人民銀行實施滾動預算的挑戰和工作思路

趙守卿

【摘要】滾動預算作為一種動態化的預算編制方法，在預算管理的實踐中已得到了充分論證和檢驗，可以很好地彌補傳統預算管理的不足，是全面預算管理的有效手段和必要補充。本文從滾動預算的基本概念入手，分析了人民銀行實施滾動預算的意義、工作思路、面臨的挑戰，并針對實際工作中面臨的問題提出人民銀行實施滾動預算的保障措施。

【關鍵詞】滾動預算 工作思路 挑戰

在市場經濟體制下，預算是政府最重要的政策工具之一，年度預算由于時間跨度太短，很難成為政府施政的理想工具，滾動預算較好的解決了這一問題。人民銀行作為我國的中央銀行，是國家重要的宏觀調控部門。人民銀行實行滾動預算管理，對于有效滿足中央銀行履職需求，充分發揮中央銀行職能具有積極的意義。

一、人民銀行實施滾動預算的意義

（一）有利于提高預算的協調性

一方面通過動態的滾動在預算執行過程中可合理調配資源，保證人民銀行系統重要業務的執行。另一方面滾動預算的實施便于對長期、大型項目或業務分成許多支撐系統來分別組織與控制，可以大大促使預算單位局部與整體的協調一致。

（二）有利于提高預算的穩定性

通過連續編制滾動預算，可以使會計財務部門及時發現預算執行的偏差，及時采取糾正和預防措施，確保與央行進行宏觀調控、金融監管等中長期目標相一致的跨年度項目有足夠的資金來源，從而避免計劃與實際不匹配的現象。

（三）有利于提高預算的效率性

滾動預算強化預算的控制職能，對項目按照輕重緩急進行排序，強調項目的重要性，從而有助于實現績效目標，改善年度預算短視性造成的預算低效配置，提高預算資金的使用效率和效益。

（四）有利于提高預算管理的指導性

滾動預算的預測值的實現既是人民銀行系統全面完成年度經營目標的保障，也是各部門開展后續工作的行動指南。通過全盤規劃、整體統籌，有利于充分發揮預算的指導、控制作用，從動態中牢牢把握央行的財務收支情況。

二、人民銀行實施滾動預算的工作思路

人民銀行實施滾動預算是一個長期的、循序漸進的過程，要由點到面、由簡到繁的循序推進。具體來看，要調整原有預算編制原則，根據預算編制原則，對預算編制思路進行調整。

（一）編制原則

1.戰略導向原則。以各級行戰略決策為依據，以實現各級行中長期工作目標為導向，以各職能部門總體工作思路和年度工作安排為參照，為人民銀行高效履職提供財力保障。

2.集中財力辦大事原則。以三年為周期，整合財力集中投向關系人民銀行履職重點的項目，有計劃、分步驟的解決制約人民銀行履行能力的關鍵問題。

3.績效管理原則。每個支出項目都要有明確、量化、分階段的預期績效目標，建立績效評價結果與預算安排相結合的運行機制，提高預算資金的使用效率與配置效能。

（二）編制思路

1.加強滾動預算的宣傳教育。會計財務部門要積極發揮主導作用，采取視頻培訓、業務交流、工作例會等多種方式，在全行大力宣傳滾動預算優越性，使各業務部門充分認識實施滾動預算制度改革的重要性和緊迫性，保證滾動預算改革順利進行。

2.做好三年期業務發展規劃。各相關職能部門要根據人民銀行總行、各分支行以及當地政府一定時期的重大戰略部署，結合當地貫徹落實的貨幣政策、研究制定本部門中長期發展規劃，明確發展目標、投入重點和預期績效，編制三年分年度的滾動實施計劃和分解目標，作為編制滾動預算的基礎和前提。

3.選擇納入三年滾動預算的支出項目。根據預算編制經驗，對績效目標設定、績效評價體系設定比較成熟的項目可以作為滾動預算編制的試點。對需要多年度連續實施且規劃進度比較明確的項目也可以作為編制滾動預算的項目。下一步，結合工作的開展，可逐步擴大編制范圍。

4.規范編制三年期項目預算。對于納入三年滾動預算編制范圍的項目，要按照各部門中長期規劃分別填列各個年度的項目預算安排情況，明確三年總體和分年度的績效目標和考核指標。

5.加強預算執行與監督。根據財政部下達的預算控制數執行，對預算編制過程以及執行過程實施監督，防止亂報項目，虛報項目，未經審核批準項目，切實發揮滾動預算的作用，提高預算資金的使用效益。

三、人民銀行實施滾動預算面臨的挑戰

（一）職能部門中長期規劃能力不強

編制滾動預算要求各相關職能部門制定出關于本部門業務的中長期發展規劃，要求其有相當強的業務規劃能力，但是目前人民銀行分支機構多數職能部門主要是貫徹落實總行所制定的相關政策，或者根據總行相關文件精神修正工作計劃，而對以后年度的工作缺乏相應的規劃能力。

（二）部門對中期預算認識不足

從編制年度預算的情況來看，基層人民銀行很多職能部門對預算編制的重視程度不夠，認為編制預算只是會計財務部門的職責，不參與或很少參與；另一種情況是，個別部門夸大自身的支出需求，虛報預算，以求得到充裕的預算額度。究其根源，主要是職能部門對預算的編制、作用認識不到位，缺乏主動配合意識。

（三）預算編制人員能力有待提高

編制滾動預算對預算編制人員的能力提出了很高的要求，要求編制者有長遠眼光、較強的敏感性和觀察力。而現在基層人民銀行的財務人員多數時間被繁雜、單調的事務性工作所占用，對新業務、新知識的學習能力不夠，在一定程度上會影響滾動預算的編制質量。

四、人民銀行實施滾動預算的保障措施

（一）建立完善的規章制度體系，逐步推進滾動預算

一是不斷完善中央銀行財務預算管理制度。通過修訂《中國人民銀行財務制度》，完善預算管理制度，使滾動預算有法可依。二是加強宣傳，統一認識，營造預算改革良好氛圍。三是在試點經驗基礎上完善現有制度，推進滾動預算改革深入開展。

（二）提高對預算管理的重視，不斷加強滾動預算相關業務培訓

隨著我國金融體制的改革，預算管理在人民銀行財務管理中扮演著越來越重要的角色，滾動預算對人民銀行更好的履職有著直接的、重大的影響。編制滾動預算，要對預算編制部門進行培訓，加強宣傳，統一認識，營造良好氛圍。此外，各部門要協調配合，建立預算管理協調機制。

（三）增強財務人員業務素質，保證滾動預算的順利開展

實施滾動預算不僅要參照年度預算，還要參照以前年度的實際數據，并結合當前實際情況進行預測。首先需要加強財務數據的相關性和及時性，財務人員不能將其觸角僅停留在財務部門，還要延展到更多業務領域，提升對業務的掌控能力。

參考文獻

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