基層執(zhí)法中的專項行動：原因、實踐及后果
——以公安專項行動為例

于龍剛（吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012）

基層執(zhí)法中的專項行動：原因、實踐及后果
——以公安專項行動為例

于龍剛
（吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012）

在基層社會，一線執(zhí)法的低可見性、執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性、執(zhí)法行為的伸縮性凸顯了常規(guī)性機制的治理困境。專項行動通過建構(gòu)目標(biāo)管理責(zé)任制、執(zhí)法錦標(biāo)賽機制，來激勵一線執(zhí)法、整合執(zhí)法資源，彌補常規(guī)性機制的不足。專項行動例行化，拓展了執(zhí)法職能，重構(gòu)條塊關(guān)系，實現(xiàn)科層體制的制度發(fā)展與創(chuàng)新。專項行動改變執(zhí)法邏輯，產(chǎn)生選擇性執(zhí)法和暴力執(zhí)法的風(fēng)險。專項行動與常規(guī)執(zhí)法機制互為補充關(guān)系。在治理轉(zhuǎn)型背景下，既需要防治專項行動的法治風(fēng)險，更需要理解和發(fā)揮專項行動的組織功能和治理功效，從而推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

專項行動；基層執(zhí)法；目標(biāo)管理責(zé)任制；錦標(biāo)賽機制；法治風(fēng)險

一、問題的提出

在基層治理過程中，專項行動已成為執(zhí)法實踐中的常見現(xiàn)象。工商、國土、公安、食藥、道路交通、城管等領(lǐng)域的執(zhí)法部門常常以“專項整治”、“集中行動”、“集中排查”等方式開展執(zhí)法活動。專項行動成為一種制度化的執(zhí)法實踐，普遍化為社會公眾、執(zhí)法主體和上級部門習(xí)以為常的“共有知識。［1］（p54）目前主流研究將專項行動作為一種運動式執(zhí)法，聚焦于專項行動中執(zhí)法行為的現(xiàn)實形態(tài)，關(guān)注專項行動對規(guī)范性執(zhí)法的背離。相關(guān)研究對專項行動大多持批評態(tài)度，認為其損害依法行政，以政策取代法律，產(chǎn)生執(zhí)法“搖擺現(xiàn)象”，違反法治的可預(yù)期性價值。①相關(guān)研究參見：何海波：《行政法治：我們還有多遠》，《政法論壇》2013年第6期，第25-43頁；鄭春燕：《行政裁量的政策考量——以運動式執(zhí)法為例》，《法商研究》2008年第2期，第62-67頁；何艷玲：《中國土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋》，《法學(xué)研究》2013年第6期，第61-72頁。

上述研究主要受運動型治理范式的影響，將運動式執(zhí)法抽象為與常規(guī)性執(zhí)法對立的執(zhí)法方式，是科層體制在常規(guī)治理方式失靈時所采取的權(quán)宜性措施，具有臨時性、被動性、倉促性和事后性。［1］（p54）科層體制內(nèi)部存在兩類治理機制：常規(guī)機制與動員機制，前者建立在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)之上，體現(xiàn)為穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過程以及依常規(guī)程序進行的各類例行活動。［2］（p108）依賴于常規(guī)機制，執(zhí)法活動具有穩(wěn)定性、程序性和可預(yù)期性。科層體制內(nèi)的常規(guī)機制是規(guī)則之治的組織基礎(chǔ)，法治建設(shè)的目標(biāo)則是形成依托于常規(guī)機制的規(guī)則之治。與常規(guī)機制相對立，動員機制則打破現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和程序規(guī)范。這在一定程度上彌補常規(guī)機制的治理困境，在短期內(nèi)具有良好的治理功效，但卻容易打破規(guī)則之治，不符合法治國家的目標(biāo)和價值。

針對集體化時期的“國家運動”和改革初期的“嚴打”活動，運動型治理范式具有較強的解釋效力。但中國社會具有多樣性和復(fù)雜性，同一性質(zhì)的治理模式可能在不同時期或國家結(jié)構(gòu)的不同層次表現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)和特點，同時也可能內(nèi)含不同的制度邏輯和影響后果。［3］當(dāng)前廣泛存在的專項行動同“嚴打”存在很大差異，已經(jīng)成為一種日常性、常規(guī)性的執(zhí)法機制。運動式執(zhí)法研究主要關(guān)注專項行動的權(quán)力形態(tài)和法治風(fēng)險，未能注意到專項行動的組織邏輯和治理意涵?；鶎訄?zhí)法具有復(fù)雜性，執(zhí)法機制的選擇很大程度是執(zhí)法體制適應(yīng)執(zhí)法實踐的制度化結(jié)果。因而需要進入基層執(zhí)法實踐中，分析專項行動的組織機制和治理意涵。執(zhí)法實踐面臨一個巨型、復(fù)雜的基層社會，要確保執(zhí)法意圖的實現(xiàn)，確保國家權(quán)力穿透基礎(chǔ)社會，僅僅依靠常規(guī)性的執(zhí)法機制遠遠不夠，需要依憑補充性機制。

在各類專項行動中，公安專項行動較為普遍，其所涉及的執(zhí)法事務(wù)與公民生命財產(chǎn)安全的相關(guān)性最高。文章擬以公安專項行動為例展開研究。文章經(jīng)驗材料主要來源于筆者在湖南、山西、湖北多地公安派出所的實地調(diào)研，具體包括兩個方面：一是對公安民警的半結(jié)構(gòu)性訪談，二是實際參與專項行動。針對專項行動個案的深入研究目的在于揭示具有普遍性的執(zhí)法機制，“以個案來展示影響一定社會內(nèi)部之運動變化的因素、張力、機制與邏輯”。［4］（p23）好的個案研究可以“走出個案自身的狹小范圍，轉(zhuǎn)而站在宏觀場景，居高臨下地觀察具體的日常生活；同時藉由具體個案反觀宏觀因素，從而實現(xiàn)理論的重構(gòu)”。［5］（p130）

