中國特色的巡視制度

■ 特約記者 圣 芳

中國特色的巡視制度

■ 特約記者 圣 芳

進入2014年，新一輪中央巡視工作又開始啟動。有別于2013年的兩輪巡視，在此輪巡視中，中央首次推行“專項巡視”。王岐山在十八屆中央紀委三次全會上所作的工作報告中指出：“要實施組織制度創新，機動靈活開展專項巡視，使之成為髙懸的‘達摩克利斯之劍’。”

按照今年三月中旬召開的中央巡視工作動員會議要求，2014年中央巡視組開始對北京、天津、遼寧、福建、山東、河南、海南、甘肅、寧夏、新疆、新疆生產建設兵團和一些中央直屬單位開展常規巡視。

按照黨的十八屆三中全會精神，中央新一輪巡視工作，將加強組織領導，擴大巡視范圍，拓展巡視內容，創新巡視方式。去年一年既打“老虎”、又拍“蒼蠅”，懲治腐敗卓有成效，中國特色的黨內巡視制度，在強化黨內監督，嚴格正風肅紀方面，發揮著越來越重要的作用。

中國特色的黨內巡視制度受到廣大群眾的歡迎和期待，受到國內外媒體的廣泛關注。

巡視制度中國古已有之

創立于漢武帝時期的刺史制度，被認為是中國最早的巡視制度，后成熟于唐朝和明代。漢武帝把全國劃分為13個部，每個部設立一名刺史，共13個刺史負責各地方監察工作。唐朝派巡視官員，由監察部門的監察御史擔任。明初朱元璋曾不定期地派出監察御史巡視地方。明成祖朱棣即位后，正式確立御史巡按制度。漢、唐、明三代都是我國歷史上強盛與輝煌時期，典章制度趨于完備。在漢、唐、明三代的巡視制度中，出巡官員具有很大的權威性，他們代表皇帝行使監察權，能夠“以小監大”、“以卑督尊”；出巡時間有充分保證，明代巡視御史有大半年的時間在各自的巡視區；漢、唐、明三代巡視官員沒有固定的辦公場所，不作為地方一級的行政機構，但都秉承一脈相承的皇權對地方的監督方法。刺史制度，作為中央政府對地方政府實行的一種較為完備、系統的監察制度，在加強對地方的監督和控制方面發揮了重要作用。

中央巡視組黨的“耳朵”和“眼睛”

1996年1月，中紀委十四屆六次全會做出了“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，這標志著中央正式啟動巡視制度。2002年11月，黨的十六大報告正式提出：“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度。”

2003年8月，中央紀委、中央組織部巡視組正式成立，設立5個巡視組，這標志著中央巡視工作進入正式運作階段。同年12月，中共中央頒發《黨內監督條例(試行)》，將巡視制度列為黨內監督的十項制度之一，以黨內法規的形式對巡視工作做出明確規定。2004年，全國31個省區市和新疆生產建設兵團黨委也都設

立了巡視機構，組建了專職巡視隊伍。為了規范巡視工作，中紀委、中組部于2004年制定了《關于巡視工作的暫行規定》。2007年，黨的十七大首次把巡視制度正式寫進黨章，以黨內根本大法的形式確定下來，與此同時，中央紀委、中組部共設立11個巡視組。

到了2009年7月，立足于新時期世情、國情、黨情發展的需要，中共中央又印發了《中國共產黨巡視工作條例 (試 行 )》，進一步推動巡視工作的規范化、制度化。同年12月，“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。中國特色的黨內巡視制度進入全面操作階段。

從黨的十六大提出“建立巡視制度”到中共中央發布《中國共產黨巡視工作條例（試行）》的七年中，黨內巡視制度從決策構想到制定規范，從局部試點到全面展開，其進展令人滿意，其成效可圈可點。中央巡視工作采取的方法和手段具有“近距離”、“長時間”、“廣接觸”和“背靠背”等特點，人民群眾將其形象地比喻為黨組織的“耳朵”和“眼睛”，將巡視制度歸結為具有“預警”、“免疫”、“保健”三大功能，并稱贊巡視制度是下情上達的“直通車”，反腐倡廉的“監督哨”，了解干部的“顯微鏡”，機制體制的“矯正器”和經濟發展的“助推器”。

