城鎮(zhèn)化過程中農村集體產權維護的制度分析

李紅偉　高巖

摘 要：目前我國城鎮(zhèn)化過程中農村集體產權面臨著制度性風險，“兩田制”使村委會代行農村集體產權的運營，存在著“政企不分”的現(xiàn)象；雖然在集體擁有土地和農戶享有土地承包經(jīng)營權的二元產權體制下農村土地實現(xiàn)了“兩權分離”，但土地承包權和經(jīng)營權是融為一體而不可分的，“兩權分離”使土地既無法流轉，也不利于規(guī)模經(jīng)營。現(xiàn)代企業(yè)制度理論同樣可以用于農村集體經(jīng)濟組織，即將展開的農村集體產權改革可看作是“政企分開”與“兩權分離”理論的又一次具體運用：村委會的行政化與村集體產權的股份合作化分開；村集體資產的所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置。以股份合作為基礎探索農村集體產權的具體實現(xiàn)方式，是維護農村集體產權的重要制度保障和有效途徑。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化 集體產權 股份合作

中圖分類號：F30 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-095-02

2015年2月中共中央國務院發(fā)布的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》中，提出了“推進農村集體產權制度改革”的具體思路和指導政策，這是繼2013年十八屆三中全會公告《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對“加快完善現(xiàn)代市場體系”和“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”政策的進一步的細化舉措，專家對其賦予高度評價，稱之為“新世紀以來聚焦三農工作的12個中央一號文件中，關于農村集體產權制度改革最全面系統(tǒng)的部署。”由此，農村集體產權制度改革進入了一個前所未有的新的時期。

在農村土地產權制度安排中，我們不能繞開“兩田制”。所謂“兩田制”是指，在堅持土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制的前提下，將土地劃分為口糧田和責任田兩部分。由于這種制度給了地方政府較大的土地支配權，容易損害農民利益。1997年國務院曾經(jīng)發(fā)出通知，中央不提倡實行“兩田制”，沒有實行“兩田制”的地方不要再搞，已經(jīng)實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓。顯然，“兩田制”存在著傷害農村集體土地產權的問題，面對其已然存在的現(xiàn)實，欲保護農村集團產權之有效途徑是尋找制度創(chuàng)新之道。許多人都知道我國改革開放過程中曾經(jīng)出現(xiàn)過的國有資產流失現(xiàn)象，但可能并未過多關注過改革開放以來尤其是近年來城鎮(zhèn)化過程中農村集體資產的流失和產權受損現(xiàn)象。這并不是因為農村集體產權受損情況微不足道，事實上，這些年農村出現(xiàn)的隨意征用、私自處置、侵吞集體資產的現(xiàn)象已是屢見不鮮且多有論述。在這里，筆者對農村集體產權面臨的這些具體問題不再贅述，僅就農村集體產權面臨的制度性風險及制度建設進行理論分析。

一、城鎮(zhèn)化過程中農村集體產權面臨的制度性風險

盡管產權的概念頗為繁雜，但一般情況下我們把農村集體產權解釋為農村集體經(jīng)濟組織對其所有資產的占有、支配和收益的權利，其客體包括村集體所擁有的如耕地、林地、灘涂等自然資源，也包括能為村集體提供未來經(jīng)濟利益的資產。農村集體產權所面臨的風險也就涵蓋這兩方面的內容。

從產權的主體來看，我們把村集體產權可以理解為所有權歸村民集體所有，支配權歸經(jīng)營者。這應該是沒有疑問的，問題在于產權的實現(xiàn)方式。

（一）當前農村集體產權制度存在著“政企不分”

產權的實現(xiàn)不可能由村民集體來共同行使，要考慮效率問題。依據(jù)2010年頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”，并“向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。”因此多數(shù)情況下，產權的實現(xiàn)是由村委會代為行使，現(xiàn)實也可能演變?yōu)榇逦瘯哪硞€人行使。而目前村委會的職能傾向于行政化，所以有學者形象地稱上述做法為“政企不分”。同時，在這個過程中，也會產生相應的風險。

“政企不分的風險”并沒有在城鎮(zhèn)化過程中自然消失，而是隨著鄉(xiāng)、村融入城市，改制成街道（地區(qū)）辦事處和居委會后依舊被完整地保留下來。這就需要我們對制度進行設計，以規(guī)避這種風險，而股份合作則是一種十分有效的方式。

（二）農村集體產權制度中的“兩權”問題

十一屆三中全會以后的經(jīng)濟體制改革中的“兩權”是指所有權與經(jīng)營權。土地承包經(jīng)營后，原來一切土地權利歸集體的單一產權體制，變?yōu)榧w擁有土地和農戶享有土地承包經(jīng)營權的二元產權體制。農村土地實現(xiàn)了“兩權分離”。但此處，承包權和經(jīng)營權是一體的，且承包經(jīng)營權不能隨意轉讓。

到了上世紀90年代，隨著股份制的推行，出現(xiàn)了“法人財產權”，“兩權分離”也就成為所有權與“法人財產權”的分離。

“兩權分離”也會產生相應的風險，經(jīng)營者做決策時考慮的很可能只關心自己的利益，而忽略了所有者的利益。“兩權分離”的風險不可避免，但能通過制度設計使其減少，比如經(jīng)濟組織內部機構之間的各種監(jiān)督機制。

2014年9月29日，中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》和《積極發(fā)展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》。前者針對農村土地經(jīng)營權流轉和規(guī)模經(jīng)營，提出將農村集體土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，進一步深化農村土地制度改革；后者提出積極發(fā)展農民股份合作，探索建立有中國特色社會主義的農村集體產權制度，賦予了集體資產股份權能改革試點的目標方向。