二、執(zhí)法專項行動的發(fā)生機理

基層公安執(zhí)法的外部約束是專項行動產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因。執(zhí)法發(fā)生在法律系統(tǒng)與生活世界的過渡地帶，受到法律世界與生活世界的雙重影響。執(zhí)法機制也是兩者互動所形成的制度化結(jié)果，需要從這個角度分析專項行動的產(chǎn)生原因。

（一）一線執(zhí)法的低可見性。

基層社會中的執(zhí)法活動主要發(fā)生在科層體制的有效監(jiān)管之外。部分發(fā)生在公共空間的執(zhí)法活動可以通過傳媒、上訪等因素進入科層體制的監(jiān)督范圍；發(fā)生在私人空間、部門場所內(nèi)的執(zhí)法活動則很難被上級機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)和捕捉，執(zhí)法行為可見性低。秘密原則是公安執(zhí)法的主要原則之一，其含義為偵查活動的內(nèi)容不對外公開，除當(dāng)事人以及相關(guān)關(guān)系人外，任何人不得介入偵查活動，以避免偵查保密事項的泄露。［6］（p93）由于偵查秘密原則，公安執(zhí)法實踐中嫌疑人和案件以外的社會個體被隔絕在偵查、訊問活動之外。民警大多采取背靠背訊問方式，使犯罪嫌疑人無法得知對方的訊問情況，從而防止嫌疑人之間相互串通；在案件報道中，公安部門只公布基本案情、辦案機構(gòu)等必要信息，避免公開偵查情況以及犯罪嫌疑人的個人信息。

執(zhí)法的低可見性意味著科層體制難以對一線執(zhí)法行為進行全方位、全時段、全覆蓋的過程性控制，只能依據(jù)執(zhí)法卷宗這一執(zhí)法活動所遺留的痕跡對執(zhí)法行為進行事后審查，以實現(xiàn)對一線執(zhí)法活動的監(jiān)督與控制。但是執(zhí)法卷宗很多時候只反映了執(zhí)法前臺的情況，隱匿了發(fā)生在后臺的執(zhí)法行為，后者常常是執(zhí)法實踐的關(guān)鍵構(gòu)成。有民警坦言：“公安就是靠筆桿子，筆桿子硬，力度就大”。［7］（p58）一線執(zhí)法的低可見性使得上下級之間形成信息不對稱格局，承擔(dān)組織、激勵和控制一線執(zhí)法職責(zé)的上級機關(guān)難以獲得完備的執(zhí)法信息，只能在信息不完備的狀態(tài)下開展管理工作。信息不對稱格局弱化了科層體制內(nèi)部治理的效力，使得常規(guī)性機制陷入困境。例如，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求執(zhí)法活動的每個環(huán)節(jié)必須上網(wǎng)，實現(xiàn)執(zhí)法公開、“陽光執(zhí)法”，但由于難以捕捉到執(zhí)法信息平臺之外的執(zhí)法行為，此項措施在執(zhí)法一線難以有效落實。這一點也為學(xué)者所關(guān)注，有研究指出代理行為的低可見性是導(dǎo)致激勵不足與道德風(fēng)險的重要原因。①相關(guān)研究參見：薛菁：《稅收選擇性執(zhí)法現(xiàn)象分析》，《中國行政管理》2010年第8期，第45-48頁；李濤：《警察的自由裁量權(quán)及其規(guī)制》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2007年第3期，第74-77頁。

（二）執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性。

執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性表現(xiàn)在多個方面。首先是執(zhí)法個案的延伸性。②“延伸性”一詞取自“延伸個案”司法，請參見M.Burawoy，The Extended Case Method，Sociological Theory，vol.16，no.1（March 1998），p4-33；朱曉陽：《“延伸個案”與一個農(nóng)民社區(qū)的變遷》，《中國社會科學(xué)評論》第2卷，法律出版社2004年版。這是指執(zhí)法個案不是由一次矛盾沖突、一個明確的標(biāo)的所導(dǎo)致，而是有著復(fù)雜、廣泛的前因后果和社會背景，是“一個‘無窮無盡’的‘索引鏈’上的一環(huán)”。［8］（p116）很多執(zhí)法個案背后蘊含了轉(zhuǎn)型時期所出現(xiàn)的深層治理問題。部分執(zhí)法個案涉及國家法律、社會政策的調(diào)整，指向基層社會內(nèi)部復(fù)雜、多元的利益結(jié)構(gòu)。［9］（p34）部分執(zhí)法個案所涉及的糾紛案情可能屬于“非常規(guī)性糾紛”。［10］（p3）部分執(zhí)法個案也可能涉及社會治理的剩余事務(wù)，處于治理框架的模糊地帶、交叉地帶和邊緣地帶。從這個角度講，基層執(zhí)法實質(zhì)是一種“綜合治理”的過程。通過將執(zhí)法權(quán)力、政策轉(zhuǎn)變?yōu)榕渲眯再Y源，進行統(tǒng)籌和整合，化解糾紛矛盾，維護社會基本秩序。