實行中央和省、市兩級巡視制度，其重大意義在于克服對黨的中、高級干部，特別是對“一把手”監督普遍薄弱、甚至處于虛化狀態的弊端，填補我國監督制度的一個空白，既是中國共產黨健全黨內監督體系、有效遏制權力腐敗的一項制度創新，也是在新的歷史時期加強黨的制度建設、維護黨的集中統一、提升黨的執政能力的一項重大戰略工程。

新一屆中央委員會開展工作以來，進一步加強和健全了黨內巡視制度，并在全國范圍內緊鑼密鼓地開展巡視工作。

中央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記王岐山親自擔任中央巡視工作領導小組組長。中組部部長趙樂際與中紀委副書記趙洪祝任副組長。

中央巡視組實行組長負責制。巡視組組長一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級(正職)官員中選任。巡視組組長由“職務”變為“任務”，組長不再是“鐵帽子”，而改為“一次一授權”。

現在的中央巡視組共設12個巡視組，其中6個地方組，4個企業金融組，2個中央國家機關巡視組。按照慣例，6個地方巡視組中，每個巡視組負責相對固定的省(市、區)，以便巡視組可以持續關注、深入了解被巡視地的情況。

中央巡視組的巡視對象主要是省部級領導干部。《中國共產黨巡視工作條例(試行)》規定，中央巡視組主要負責對省、自治區、直轄市黨委和同級政府黨組領導班子及其成員進行巡視；對省、自治區、直轄市人大常委會、政協委員會黨組領導班子及其成員進行巡視。

中央巡視組還確立了四項重點工作：一是要圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭，著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題；二是要在貫徹落實八

項規定方面，著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，緊緊盯住，防止反彈；三是著力發現領導干部是否存在對涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發表反對意見、對中央方針政策和重大決策部署陽奉陰違等問題；四是著力發現在執行民主集中制和干部選拔任用方面是否存在獨斷專行、軟弱渙散、嚴重不團結等問題，是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部、違規用人、搞團團伙伙等選人用人上的不正之風和腐敗行為。

中央巡視組的運作方式是在巡視過程中，巡視組只帶耳朵、眼睛、照相機、錄音機，職責是發現問題和反映違法違紀線索，抽查領導干部報告的個人重大事項，但不辦案，只負責向中央報告，同時還要向被巡視省的一把手通報巡視中了解到的情況和問題。對于發現一些干部有廉政問題，但還沒有掉下去的先提出警告，不一棒子打死，巡視組要與他們談話提醒，引起他們的警惕。

巡視制度高懸反腐利劍

王岐山去年5月17日在出席中央巡視工作動員暨培訓會議時強調，中央巡視組要明確自身定位，履行監督責任，當好黨中央的“千里眼”，找出“老虎”和“蒼蠅”，對違紀違法問題早發現、早報告。他指出，要以黨的十八大精神為指導，認真貫徹落實習近平總書記關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一系列重要講話精神，增強責任感和使命感，緊緊圍繞黨風廉政建設和反腐敗斗爭，扎實做好巡視工作，著力發現問題，形成震懾，遏制腐敗現象蔓延勢頭。

去年一年，中央巡視組陸續開展了卓有成效的巡視工作，成為巡視制度建立以來中央巡視“密度”最大的一年。首輪巡視組巡視了內蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國儲備糧管理總公司、中國進出口銀行、中國出版集團、中國人民大學；第二輪巡視組巡視了山西、吉林、安徽、湖南、廣東、云南、新華社、國土資源部、商務部、三峽集團。去年中央巡視組查出6名高官的違紀違法線索。

另據中紀委統計，截至2013年11月底，各省（區、市）黨委巡視組共完成對69個市（地、州、盟）、480個縣（市、區、旗）及77個省直部門和98家省屬國有企業、高校的巡視，向紀檢監察機關移交領導干部涉嫌違紀違法問題線索1879件，其中廳局級和縣處級干部線索562件，向組織（人事）部門移交選人用人方面的問題136件。

