十九世紀以來英國政界在食品安全領域的行為和作用綜述

馮天雨

中國學者對食品安全的立法和監管一直比較關注，寫了不少有價值的文章，但是專門寫英國食品安全立法和監管的比較少。中國學界研究英國食品安全的立法和監管的目的，主要是為了從英國食品安全的立法和監管中獲得經驗和啟示，以給中國食品安全立法和監管找借鑒。

本文主要敘述了十九世紀以來英國政界在食品安全監管上的行為和作用，通過對英國各界在食品安全監管上的行為和作用的敘述和討論，來認識英國的政治史和社會史。

十九世紀初英國食品安全問題的狀況

十九世紀初，英國的食品安全問題非常嚴重，突出的表現為食品摻假、摻毒和制偽。例如，在白面包里加明礬、粉筆末、石膏、粘土、木屑；橄欖油中加印刷用的鉛；茶葉中摻羊糞；醋中加硫酸；紅奶酪中加紅色鉛（四氧化三鉛，Pb3O4）；泡菜中加醋酸銅，最不可思議的是，在給小孩吃的糖果中也要添加粘土和銅綠。網絡上有一段非常生動的描述， 綠油油的腌黃瓜可以銅染色；看起來很新鮮的綠茶，其實是將黑刺李的葉子卷起后，用醋酸銅染色；艷麗鮮亮的糖果里可能混有朱砂和紅丹，隨便吃幾粒就能讓你全家進醫院；看起來“濃稠潔白”的牛奶里，其實摻入了米粉或者木薯粉，當然，也可能是石灰之類的不明物體， 摻水的牛奶倒反而是安全的了；口感酸爽的醋汁中勾兌了硫酸；檸檬水里并沒有檸檬，用酒石酸就能制造出同樣的口感；醉人的啤酒中有一種“黑汁”，其實是制革用的，就像今天的人們將工業明膠用在酸奶里增稠；還有更惡心的“胡椒土”——在胡椒里撒土，或者將地上的臟東西和胡椒一起混合，制成胡椒粒；番茄醬里沒有番茄，而是“用蒸餾酒醋后剩下的糟粕，加上綠色的核桃外殼熬出湯汁，以及各種香料和爛蘑菇攪拌而成”。

嚴重的食品安全問題最先引起英國學術界和政府及議會的關注的關注。

英國政府和議會的行為

十九世紀以來，英國政府和議會在食品安全監管上逐步承擔了兩項重大任務，一是對國內食品的監管；二是對進口食品的監管。

1860年《食品摻假法》頒布前，英國政府和議會對英國國內的食品生產和銷售基本上是放任自流。1860年《食品摻假法》授予地方政府自愿設立“公共分析師”的權力開始了近代以來英國政府介入食品安全歷史。該法不僅要求地方政府設立“公共分析師”，也規定了對食品摻假行為可以進行罰款。但是，由于是“自愿設立”，很多地方政府對此法置之不理，而且，由于其規定“如果摻假的人能證明自己的摻假行為并非自愿或者不認為自己的行為屬于摻假，就不受處罰”，“只有在拒交罰款的情況下才可以監禁”，對食品生產和銷售者的摻假行為的威懾力顯得太弱了。

1875年，英國議會通過了《食品與藥品銷售法》（SFDA）該法是英國第一部有效實施的食品安全法。該法比1860的《食品摻假法》有很大進步。該法規定，所有的地方政府必須在轄區內設立至少一名“公共分析師”，而且“公共分析師，必須要有專業知識和技能，并且不能直接或間接參與食品（和藥品）有關的商貿活動。1860年的法律規定“公共分析師”只能等“有公共精神”的人送檢樣品，而且送檢的人還要支付費用（10磅6便士）。而1875年的法律規定所有的市場檢查員、公害檢查員、衛生醫療官、衡平檢查員、警察都能購買和送檢樣品。還有一點，是1875年《食品與藥品銷售法》的規定食品商有義務向市場檢查員等官員出售正式的商品作為樣品。

可是，1875年的《食品與藥品銷售法》并沒有被所有的地方政府施行，至1899年，任然有地區未設立“公共分析師”。這些地區不設立“公共分析師”的原因可能是中央政府對其沒有強制約束力。1875年的《食品與藥品銷售法》授權（由1834年設立的《濟貧法》委員會改成的）地方政府委員會監督地方政府設立“公共分析師”，可是對不設立“公共分析師”的地方政府只有通報權，沒有其他手段。1899年8月，英國議會通過了地方政府委員會以1875年《食品與藥品銷售法》為基礎擬定的“新《食品與藥品銷售法》”，授權中央政府可以干預地方政府強制實行《食品與藥品銷售法》；授權地方政府委員會可以在地方政府官員玩忽職守時派人去當地替代這些官員的職務。地方政府委員會還接受了原蘇格蘭事務大臣承擔的實施《食品與藥品銷售法》的全部職權。為了照顧農業集體的利益，將涉農的食品監管權（如牛奶、肉）授予農業委員會。此后，由于中央政府對地方政府有了強制措施，《食品與藥品銷售法》得到了全面實施。

1900年，英國曼徹斯特發生了因飲用添加了含砷的糖的啤酒而造成6000人中毒和至少70人死亡的惡性事件。地方政府委員會被認為監管不力。食品安全監管只是地方政府委員會的一項工作內容，并不是專門負責食品安全監管。當時，包括被地方政府委員會派去調查此次中毒事件的“開爾芬皇家委員會”在內的很多團體和議員個人都建議地方政府委員會設立專門的食品監管機構，或者把食品安全監管權交給其他的，更負責的機構。1905年，地方政府委員會在其內部設立了專門的食品安全機構——食品處。一戰后，地方政府委員會被衛生部取代。