其次是執(zhí)法事務(wù)時空分布的不均衡性。一方面，違法行為的發(fā)生與外部環(huán)境、社會因素具有密切關(guān)系。在特定時期內(nèi)，往往呈現(xiàn)出個別類型違法行為的高發(fā)態(tài)勢。例如在春節(jié)前后，通常是盜竊、搶奪、搶劫等侵財案件的多發(fā)時期；夏季往往是打架斗毆等違法行為的多發(fā)時節(jié)。另一方面，在不同時期，國家對于社會秩序的要求也存在很大差異。在“兩會”、大型賽事等特殊時期，國家對社會秩序的要求顯然高于平時，地方黨委政府往往要求公安機關(guān)加大執(zhí)法力度，增加執(zhí)法頻次，打擊違法行為，維護社會秩序。執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性凸顯了常規(guī)性機制的治理局限。執(zhí)法權(quán)的專業(yè)化在實現(xiàn)權(quán)力分立制衡的同時，也提高了不同權(quán)力主體間相互協(xié)作的成本。針對具有延伸性的執(zhí)法個案，難以整合和配置充足的治理資源，實現(xiàn)糾紛矛盾的有效化解。

（三）執(zhí)法行為的伸縮性。

執(zhí)法行為發(fā)生在具體社會空間內(nèi)，執(zhí)法現(xiàn)場的空間安排、力量格局對執(zhí)法主體的資源調(diào)動能力產(chǎn)生很大影響，從而左右執(zhí)法行為。根據(jù)空間形態(tài)的不同，可以將社會空間分為街頭空間、窗口空間和社區(qū)空間。［11］（583）在窗口空間下，執(zhí)法主體處于有利位置，空間安排有利于執(zhí)法活動的順利開展。在街頭空間和社區(qū)空間內(nèi)，執(zhí)法主體常常處于不利位置，空間安排削弱執(zhí)法主體的正式權(quán)威，提高執(zhí)法對象的“情境權(quán)威”。［12］（p89）例如，街頭空間具有開放性、不確定性，執(zhí)法者難以有效控制執(zhí)法現(xiàn)場。［13］（p20）街頭空間下執(zhí)法對象的抵制行為具有擴散效應(yīng)，圍觀群體極易在傾向性的話語動員下抵制執(zhí)法。執(zhí)法互動是一種緊張狀態(tài)下的社會互動，蘊含潛在的暴力激發(fā)機制。［14］（p54）在社區(qū)空間內(nèi)，執(zhí)法對象往往處于主導(dǎo)地位，執(zhí)法對象的抵制行為很容易獲得社區(qū)共同體內(nèi)其他成員的聲援。社區(qū)內(nèi)部的互惠倫理，以及對執(zhí)法主體的排斥態(tài)度都有可能成為擴散抵制行為的關(guān)鍵因素。

在執(zhí)法現(xiàn)場，執(zhí)法主體往往根據(jù)力量對比，依據(jù)現(xiàn)場形勢，選擇嚴格執(zhí)法、折扣執(zhí)法或一線棄權(quán)。由于工作環(huán)境危險而緊張，理性的執(zhí)法者往往會巧妙地逃避“一線”，放棄法定職責(zé)。［15］（p26-29）執(zhí)法行為常常遵循合作的邏輯，以規(guī)避抵制行為的發(fā)生。執(zhí)法行為的選擇超越法定裁量邊界，呈現(xiàn)出伸縮性的特征。公安執(zhí)法活動大多涉及對執(zhí)法對象進行身體強制，對相關(guān)利益進行重新分配，執(zhí)法互動的對立性和沖突性更強。尤其在刑事執(zhí)法過程中，執(zhí)法互動的緊張程度更高，執(zhí)法成本極大，在遭遇抵制時，警察一線棄權(quán)的動力更強。

一線執(zhí)法的低可見性、執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性、執(zhí)法行為的伸縮性都凸顯了科層組織的局限性。通過科層體制的常規(guī)性機制，往往難以實現(xiàn)國家所要求的法治目標(biāo)和治理目標(biāo)。其一，執(zhí)法資源的有限性。執(zhí)法資源是執(zhí)法活動的基礎(chǔ)，資源配置的狀態(tài)直接影響到執(zhí)法能力和執(zhí)法績效。在執(zhí)法事務(wù)復(fù)雜化的趨勢下，基層治理普遍面臨執(zhí)法資源不足的困境。在公安執(zhí)法領(lǐng)域表現(xiàn)為嚴重的“警力不足”、“案多警少”問題。其二，專業(yè)化執(zhí)法體制的局限性。執(zhí)法單位要根據(jù)本部門職責(zé)和其上級部門的要求來完成執(zhí)法工作。職能分化反映了科層制度的分工要求，也遵循了法治話語的權(quán)力制衡理念?？茖芋w制賦予各個主體不同權(quán)力的同時，權(quán)力主體間也形成相對獨立的利益和偏好。不同權(quán)力主體間相互協(xié)作的成本提高，整合權(quán)力資源的難度加大。在基層執(zhí)法實踐中，出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的專業(yè)化與執(zhí)法事務(wù)的延伸性之間的矛盾，僅僅依靠專業(yè)化的執(zhí)法權(quán)往往難以擺平理順、案結(jié)事了。其三，內(nèi)部治理的名實分離?？茖芋w制主要依靠文書來捕捉行政行為，通過卷宗管理來進行部門治理。［16］（p76）針對一線行為的控制主要依賴于記錄執(zhí)法行為的文本材料。一線執(zhí)法行為的低可見性塑造了組織內(nèi)部的信息不對稱格局，從而削弱了組織內(nèi)部治理的效力。針對一線人員的棄權(quán)行為，組織系統(tǒng)往往無能為力。如何監(jiān)督和激勵街頭官僚常常成為科層體制的一項難題。

三、執(zhí)法專項行動的實踐形態(tài)

