民族地區探索PPP模式支持公共基礎設施建設的調查

2015年5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，在能源、交通運輸、水利、環保、科技、醫療、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。本文以西北少數民族地區吳忠市為例，通過對當前PPP項目運行情況的調查與分析，研究當前PPP項目發展中存在的主要問題，并提出促進PPP模式進一步推廣的政策建議。

一、PPP模式及其在公共基礎設施建設領域的應用

PPP是Public-Private Partnership首字母縮寫，譯為“公私伙伴關系”，是指公共部門（政府部門）與私人部門（商業機構等盈利性組織或非盈利性組織）建立伙伴關系，提供公共產品或服務的一種合作模式。

在目前宏觀經濟處于下行通道，固定資產投資低位徘徊，基礎設施投資帶動經濟恢復的需求強烈的背景下，財政資金和政府發債均不能有效滿足基礎設施和公用事業投資建設的巨大資金缺口，所以PPP模式將是未來大多數基礎設施和公用事業投資建設的重要形式。2015年5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，在能源、交通運輸、水利、環保、科技、醫療、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。

PPP模式具有三方面特質：第一，PPP模式是一種公私合作伙伴關系。其核心問題是為了完成某些公共服務項目而在公共部門與私人部門之間建立起良好的合作伙伴關系。政府在公私伙伴關系中始終處于主導地位，并以政府和私人部門之間達成協議為合作前提。政府和私人部門都不能以犧牲對方利益來謀求自身利益的最大化，而只能以實現經濟利益和社會利益共贏的理念來保證長期合作伙伴關系的實現。第二，PPP模式是一種項目融資和管理運行模式。其實質是通過公共部門與私人部門的合作，達到借助私人資本提供公共服務或引入私人部門的管理與運作機制，在公共服務供給過程中改善和提高公共部門運作效率和效果的一種新嘗試。第三，PPP模式是一種多元主體參與公共服務供給的模式。PPP模式運行過程中，政府、私人部門、社會組織等合作主體以完成公共服務的供給為目的，發揮各自優勢，充分利用有限資源，形成以雙贏或多贏為理念的相互合作形式，參與各方均可以達到比單獨行動更為有利的結果。這種多贏的局面也實現了公共部門和私人部門的帕累托最優——經濟效益和社會效益的雙贏。這是PPP模式的最終目標。

2014年11月，財政部選取了30個政府和社會資本合作示范項目作為PPP的范例推廣實施，并且鼓勵地方通過PPP對存量融資平臺項目進行改造。2015年5月25日國家發改委在其官網公開發布PPP推介項目，共計1043個，總投資1.97萬億元。目前PPP項目投向的重點是經濟類基礎設施，是在有一定的收費條件、規則機制明確、社會資本比較熟悉的領域開展。財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中，對PPP示范項目劃定了大致的范圍：適宜采用PPP模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。重點投向城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

二、PPP模式在民族地區公共基礎設施建設領域的應用

吳忠市位于寧夏中部，屬于經濟欠發達地區，全市總人口141.6萬人，回族人口占52.6%，是全國回族人口比例最高的地級市。近年來，吳忠市積極探索將社會資本通過PPP模式引入城市基礎設施建設領域，目前已在發電、供熱、廢棄物處理等項目中廣泛應用。其中，吳忠市生活垃圾焚燒發電、污泥集中處理處置工程、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理、生物質直燃發電等項目被列入國家發改委PPP項目庫中。截至2015年5月末，吳忠市PPP項目17個，總投資180011萬元。其中，在建項目4個，總投資72612萬元。在建項目中，政府投資2620萬元，占比3.6%；社會資本投資69992.7萬元，占比96.4%，充分發揮了政府資金的撬動作用。

截至5月末，全市4個在建項目社會資本投資中，自有資金23664萬元，占項目社會資本投資總額的36.7%，剩余部分需要通過其他渠道籌集。目前，只有中國銀行和中信銀行與項目投資方達成意向性合作協議，貸款金額2億元。貸款方式主要以土地、廠房和機器設備抵押和收費權質押為主。

三、制約PPP模式應用的主要因素

（一）法規制度不完善，審批程序過于復雜

一是相關法律法規不完善。目前，國務院雖然出臺了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，發改委、財政部和人民銀行制定了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》等政策文件，但立法層級相對較低，大多屬框架性、指導性文件，仍難以通過法律途徑來確保項目實施。二是審批程序過于復雜。由于PPP項目主管部門缺位，項目審批涉及規劃、發改、城建、土地、環保、水務等多個部門，且責任劃分不清，相互間存在監管博弈，導致項目審批程序復雜、決策周期較長。如吳忠市生活垃圾焚燒發電項目，前期方案設計及政府審批耗費了近8個月時間，嚴重阻礙了項目進程，客觀上增加了項目的財務成本。

