2015:6.

【責任編輯王東偉】

F283

A

1672-9544（2016）08-0084-06

2016-07-05

趙曄，副教授，經濟學博士，研究方向為區域經濟與財政政策。

2015年遼寧省社科基金項目“遼寧地方財政或有債務風險評價與預警研究”（L15BTJ002）；2015年遼寧財政科研基金項目“遼寧城市公共交通建設中PPP模式應用與風險防范研究”。