（一）專項行動的運作實踐。

專項行動種類繁多，涵蓋公安執(zhí)法的方方面面，既包括以管理重點人口、治安防控為目標(biāo)的專項行動，也包括以打擊違法犯罪活動為內(nèi)容的專項行動。前一類專項行動有“社區(qū)戒毒人員集中清查專項行動”、“嚴厲整治不依法登記和上傳信息旅館專項整治行動”、“涉毒重點人員排查管控專項行動”、“全縣公安機關(guān)打非治違消防安全專項行動”。后一類專項行動有“打擊‘黃、賭、毒’違法犯罪專項行動”、“打擊多發(fā)性侵財違法犯罪專項行動”等。以行動涵蓋范圍為標(biāo)準(zhǔn)，公安專項行動可以分為綜合型專項行動與特殊型專項行動。綜合型專項行動涵蓋大部分執(zhí)法范疇，如某縣公安局于2013年開展“風(fēng)雷”行動，行動內(nèi)容主要包括打擊八類惡性暴力犯罪、多發(fā)性侵財犯罪、整治“黃賭”現(xiàn)象、打擊涉毒犯罪；開展追逃工作，整治以城鄉(xiāng)接合部、出租房屋、廢舊金屬回收站等重點區(qū)域，積極巡查中小旅館、留宿洗浴、出租房屋、網(wǎng)吧、娛樂場所等流動人口落腳點和復(fù)雜場所，加強對重點人口的管控等。特殊型專項行動涵蓋范圍較為狹窄，如上文所提到的“打擊‘黃、賭、毒’違法犯罪專項行動”。

公安專項行動的運作過程包括四個階段：

第一，制定行動方案。內(nèi)容主要包括行動規(guī)劃、執(zhí)法重點、執(zhí)法量化考核表、設(shè)定完成期限。行動方案將執(zhí)法任務(wù)按百分制量化分解。如在“平安”行動中，某鎮(zhèn)派出所需完成刑拘侵財犯罪人數(shù)10人，打擊侵財團伙數(shù)1個，破獲侵財案件數(shù)十起，三個部分各占40、40、20分。根據(jù)執(zhí)法量化考核表，制定專項行動目標(biāo)預(yù)測表，以此作為評比排名的模板。

第二，實時評比排名。在行動實施階段，公安部門根據(jù)各下屬單位在不同時期的任務(wù)完成情況，以目標(biāo)預(yù)測表為藍本，制作計分排名表，實時發(fā)布，對完成任務(wù)進度緩慢的單位予以公開通報。例如在“平安行動”中，某縣公安局前后分三次發(fā)布計分排名表，督促下屬大隊、派出所積極執(zhí)法。另外，縣公安局督察大隊對不認真落實行動部署、無正當(dāng)理由未完成目標(biāo)任務(wù)的單位將上報請局黨委批準(zhǔn)，嚴格問責(zé)。在派出所內(nèi)部，所長召開所務(wù)會，部署安排執(zhí)法任務(wù)。在日常執(zhí)法實踐中，針對執(zhí)法指標(biāo)完成情況，所長進行實時督促。

第三，階段性總結(jié)。這個環(huán)節(jié)主要出現(xiàn)在綜合型專項行動中，此類專項行動周期長，在行動中期需要進行總結(jié)。上述“風(fēng)雷”行動前后持續(xù)八個月，該縣公安局將這一行為分為前后兩個階段，在第一階段結(jié)束之后進行總結(jié)，發(fā)布總結(jié)報告。對任務(wù)完成好、排名靠前的單位通報表揚。并根據(jù)前一階段執(zhí)法情況，修改行動方案，確定第二階段的執(zhí)法重點。

第四，行動總結(jié)。專項行動一般持續(xù)1-3個月，大的綜合型專項行動則持續(xù)3個月以上。在行動結(jié)束之后，公安部門對行動完成情況進行匯總，制作行動排名表，根據(jù)排名先后分別給予不同的現(xiàn)金獎勵，并通報表揚。如果專項行動是承接上級公安部門的專項任務(wù)，行動完結(jié)后，下級部門將行動完成情況上報，上級部門根據(jù)下級公安部門任務(wù)完成情況，評比排名，獎優(yōu)誡后。

（二）專項行動的特點。

第一，執(zhí)法指標(biāo)化。專項行動將執(zhí)法任務(wù)量化，執(zhí)法被化約為數(shù)字指標(biāo)。執(zhí)法部門根據(jù)執(zhí)法指標(biāo)完成情況，對一線執(zhí)法活動進行考核。設(shè)定破案數(shù)量、處理嫌疑人數(shù)量和罰款金額往往是公安專項行動執(zhí)法指標(biāo)的主要類型。例如，在某縣“平安行動”中，縣公安局要完成“刑事拘留侵財犯罪嫌疑人63名，打擊侵財犯罪團伙6個，侵財犯罪破案率達到20%”的任務(wù)目標(biāo)。在該縣開展的另一項打擊黃賭毒違法犯罪專項行動中，行動方案將執(zhí)法任務(wù)分為“掃黃禁賭”和“緝毒偵查”兩個項目類別。在掃黃禁毒項目內(nèi)，某鎮(zhèn)派出所需完成任務(wù)：刑事拘留1人，行政拘留5人，查處場所1個；在緝毒偵查項目內(nèi)，該鎮(zhèn)派出所需完成任務(wù)：破獲毒品案件2起、捕訴1人、強制隔離戒毒1人，社區(qū)戒毒2人。［7］