（二）項目投資回報面臨不確定性，存在較高風險

PPP模式多運用于基礎設施建設和公共產品服務項目，投資大、耗時長，項目存在各類不確定性風險及不可抗力風險，導致PPP項目的投資回報具有很大的不確定性。吳忠市大部分PPP項目屬于政府價格監管行業，如熱電、垃圾發電、廢棄物處理等項目，目前價格監管體系尚不完善，價格調整的規則性差，價格變化缺乏可預見性，導致長期收益具有較大的不確定性。同時，部分項目是地方政府以補貼的方式進行投資，承諾在項目建成并運行后進行補貼，目前，投資企業普遍擔心在完成項目后不能及時收到補貼資金。

（三）項目風險分擔與利益分配機制不完善

PPP項目實施周期長，參與各方關系錯綜復雜，面臨著政治、法律、監管體制、設計建造、投融資、運營等各類風險，風險在政府部門和社會投資部門之間進行合理分攤，有利于調動社會資本的參與度。調查顯示，4個在建項目中，大部分合同沒有明確風險分擔條款，部分項目的風險分擔是基于經驗，而不是準確的定量分析。地方政府尚未推出PPP項目風險緩釋工具，比如設立政府支持基金、提供融資擔保增信等措施。

（四）項目運行中金融參與度低，融資渠道和能力受限

截至目前，4個項目與銀行只達成意向性合作協議，主要擔保方式也限于傳統的資產抵押和收費權等質押，沒有通過股權融資、發行債券、戰略投資者參股等方式籌集資金，融資渠道較為單一。由于PPP項目具有投資金額大、投資收回慢、風險情況較為復雜的特征，而又缺乏相應的保險、擔保等配套政策支持，基層銀行對PPP項目仍然處于概念理解階段，持謹慎觀望態度。少數PPP項目因資金缺口較大、融資困難，影響了建設進度。

四、進一步發展PPP模式的政策建議

（一）完善政策體系建設，完善統一的監管機構

一是完善相關政策體系，制定PPP的具體操作指南。針對PPP項目各方面的內容做出更具體的操作程序和細則，進一步明確PPP項目操作規則，包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等環節，使地方政府在基建等領域運用PPP項目時有據可依，規范和降低公共項目的政策風險和投資風險。二是建立統一的PPP監管部門，或建立跨部門的PPP監管協調機制，統一負責政策指導、總體規劃，簡化審批流程和環節，提高項目審批的效率與規范性。

（二）建立風險共擔機制和利益分配機制

PPP項目投資工期長、金額大，不確定因素多，風險高。為保證PPP項目成功實施，必須進行科學的風險管理，建立合理公平的風險分擔和利益分配機制。一是在風險分擔方面，風險應由最能控制風險發生的一方承擔，屬于經營活動自身產生的，由投資者承擔，而超出投資者控制范圍的風險，如法律風險、利率風險等，則應由公共部門獨立承擔，不可抗力等風險由雙方合理共擔。二是在利益分配方面，PPP項目合同中應明確利益分配問題，以規避合作過程中因利益分配不均而產生的風險。政府應該向基礎設施投入一定的引導資金，通過建立動態調整的收費定價、政府補貼、投資補助、政府擔保、風險預備金制度等多種機制，增強對社會資本的吸引力，形成長期穩定的投資回報預期。

（三）大力拓展PPP項目融資渠道

一是引導鼓勵商業銀行關注政策導向，了解地方PPP項目的儲備和進展情況，對于優質項目主動跟進，設計開發與PPP項目相配套的綜合性、創新性金融產品。二是為更好的調動銀行發放項目貸款的積極性，由政府出資設立PPP項目擔保基金，對因政府失信等行為造成的不良貸款或損失給予一定的風險補償。三是積極拓展項目融資渠道，引入產業投資基金、信托資金等為項目提供融資，適當放寬保險基金、社保基金等投資基礎設施的限制條件，改善基礎設施PPP項目長期建設資金不足的局面。

（四）積極營造PPP項目推廣的信用環境

一是加強政策引導。采取多種形式宣傳解讀PPP模式的意義，強化輿論引導，培育積極的合作理念；搭建現代信息服務平臺，及時公開PPP項目審批建設運營全過程信息，確保政府和社會資本合作公開透明。二是強化社會信用體系建設。重視投資者教育，廣泛開展基于維護PPP項目合作雙方權益的法律、契約和信用教育，確保政府依法行政，及時兌現合同約定，社會資本守信自律，提高誠信經營意識。三是建立問責約束機制。加強合同管理，加大PPP項目合同違約行為的責任追究和處罰力度，為政府與社會資本合作營造良好信用氛圍。

作者簡介：王世祥（1968-），陜西清澗人，經濟師，就職于中國人民銀行吳忠市中心支行。