英國政府對進口食品的監管始于1907年的《公共衛生（食品安全）法》的頒布和實施。1907年之前，英國政府并沒有監管進口食品的權利。如前所述，1906年的“芝加哥牛肉事件”迫使英國議會授予英國政府對進口食品的監管權。至此，英國的食品安全監管基本成形。英國議會是英國的最高權力機關。英國議會介入食品安全的方式是委員會制度。例如，1855年英國議會下院（在社會壓力下）成立了專門調查食品摻假的委員會；1896年，（在全國未完全實施1875年《食品與藥品銷售法》的情況下）成立了專門調查食品摻假的委員會。

通觀十九世紀六十年代至今的英國食品安全監管史，可以看出英國食品安全監管的重大變化。一個重要的變化是現在的法律更傾向于消費者；一個是以前單一的中央地方關系逐漸向多層級治理轉變，在中央和地方間加入了許多中介機構、非政府組織，且中介機構、非政府組織的作用越來越大；一個是英國議會主動出手——設立食品質量標準局（署）。相比1860年的《食品摻假法》，當代的法律可謂罰得驚人。1990年的《食品安全法》規定：

對于一般違法行為可以處以五千英鎊以下的罰款或三個月以下的監禁；銷售不符合食品安全標準的食品，對人體造成傷害的，處以二萬英鎊以下的罰款或六個月監禁；對造成特別嚴重后果的處以無上限額的罰款或兩年監禁。例如，2010年，英格蘭的一名婦女因吃了帶羊肉的菜過敏并引發其他癥狀后，將她去吃飯的那家餐館告上法庭，導致這家餐館被判45萬英鎊（約合468萬人民幣）的罰款，餐館因無力負擔而宣布倒閉。當代英國推行多層級治理，以改革單一的中央——地方關系，即在中央和地方間增加非政府組織和中介機構，各級政府和中介機構協調配合。例如，A、英國貿易標準化協會（TSI）通過與地方政府開展合作，依托專家隊伍專家隊伍開展各種資訊活動，發起消費者和商業行為各方面的各類活動；B、食品安全監管部門和中介機構制定行業內評價標準，發放證書和標識，并發布評價結果。

近年來，英國在食品安全規制中實行“政府和公民合作管理公共生活、政治國家與公民社會良性互動”的“善治”原則。在推行“善治”中，英國食品質量標準局（署）起了關鍵作用。食品質量標準局（署）成立后，英國中央層面的一級負責食品安全事務的機構就有兩個了，一個是前文提到的“環境、食品、農村事務部”（DEFRA）；一個就是食品質量標準局（署）（FSA）。環境、食品、農村事務部負責食品供應的可持續性、并負責農藥和獸藥監控等項目；食品質量標準局（署）負責從農田到餐桌，全過程的，所有食品安全和標準方面的工作。食品標準署還向公眾發布各種建議。食品質量標準局（署）的管理機構是其理事會，在發布各種建議時有完全的自主權，不受任何其它政府部門干涉。食品質量標準局（署）理事會“不僅象其它許多公共機構一樣公開發布會議日程和相關決定，還允許公眾旁聽，還對每次會議進行網絡直播，會后還能點播”。可以說是“完全透明”。

近年來，英國政府還實行了其它改善食品安全監管的政策和措施。例如，英國政府推行監管和指南并舉。英國并沒有讓食品生產者和銷售者生活在一系列法律約束下和制約下的冷酷環境里，而是充滿關懷地退出各類“指南”，以告知他們如何避免碰觸這些法律，實現以生產和銷售賺取利潤的目的。嚴格執行食品召回和追溯；建立食品危害報警系統、食物中毒通報系統、化驗所匯報系統、流行病學通信和資訊網絡系統；但是任何事物都不完美。2013年1月英國等過發生的牛肉摻假和肉類中（查出）含有禁藥的事件，再次“拷問了英國政府的監管能力”。據《人民日報》援引《星期日泰晤士報》的消息，英國政府早在2011年就收到過含有獸藥殘留的馬肉可能混入民眾的食物中的警告，但未采取任何行動。環境、食品、農村事務部以及質量標準局（署）“已有10年沒有對肉食品是否含有馬肉進行過檢測”。

我要說的是，當長期處于安定和平穩狀態下，政府工作人員就會有產生怠惰的可能，這是每一個政府都應該注意到的。由于英國的法律法規的逐漸健全和監管制度的完善，大部分英國的食品生產者和銷售者都是守法的，但也有一些生產企業暗地里做違法的事。英國《衛報》（The guardian）的網站在2014年7月23日登載了Revealed ：the dirty secret of the UK`s poultry industry（《揭露：英國家禽業的骯臟秘密》）一文。該文用文字、圖片、視頻向人們揭露了英國家禽生產的黑幕：“生產現場骯臟不堪，工人將用膠靴踩過的雞肉重新扔回生產線”可見英國食品安全監管仍然有漏洞。

英國政府和議會逐漸承擔了英國的食品監管責任，在當代實行了一系列有效的措施，但是任何措施都有漏洞，食品安全監管任重而道遠。我們中國也一直相當重視食品安全。希望我的這篇文章對我國的食品安全監管有借鑒意義。

（作者單位：河北農業大學）