執(zhí)法指標(biāo)的選擇主要來源于三個方面：一是承接上一級公安部門的任務(wù)指標(biāo)。根據(jù)轄區(qū)治安局勢與部門警力狀況，執(zhí)法指標(biāo)從上往下層層分解，下派到基層公安派出所。公安派出所是承接執(zhí)法指標(biāo)，完成執(zhí)法任務(wù)的基礎(chǔ)力量。作為中間層的縣、市級公安局是承接、下派執(zhí)法指標(biāo)，監(jiān)督執(zhí)法指標(biāo)完成情況的中介單位。二是承接地方黨政部門的中心工作。地方黨政部門的中心工作大多牽扯到治安領(lǐng)域。為在短時期內(nèi)為提高治理績效，地方黨政部門往往將各項治理目標(biāo)進行打包，冠以特定名稱，如“平安建設(shè)”、“法治＊省”，通過黨委會議下派目標(biāo)任務(wù)，在體制內(nèi)部進行政治動員，在短期時提高治理功效。公安部門承接中心工作中涉及治安的執(zhí)法目標(biāo)，通過專項行動，將指標(biāo)分解下派至一線執(zhí)法人員。三是根據(jù)轄區(qū)治安形勢。根據(jù)特點時期違法行為的發(fā)生態(tài)勢，以及群眾反映集中、強烈的治安問題，設(shè)定執(zhí)法任務(wù)，開展專項行動。例如，在節(jié)假日期間，公安部門往往采取針對多發(fā)性侵財案件的專項行動，集中警力打擊盜竊、搶奪、搶劫等違法行為，抑制侵財違法活動的高發(fā)態(tài)勢。

第二，建立執(zhí)法錦標(biāo)賽。分解下派執(zhí)法指標(biāo)后，上級公安部門通過評比排名、獎優(yōu)誡后的方式鼓勵和促進一線執(zhí)法單位圍繞指標(biāo)展開競賽，相互爭勝，形成一種執(zhí)法錦標(biāo)賽機制。［17］（p54）在專項行動中，根據(jù)同一級不同單位任務(wù)完成情況評比排名，在同級部門之間嵌入錦標(biāo)賽關(guān)系，形成同級部門間相互爭勝的格局?？缭蕉鄠€層級的公安專項行動，通過執(zhí)法任務(wù)層層分解，在橫向不同部門之間建構(gòu)關(guān)系。依托公安行政體制內(nèi)部的格、職、級設(shè)置，形成對下級部門的有效激勵與動員。專項行動所設(shè)置的競爭性關(guān)系實際上以科層體制為依托，并在一定程度上強化科層體制內(nèi)的控制力度。

錦標(biāo)賽機制的運行依賴于科層體制內(nèi)部上下級間的依附關(guān)系。這種依附關(guān)系為錦標(biāo)賽機制提供組織基礎(chǔ)。下級部門主管同上級部門存在經(jīng)濟依附、晉升依附和關(guān)系依附。一是在行動終期，上級公安部門根據(jù)任務(wù)完成情況予以下級部門主管、一線民警現(xiàn)金獎勵。部門主管的福利待遇同執(zhí)法指標(biāo)完成情況相掛鉤。二是執(zhí)法任務(wù)完成情況是部門主管政績的主要內(nèi)容，與其升遷相掛鉤。例如，在某縣公安局，“刑偵工作年終考評，排到倒數(shù)第一就扣錢，連續(xù)2年倒數(shù)第一所領(lǐng)導(dǎo)2年內(nèi)不考慮提拔?！保?］（p57）三是在公安隊伍內(nèi)部人際交往層面，是否可以完成破案指標(biāo)是評價部門主管工作能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。行動任務(wù)完成情況差，說明部門主管缺乏領(lǐng)導(dǎo)才能，缺乏組織、協(xié)調(diào)和激勵執(zhí)法的能力。這樣的主管，每次行動，排名總在后面，會在公安隊伍內(nèi)抬不起頭。

第三，軟程序約束。專項行動使得完成執(zhí)法指標(biāo)成為民警的一線目標(biāo)，遵循法定程序成為二線目標(biāo)。執(zhí)法激勵和執(zhí)法約束之間存在一定程度的張力。完全約束形態(tài)下的執(zhí)法活動，嚴格限縮民警執(zhí)法的裁量空間，降低執(zhí)法的靈活性。寬疏不等的違法構(gòu)成要件設(shè)置，為證據(jù)的證明能力、證明力、證明標(biāo)準(zhǔn)懸置了不同的要求，而不同的證明能力、證明力、證明標(biāo)準(zhǔn)要求為偵查活動提出了不同的偵查難度，設(shè)置了不同的執(zhí)法成本和收益。［18］（p221）針對程序、證明標(biāo)準(zhǔn)的強調(diào)，會提高執(zhí)法的成本和難度，弱化打擊違法犯罪活動的力度，削弱警力的使用效能。為完成執(zhí)法指標(biāo)，程序性的要求會相應(yīng)弱化，以降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法收益。