二、探索設立農村新型股份合作經(jīng)濟組織是村集體產權維護的制度保障

（一）農村股份合作制度的歷史變遷

合作社在我國農村的歷史可追溯到建國初，當時農業(yè)、商業(yè)和手工業(yè)普遍實行了合作化，成立了生產、供銷、消費等多種合作社。當時的農業(yè)合作化經(jīng)歷了互相組、初級社、高級社等階段，其中，初級社就包含了許多股份合作的因素，農民以土地、農具、牲畜等折股入社，按勞、按股分配等等做法，被認為是社會主義股份合作制的最早實踐。幾年后，合作化由于人民公社化運動而中斷。改革開放以后，農民合作組織又陸續(xù)出現(xiàn)，專業(yè)合作社和股份合作社也相繼發(fā)展起來。上世紀90年代，股份合作制由農業(yè)推廣到城市工商業(yè)，得到了迅猛發(fā)展。

股份合作制與股份制有一定的區(qū)別。股份制是建立在資本基礎上的“資合”，一股一票，按股分紅；股份合作制是采取了股份制某些做法的合作經(jīng)濟，勞動合作是基礎，勞動合作和資本合作有機結合，按勞分配與按股分紅相結合。1993年的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》就正式提出了股份合作制企業(yè)的概念。實踐中，股份合作制被廣泛運用于國有小企業(yè)和集體企業(yè)。1997年“十五大”報告特別指出：“城鄉(xiāng)大量出現(xiàn)的多種多樣的股份合作制經(jīng)濟，是改革中的新事物，要支持和引導，不斷總結經(jīng)驗，使之逐步完善，勞動者的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟，尤其要提倡和鼓勵。”

此次中央又提股份合作，而且把它放到了農村集體產權改革的頂層制度設計的高度，是前所未有的。

（二）農村集體產權改革中的“政企分開”、“兩權分離”及“三權分置”

源于1978年十一屆三中全會的經(jīng)濟體制改革，在農村以家庭聯(lián)產承包責任制為主，在城市以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為重，關鍵是增強經(jīng)濟活力。但無論是從理論層面還是制度層面，城市現(xiàn)代企業(yè)制度的確立要遠比農村家庭聯(lián)產承包責任制更系統(tǒng)、更完善，筆者認為這應該也是近十多年來農村經(jīng)濟遠滯后于城市的一個根本原因。“政企分開”與“兩權分離”就是在當年現(xiàn)代企業(yè)制度的建立過程中提出并加以成功運用的。目前的農村集體產權改革無異于農村的“經(jīng)濟體制改革”攻堅戰(zhàn)，從提法上看，可看做是“政企分開”與“兩權分離”理論的又一次具體運用：村委會的行政化與村集體產權的股份合作化分開；村集體資產的所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置。如此，現(xiàn)代企業(yè)制度理論同樣可以用于農村集體經(jīng)濟組織，“經(jīng)營農村”的觀念將逐步被接受，農業(yè)和農村的現(xiàn)代化也就有了堅實的思想和理論支撐。

（三）農村集體產權的股份合作是“政企分開”與“兩權分離”的現(xiàn)實選擇

股份制是“政企分開”與“兩權分離”的現(xiàn)實模式，這已經(jīng)是被城市經(jīng)濟體制改革多年的實踐經(jīng)驗所證明的。而且按照西方通行的公司法原理，只要是民商法意義上的公司，不管是什么性質，兩權分離都是其降低成本、實現(xiàn)股東利益最大化的現(xiàn)實優(yōu)選方案。

城鎮(zhèn)化的過程，也是農村與城市融合的過程。所以，從邏輯上講，我們在經(jīng)濟理論適用上也就沒有理由把兩者割裂，而認為城市的經(jīng)濟體制改革經(jīng)驗不適用于農村。

股份制作為一種現(xiàn)實選擇同樣也應該適用于農村經(jīng)濟組織，只不過農村集體經(jīng)濟更適合用股份合作制。以股份合作為基礎探索農村集體產權的具體實現(xiàn)方式，是維護農村集體產權的重要制度保障和有利途徑。

三、結論

中國農村土地制度的現(xiàn)行模式，即“兩田制”導致了政企不分和土地承包權與經(jīng)營權的“兩權分離”問題，這導致農村土地無法有效流轉，土地流轉的交易成本過高，使得農村土地很難實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，從而直接降低了農村土地的使用效率。

現(xiàn)代社會治理理論、企業(yè)管理理論與實踐都將證明，無論我國農村集體土地的產權的現(xiàn)狀有多么的復雜，無論是解決“三權分置”還是解決“二權分離”的問題，都可以在現(xiàn)代企業(yè)制度理論指導下有效解決。維護農村集體土地產權也完全可以借用城市經(jīng)濟改革的成功經(jīng)驗。

面對集體土地產權、土地承包權和土地經(jīng)營權的分置現(xiàn)狀，解決農村土地制度中政企不分的問題，關鍵是要落實黨的十八屆三中和四中全會精神，通過市場機制和市場力量來配置資源，通過完善法治建設來推動城市化過程中，既要滿足城市發(fā)展對土地的需求，同時，又可以有效地維護集體土地的產權保護問題。我們認為，這一過程雖然極其復雜，但完全可以參照城市經(jīng)濟體制改革的經(jīng)驗，即在確權的基礎上，走農村土地股份合作制之路，通過制度創(chuàng)新完全可以解決農村集體產權保護問題。

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（作者單位：北京電子科技職業(yè)學院經(jīng)濟管理學院 北京 100000）

（作者簡介：李紅偉，北京電子科技職業(yè)學院經(jīng)濟管理學院副教授，研究方向：經(jīng)濟管理；高巖，北京電子科技職業(yè)學院經(jīng)濟管理學院教授。）（責編：賈偉）