關于見義勇為行政獎勵統一立法的思考

摘 要：關于見義勇為行政獎勵統一立法已經提上我國立法議程。就見義勇為行政獎勵而言，統一立法必須突出其法律地位，明確政府在見義勇為行政獎勵中的職責，統一獎勵的具體內容，規范獎勵的程序，完善獎勵的救濟措施，從而切實維護見義勇為者的利益，為見義勇為行政獎勵提供國家層面上的法律依據。

關 鍵 詞：見義勇為；統一立法；行政獎勵；行政申訴

中圖分類號：D922.11 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）02-0092-06

收稿日期：2015-12-10

作者簡介：姜偉國（1970—），男，江蘇興化人，江蘇聯合職業技術學院江寧分院副教授，碩士，研究方向為行政法、民法、經濟法。

自1991年青島市首開先河制定《青島市表彰見義勇為公民的規定》以來，到2014年底，全國已有29個省、自治區、直轄市共50多個地方政府先后制定了獎勵和保護見義勇為的地方性法規、規章（此外還有諸多其他規范性文件），獎勵和保護見義勇為者并產生了良好的社會效應。但由于我國見義勇為行政獎勵缺乏高層次的統一立法，各地立法在獎勵范圍、獎勵標準、獎勵程序等方面并不一致，也產生了一系列負面效應，甚至出現了見義勇為者“流血又流淚”的情形，在一定程度上挫傷了見義勇為者的積極性。近年來，為見義勇為統一立法的呼聲愈來愈高，國務院已經把《見義勇為權益保護條例》列入立法工作計劃。[1] 對此，筆者結合當前我國見義勇為地方立法中的經驗和存在的不足，從見義勇為行政獎勵的角度對統一立法予以探討并提出相關建議。

一、突出見義勇為行政獎勵的法律地位

在見義勇為統一立法模式上，有學者從權益保障角度出發，認為見義勇為行政獎勵應借鑒我國《婦女權益保障法》《老年人權益保障法》《未成年人保護法》《消費者權益保護法》等特別法，建議定名為《中華人民共和國見義勇為公民權益保障法》，[2]2012年12月公安部起草的《見義勇為者權益保護條例（稿）》亦秉承了這一思路。但筆者認為，見義勇為立法的核心在于鼓勵、獎勵見義勇為者，獎勵應當作為立法的第一目的，立法必須突出行政獎勵的內容。其理由是：

⒈更能彰顯見義勇為行政獎勵統一立法的價值取向。對見義勇為行為進行行政獎勵，體現了國家、政府對見義勇為者正義行為的肯定、尊重和正面評價。特別是在當前市場經濟條件下，道德滑坡、見利忘義現象還不同程度地存在，通過立法的形式獎勵見義勇為，既能弘揚正氣，積極踐行社會主義核心價值觀，展現、強化和傳遞社會正能量，也能彰顯政府的價值偏好和政策取向。如果僅以單純的“權益保障”為名則容易理解為見義勇為者權益受到損害后只能依賴國家法律予以保護。

⒉更加符合道德建設規律。有學者寄希望于刑事立法中設立“見死不救罪”，以加大對“見危不救”“見死不救”行為的處罰力度，追究“見義不為”的法律責任，從而將道德義務法律化。對此，筆者認為，這一做法有待商榷。首先，見義勇為是道德問題，現實中難以對“見死不救”行為給予懲罰或者為之定罪，因為傳統觀念和人們的思維方式還不能達到這一要求，因而不宜把見義勇為上升為法律義務。其次，不能要求任何一個人特別是沒有相關專業技能的普通人冒著生命危險對受害者實施救助， 因此，希望通過立法把見義勇為規定為法律義務并對見危不救者課以法律責任的想法并不可取。當前，“見義勇為的法律建構只能是通過各種激勵機制引導公眾努力去見義勇為”，[3]而且“獎勵、保護見義勇為，比單獨制定懲罰見義不為的方式要更加容易被群眾接受……”[4]換言之，突出對見義勇為的行政獎勵，有利于把立法的思路從懲罰轉向激勵，側重于對見義勇為者正面的肯定和積極的引導，這更加符合道德建設規律和人們的思維方式。

⒊更能契合我國當前的法律實踐。我國自古以來就有獎勵見義勇為的做法。[5]當前，各地都制定了獎勵和保護見義勇為者的地方性法規和政府規章，明確規定了見義勇為行政獎勵辦法。對見義勇為者進行獎勵和表彰，已成為從中央到地方通行多年的做法，成為社會的常態，在現實中起到了很好的示范引導作用，并在全社會營造了見義勇為光榮的良好氛圍。因此，我們理應在統一立法中加以繼承和發揚，大力表彰和獎勵見義勇為行為。