目前公安專項行動中的執(zhí)法約束呈現(xiàn)出一種結(jié)果導(dǎo)向的軟控制形態(tài)。結(jié)果導(dǎo)向是指執(zhí)法約束遵循“屬地管理”原則，強調(diào)“誰主管、誰負責(zé)”。部門主管要為一線民警的執(zhí)法不規(guī)范行為承擔(dān)監(jiān)管不嚴的責(zé)任。一線執(zhí)法可見性低，一線人員擁有廣泛的自由裁量權(quán)，上級公安部門只能依據(jù)執(zhí)法結(jié)果進行控制。專項行動的執(zhí)法控制實質(zhì)上是一種軟約束，上級部門的執(zhí)法約束與懲罰具有一定彈性。針對未被曝光，沒有引發(fā)巨大反響，且情節(jié)輕微的執(zhí)法不規(guī)范行為，上級公安部門傾向于采取“睜一只眼閉一只眼”的策略。部門內(nèi)部的反向控制關(guān)系也可能進一步強化程序的軟約束形態(tài)。加大執(zhí)法約束，強化對執(zhí)法不規(guī)范行為的懲罰力度，會降低一線民警執(zhí)法積極性，甚至可能產(chǎn)生一線人員的退場風(fēng)險。①2015年2月-3月，筆者在關(guān)中某鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所調(diào)研發(fā)現(xiàn)，年輕協(xié)警往外流動的意愿很強，所長形容協(xié)警隊伍是走一批換一批，這已經(jīng)成為目前基層派出所的一個突出問題。在傳媒的報道中，也可以發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象。參見魏永忠：《警察離職現(xiàn)象是公安管理面臨的新問題》，http：//www.wj001.com/news/focus/2016-01-28/1171958.html。為激勵民警執(zhí)法，完成行動任務(wù)，部門主管傾向于弱化程序約束。

四、執(zhí)法專項行動的組織功能與法治風(fēng)險

（一）建立目標(biāo)管理責(zé)任制，激勵一線執(zhí)法。

在專項行動中，目標(biāo)管理責(zé)任制是執(zhí)法指標(biāo)的落地機制。它是指執(zhí)法機關(guān)將所確立的執(zhí)法總目標(biāo)進行量化和分解，形成一套指標(biāo)體系，以此作為對一線執(zhí)法組織進行考評、獎懲、管理的依據(jù)。根據(jù)專項行動的四個階段，目標(biāo)管理責(zé)任制包括在行動方案中設(shè)定執(zhí)法目標(biāo)，通過執(zhí)法錦標(biāo)賽來督導(dǎo)目標(biāo)實現(xiàn)，在行動總結(jié)中根據(jù)目標(biāo)完成情況進行評定、考核和獎懲。由于一線執(zhí)法的低可見性，目標(biāo)管理責(zé)任制并不是圍繞執(zhí)法過程，而是指向執(zhí)法結(jié)果，通過結(jié)果控制來規(guī)避執(zhí)法過程中的代理不足和道德風(fēng)險，以實現(xiàn)上級執(zhí)法機關(guān)所要達到的治理目標(biāo)。結(jié)果控制在一定程度上緩解了過程控制的不足，規(guī)避了信息不對稱格局對組織內(nèi)部治理的負面影響。

馬特蘭德根據(jù)執(zhí)行性質(zhì)的沖突性和模糊性建立矩陣模型，區(qū)分出四種不同性質(zhì)的執(zhí)行：沖突性和模糊性都低的行政執(zhí)行，沖突性高、模糊性低的政治執(zhí)行，沖突性低、模糊性高的試驗性執(zhí)行，沖突性和模糊性都高的象征性執(zhí)行。［19］（p621）公安執(zhí)法活動目標(biāo)明確，模糊性低。執(zhí)法具有決斷性，執(zhí)法意味著法律意志對社會生產(chǎn)生活的調(diào)控，對利益格局的調(diào)整，因而具有很大沖突性。在執(zhí)法現(xiàn)場，執(zhí)法行為具有較強的伸縮性。尤其是在刑事執(zhí)法過程中，執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜、危險度高、執(zhí)法壓力大，民警更容易出現(xiàn)一線棄權(quán)問題。少量的棄權(quán)行為并不會對社會秩序產(chǎn)生影響，但棄權(quán)行為逐漸積累，則可能危及社會秩序。借助于目標(biāo)管理責(zé)任制，一線執(zhí)法的彈性空間被壓縮，執(zhí)法人員的棄權(quán)偏好與沖動受到抑制，執(zhí)法人員的積極性和主動性得到提高。例如，命案偵破專項行動可以實現(xiàn)警力整合、全警聯(lián)動，凝集精神，激勵與動員民警投入復(fù)雜的執(zhí)法活動中。［20］（p106）以基礎(chǔ)工作為內(nèi)容的公安專項行動可以推動治安防范工作、信息收集工作、人口管理工作的開展，為公安執(zhí)法奠定基礎(chǔ)。

（二）動員執(zhí)法力量，整合執(zhí)法資源。

科層組織內(nèi)不同職能部門的能力、資源、權(quán)限相對有限，無法有效應(yīng)對復(fù)雜化的執(zhí)法事務(wù)。非公安執(zhí)法部門，缺乏人身強制權(quán)，在遭遇暴力抗法時無能為力，需要公安部門配合。執(zhí)法對象的訴求指向其他部門，超出執(zhí)法部門的管轄范圍，執(zhí)法活動的順利開展取決于多部門有效協(xié)作。部分事務(wù)執(zhí)法成本高，單個部門的能力、資源和權(quán)限十分有限，也需要多部門協(xié)作?？茖芋w制內(nèi)橫向不同職能部門間缺乏隸屬關(guān)系，形成“煙囪型”結(jié)構(gòu)，各個部門在職能、資源、信息和利益方面都存在差異，部門間一致行動成本高。根據(jù)覆蓋范圍，專項行動可以分為部門內(nèi)專項行動與跨部門專項行動。前者在部門內(nèi)部開展，動員部門內(nèi)部的人力、權(quán)力資源，完成專項行動所設(shè)定的執(zhí)法目標(biāo)和任務(wù)。公安專項行動中，公安機關(guān)110指揮中心常常是公安部門內(nèi)部專項行動的發(fā)起和組織機關(guān)，動員交通民警、治安民警、刑偵民警、巡警等警力相互合作。與此相關(guān)的專項行動包括路面設(shè)卡盤查、打擊“黃、賭、毒”專項行動等。跨部門專項行動在不同職能部門之間展開，通過開展聯(lián)合執(zhí)法，整合不同部門的執(zhí)法力量，將不同部門的執(zhí)法權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ下?lián)合執(zhí)法活動順利開展，實現(xiàn)行動目標(biāo)的配置性資源?？绮块T專項行動通常由地方黨委政府組織，通過黨委會議，將執(zhí)法任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)，借助于黨委體制，打破職能部門之間的科層區(qū)隔，在短時期內(nèi)提升執(zhí)法活動的治理功效，彌合執(zhí)法權(quán)專業(yè)化與執(zhí)法事務(wù)延伸性之間的張力。