自2012年12月4日中央“八項規定”實施到2013年底，全國共有30420名領導干部，因違反“八項規定”被處理，其中被處以黨紀政紀處分的領導干部達7692名。

中央紀委副書記、中央巡視工作領導小組成員張軍在會上表示，中紀委又增設三個專項巡視組，積極推進專項巡視試點，以強化震懾、遏制、治本三個作用為目標，在去年的基礎上，今年中央要實現對所有省區市的巡視，做到對地方的全覆蓋，從而層層傳導壓力，通過用好巡視監督這把利劍，保持對腐敗分子的高壓態勢，增強巡視工作的機動性和威懾力。同時，他還透露，今年的巡視工作由每年2輪增至3輪，推進常規巡視，目的就是以強勢震懾心懷貪念的“老虎”“蒼蠅”，有力抑制腐敗動機。

彰顯威力重在科學有效

目前中央巡視工作已見成效，但如何形成長效機制，許多學者提出了對策性建議。

第一，要建立相對獨立、權威、高效的巡視機構，優化巡視人員結構。在省級巡視機構設置方面，可以考慮建立由黨委專任副書記任組長，紀委書記、組織部長任副組長的巡視領導小組之下，成立相對獨立的巡視辦公室，具體負責巡視組的日常工作；而巡視組則向巡視領導小組組長、副組長負責，對于巡視工作中的重大問題，巡視組長可向擔任巡視領導小組組長的副書記匯報，必要時還可直接向黨委書記匯報。要優化巡視人員結構，嚴把巡視人員“入口”關和“考核”關。通過組織選調、公開選拔等方式，將公道正派的優秀人才吸納到巡視隊伍中來。

第二，要科學確定巡視對象和重點范圍。必須明確被巡視單位的“一把手”是重點，主管人、財、物和工程立項、審批等工作的副職領導人也是重點。同時還應當將縣列為巡視的重點。二是必須堅持“有問題必查、有腐敗必反”的原則。對巡視范圍，不宜搞“普遍開花”，而是有針對性地將“腐敗”、“問題”作為巡視對象。

第三，要健全完善科學有效的巡視手段和方法。一方面，應當賦予巡視組以充分的調查權，并作出被調查人有回答調查提問義務之規定；另一方面，必須規定在巡視過程中，應當堅持公開式的“明察”與隱秘式的“暗訪”相結合，并大致規定“明察”與“暗訪”的具體適用范圍。

第四，要強化巡視成果運用轉化的責任機制。具體講，就是巡視辦公室、巡視組特別是巡視組長的責任問題。主要表現為濫用職權、懈怠不作為、接受被巡視單位和個人的賄賂，對問題不實事求是、夸大或掩蓋、應當報告不報告、應當移交不移交，且造成比較嚴重的后果等。其次，要完善被巡視單位運用巡視成果的責任制。被巡視單位對巡視工作不重視，對巡視組提出的整改意見、對策、建議不重視，不認真整改等，要規定相應的責任并予以追究。最后，要完善巡視領導小組、紀檢機關、組織部門的巡視成果運用轉化責任制。對巡視組發現有明顯的問題和線索，巡視領導小組負責人置之不理、紀檢機關不依職責進一步查實，而后來經證實被巡視干部違反黨紀國法的，由巡視領導小組、紀委有關人員承擔責任；巡視機構對被巡視干部評價為不適合繼續擔任領導職務，而組織部門在調整班子和干部考核、使用、提拔時，忽視巡視機構的評價建議繼續使用或者提拔，以致后來確實出現嚴重問題或腐敗行為的，由組織部門有關人員承擔責任。

第五，要大力開展巡視制度的理論研究。要設立理論研究機構，配備一定的編制，建立一支由專兼職人員構成的研究隊伍。同時要發揮社會力量開展理論研究，逐步建立巡視理論研究陣地，為促進巡視制度的不斷完善和順利實施提供理論指導。