專項行動聚焦特定執(zhí)法目標(biāo)，在時空內(nèi)重新分配執(zhí)法資源，提升執(zhí)法資源的配置效率，緩和執(zhí)法資源不足所產(chǎn)生的治理困境。執(zhí)法指標(biāo)的設(shè)置往往根據(jù)特定時期的治安形勢，根據(jù)違法行為在時空內(nèi)的分布狀態(tài)。專項行動成為一種執(zhí)法資源的重新配置機制，提高執(zhí)法行為的針對性、指向性和靈活性。群眾集中反映的問題也會影響執(zhí)法任務(wù)的設(shè)置。根據(jù)群眾需求，分配執(zhí)法資源。執(zhí)法活動不僅是法律執(zhí)行活動，也是一項群眾工作，需要回應(yīng)群眾需求，滿足群眾愿望。在執(zhí)法過程中需要遵循群眾路線這一政治和組織原則。科層體制內(nèi)的向上負責(zé)機制弱化了一線執(zhí)法工作的回應(yīng)性，一線執(zhí)法人員往往奉行“多一事不如少一事”的官僚主義態(tài)度。專項行動扭轉(zhuǎn)了執(zhí)法主體的消極性，提高了執(zhí)法活動的回應(yīng)性和能動性。專項行動也是治理主體實現(xiàn)治理意圖的重要機制。執(zhí)法任務(wù)通常是地方黨委政府中心工作的組成部分。中國國家治理具有主動性，具有宏大的治理藍圖，長遠的治理目標(biāo)。上述治理目標(biāo)表現(xiàn)為一段時期內(nèi)地方黨委政府的中心工作，專項行動則是地方中心工作在執(zhí)法環(huán)節(jié)的落地機制。

（三）拓展執(zhí)法職能，重塑條塊關(guān)系。

科層組織具有一定的保守性，難以及時適應(yīng)社會的發(fā)展與轉(zhuǎn)型。在不同發(fā)展時期，基層社會治理對科層體制形態(tài)具有不同的需求。在不同治理領(lǐng)域，科層體制形態(tài)也存在很大差異。這集中表現(xiàn)在職能權(quán)限與條塊關(guān)系兩個方面。首先，現(xiàn)代社會中，行政機關(guān)逐漸成為承擔(dān)治理責(zé)任的核心主體，是社會治理的主要力量。治理責(zé)任的擴大表現(xiàn)為部門職能權(quán)限的拓展和延伸。在公安機關(guān)內(nèi)，專項行動是延伸基層執(zhí)法職能，擴張執(zhí)法權(quán)限的重要方式。以基層派出所為例。在改革之前，以城市人口管理為內(nèi)容的戶籍工作一直是公安派出所的主要工作類型。［21］（p51）在“嚴打”運動中，治安工作、刑偵工作取代戶政工作，成為派出所的主要執(zhí)法類型。①在這一時期，派出所承擔(dān)了50%-80%的刑事案件偵破任務(wù)，發(fā)揮著“小刑警隊”的作用。參見：人民公安編輯部：《全國公安派出所工作會議》，《人民公安》1999年Z1期，第70頁；翟永太、梁悅林：《解放思想的實踐——記河南省唐河縣公安局刑偵體制改革》，《人民公安》2001年第9期，第14-18頁。在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的背景下，伴隨以基礎(chǔ)工作為內(nèi)容的專項行動的開展，人口管理、消防安全、特殊場所管理等基礎(chǔ)工作逐漸成為派出所的重要執(zhí)法類型，初步形成“一警多能”的格局。專項行動的周期性進行，專項行動的臨時任務(wù)例行化為常規(guī)的執(zhí)法職能。

另外，專項行動也會重塑科層組織內(nèi)部的條塊關(guān)系，以適應(yīng)社會治理的需求。改革時期，公安組織制度建設(shè)經(jīng)歷先分權(quán)、后集權(quán)的歷程。［22］（p33）改革初期，公安組織呈現(xiàn)出“條塊結(jié)合，以塊為主”的形態(tài)。這一時期多次開展的“嚴打”運動具有運動式治理特征，以“書記動員、三長（法院院長、公安局局長、檢察院檢察長）商量、集中抓捕”為主要內(nèi)容。“嚴打”運動圍繞特定治理目標(biāo)，由地方黨委牽頭，打破橫向部門之間的科層壁壘，整合執(zhí)法力量，對一線公安民警進行政治動員?！皣来颉边\動的組織形態(tài)和這一時期公安組織的分權(quán)化制度密切相關(guān)。反之，“嚴打”運動也在一定程度上進一步強化了地方黨委和政府對同級公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。與“嚴打”運動不同，專項行動內(nèi)部的控制關(guān)系從橫向部門之間轉(zhuǎn)移到公安組織內(nèi)部上下級之間。公安專項行動提高了上級公安部門對一線執(zhí)法的干預(yù)能力，公安組織內(nèi)部逐漸形成職責(zé)同構(gòu)的上下級關(guān)系，組織的縱向一體化程度加強。從這個角度講，專項行動構(gòu)成科層體制為適應(yīng)社會發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而進行制度改革與創(chuàng)新的主要機制。［23］（p67）

（四）改變執(zhí)法邏輯，提高選擇性執(zhí)法與暴力執(zhí)法風(fēng)險。

執(zhí)法專項行動一方面彌補了常規(guī)性機制在應(yīng)對復(fù)雜執(zhí)法事務(wù)時的治理困境，同時也產(chǎn)生較強的法治風(fēng)險。專項行動改變執(zhí)法的行為邏輯，完成任務(wù)指標(biāo)成為執(zhí)法主要目標(biāo)。專項行動促使執(zhí)法活動更為積極、主動，充分發(fā)揮出法律在調(diào)整基層公共生活與私人生活中的作用。但是執(zhí)法邏輯的轉(zhuǎn)變也可能提高選擇性執(zhí)法和暴力執(zhí)法的風(fēng)險。公安專項行動將執(zhí)法任務(wù)量化，執(zhí)法被化約為數(shù)字指標(biāo)。專項行動中，作為委托方的上級公安部門只關(guān)注民警是否完成任務(wù)指標(biāo)，這賦予一線民警很大的選擇空間。在執(zhí)法過程中，他們可以選擇執(zhí)法對象和執(zhí)法時機。這為選擇性執(zhí)法提供了廣泛的組織空間。

受專項行動影響，民警執(zhí)法遵循從人到案的邏輯：抓獲嫌疑人→獲取口供→收集證據(jù)→制作執(zhí)法文本→拘留/罰款。在這個過程中，獲取口供是執(zhí)法的起點，其他證據(jù)都需要圍繞口供來收集，口供是決定執(zhí)法成敗的關(guān)鍵性因素。在執(zhí)法實踐中，大部分嫌疑人都是“抓現(xiàn)行”、“撿死狗”，民警雖然確認了嫌疑人的違法犯罪事實，但只掌握少量證據(jù)。很多嫌疑人都是流竄作案、多次作案。民警通過審訊，套取口供，可以深挖“余罪”，然后“按圖索驥”，依次搜集證據(jù)，建構(gòu)證據(jù)鏈條，提高破案率，形成戰(zhàn)果，盡快完成專項行動的任務(wù)指標(biāo)，實現(xiàn)“抓一個打一伙，破一起帶一串”。從人到案邏輯塑造了口供的重要性，形成對暴力執(zhí)法的強大激勵。如果不從根本上改變這一執(zhí)法邏輯，即使在法律規(guī)定上弱化口供的證明力，強化非法證據(jù)排除規(guī)則，也難以改變執(zhí)法實踐中口供的“證據(jù)之王”地位。

五、結(jié)論與啟示

專項行動在一定程度上延續(xù)了新中國的政法傳統(tǒng)，是動員型政治在執(zhí)法領(lǐng)域的體現(xiàn)。在治理轉(zhuǎn)型過程中，專項行動逐漸成為一種彌合常規(guī)性機制與基層社會之間張力的補充性機制。基層社會執(zhí)法的復(fù)雜性凸顯出常規(guī)性機制的局限性。作為一種補充性機制，專項行動通過建構(gòu)目標(biāo)責(zé)任制和執(zhí)法錦標(biāo)賽機制，整合執(zhí)法資源、激勵一線執(zhí)法，來應(yīng)對一線執(zhí)法的低可見性，執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性和執(zhí)法行為的伸縮性。周期性開展專項行動，臨時性任務(wù)例行化為常規(guī)職能，階段性縱向動員關(guān)系科層化為職責(zé)同構(gòu)關(guān)系，在科層體制內(nèi)部實現(xiàn)制度改革和創(chuàng)新。從這個角度看，專項行動與常規(guī)性機制并非對立和替代關(guān)系，而是補充關(guān)系。專項行動在常規(guī)性機制出現(xiàn)治理困境的地方發(fā)揮作用，依托于常規(guī)性機制發(fā)揮作用，在周期性實踐過程中逐漸例行化為常規(guī)性機制，兩者相互促進、相互融合。

在基層社會，專項行動成為一種適用廣泛的執(zhí)法機制。這種執(zhí)法機制彌合了常規(guī)性機制的治理局限。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，常規(guī)性機制與基層社會的張力可能進一步擴大，法律系統(tǒng)與生活世界的不適配性可能進一步加強，專項行動的適用空間將會進一步延伸，社會治理對專項行動的需求進一步擴大。但是，專項行動過程中的結(jié)果控制導(dǎo)向不符合法治體系中的程序主義要求，專項行動也可能催生暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等執(zhí)法不規(guī)范行為，危及公民合法權(quán)益，危害基層社會秩序。在法治建設(shè)背景下，專項行動的合法性危機不斷加大。另外，專項行動例行化之后，其組織功能可能弱化，陷入文牘主義、形式主義窠臼，出現(xiàn)“以文對文”的現(xiàn)象。在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)趨勢下，既需要加大制度改革，防治專項行動的法治風(fēng)險，更需要看到基層執(zhí)法的復(fù)雜性，理解專項行動的發(fā)生機理，充分認識到專項行動的組織功能和治理意涵。在法治中國建設(shè)過程中，規(guī)避或者削弱專項行動的法治風(fēng)險和專項行動例行化之后的形式主義趨向；同時繼續(xù)發(fā)揮專項行動的組織功能，彌補常規(guī)性機制的治理局限，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。

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責(zé)任編輯 申 華

D631

A

1003-8477（2016）08-0038-08

于龍剛（1988—），男，吉林大學(xué)國家“2011計劃”·司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生。

國家社會科學(xué)基金重點項目“國家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運行研究”（15AFX008）的研究成果。