從當前各地制定并實施的法規和規章看，統一立法應當確保：⑴名稱上的獎勵性。我國現行的見義勇為地方性法規和規章中絕大多數都含有“獎勵”字樣，如江蘇省、遼寧省、甘肅省、福建省的《獎勵和保護見義勇為人員條例》，北京市、貴州省、天津市、寧夏回族自治區、安徽省的《見義勇為人員獎勵和保護條例》，上海市、新疆維吾爾自治區的《見義勇為人員獎勵和保護辦法》，海南省的《見義勇為人員獎勵和保障規定》，山西省的《見義勇為人員保護和獎勵條例》等。早在2008年，全國人大代表秦希燕就在“兩會”上提交了關于制定《見義勇為獎勵和保護法》的議案。因此，全國統一立法應當借鑒各地立法的做法和習慣，建議定名為《見義勇為人員獎勵和保護法》。⑵內容上獎勵的容量。在當前各地立法中，有的以專門條款規定獎勵的具體內容，有的設立專節或專章規定獎勵內容，從我國見義勇為獎勵內容的發展角度看，建議統一立法可參照大多數條例的規定，設專章規定獎勵制度，具體規定獎勵的主體、獎勵的對象、獎勵的形式、獎勵的標準、獎勵的程序和救濟方式等，以解決當前各地立法不一致的問題。⑶形式上的獎勵效應。有媒體呼吁“給見義勇為者以獎勵，應成為一常態……”因此，建議立法中規定中央及各地統一組織舉辦見義勇為獎勵表彰活動，也可以設立全國性的“見義勇為日”，以發揮見義勇為行政獎勵的社會效應，從而營造一個“人人愿意見義勇為、人人敢于見義勇為”的氛圍。

二、明確政府是見義勇為行政獎勵的

主體并承擔行政獎勵的責任

獎勵主體不明和獎勵主體的責任不明一直是我國見義勇為行政獎勵中存在的現實問題，因而統一立法必須對見義勇為行政獎勵的主體及其責任作出明確規定。

⒈明確政府是見義勇為行政獎勵的當然主體。當前，我國見義勇為的獎勵主體并不一致：有的地方由政府進行表彰獎勵，有的地方由見義勇為基金會進行表彰獎勵。在具體部門上，有的是縣級以上公安部門，如山東省、江蘇省、廣東省；有的是由社會治安綜合治理委員會負責，如重慶市、內蒙古自治區等；有的是由民政部門予以獎勵，如北京市；還有的是由見義勇為基金會予以獎勵，如湖北省、天津市等。此外，部分省、市還規定“企業、社會團體等其他主體”也可以對公民的見義勇為行為進行表彰和獎勵，如《吉林省見義勇為人員獎勵和保護條例》（2004年11月1日施行）規定：國家機關、社會團體、企業事業單位應當對本單位的見義勇為人員予以獎勵和保護。但其中非行政主體對見義勇為人員獎勵應是一種倡導性的規定，并非是該類主體的義務。

行政獎勵的目的是為了鼓勵見義勇為，弘揚正氣，因而政府應當是行政獎勵的主導性主體。如遼寧省、安徽省等地立法規定：獎勵和保護見義勇為人員，實行政府主導與社會參與相結合的原則。因此，見義勇為統一立法應當明確各級政府在獎勵和保護見義勇為行為中的主導地位，賦予其獎勵或保護見義勇為者的當然主體責任。其具體工作可以由民政、公安等行政機關去做。

⒉明確政府在見義勇為行政獎勵中的責任。從見義勇為的行為性質看，見義勇為者面對刑事犯罪或自然災害挺身而出，與犯罪分子作斗爭或者與自然災害作斗爭，搶救人民的生命財產，在道德上是高尚的，在法律上則是公民精神的體現，而這些正是政府作為社會管理者應當履行的法律責任。因此，無論見義勇為者在見義勇為過程中是否受到了傷害，也無論見義勇為者的見義勇為行為是否實現了預期的效果，政府都應當對其進行獎勵，因為在客觀上政府也是受益者之一，同時也是政府履行行政獎勵主體責任的具體體現。

但在我國見義勇為行政獎勵實踐中，行政主體的責任長期處于空白狀態，該獎不獎、推諉扯皮、不合理獎勵甚至違法獎勵等情況大量存在，究其原因是沒有形成全國范圍的統一規范，更沒有對見義勇為行政獎勵實施部門的責、權作出明確規定，導致政府責任意識淡薄，責任缺失。因此，在統一立法中“必須明晰有關行政部門的責任，尤其是在行政部門中從事確認、獎勵和保護職責的人，若違反相關規定就要承擔相應的行政責任”。[6]

⒊明確政府在見義勇為行政獎勵資金方面的保證責任。對見義勇為予以獎勵需要一定的經費支持，如果經費不到位，那么所有的制度設計都會成為無本之木、無源之水，還可能導致該獎不獎或獎勵標準過低甚至獎勵不能兌現的后果。在當前的獎勵實踐中，政府財政撥款是見義勇為獎勵資金的主要來源，為見義勇為行政獎勵提供了穩定的經費來源保障。各地立法也大多明確規定了政府財政撥款的基本責任，統一立法時可以借鑒。如《云南省獎勵和保護見義勇為公民條例》中把“同級政府財政撥款”規定為獎勵和保護見義勇為公民第一項資金來源。另外，海南省也把獎勵資金和工作經費納入到了財政預算當中。

即使是作為社會民間團體的見義勇為基金會，其資金主要來源也應以政府投入為主，政府不能因為基金會的公益性質而將籌款的責任推向社會。“政府應該認識到，……大力弘揚見義勇為精神是政府的當然職責，所以保障基金會的獎勵基金乃是政府行為。”[7]

三、統一見義勇為行政獎勵的具體內容

當前，各地對見義勇為立法的內容都作了具體規定，為全國統一立法提供了很好的借鑒。但各地立法規定并不一致，既給法律的實施帶來了很大困難，也可能導致表彰獎勵過程有失公平。因此，統一立法應重點解決以下具體問題。

⒈獎勵原則。現行的見義勇為地方立法大多以物質獎勵和精神獎勵相結合為原則，部分省、市還強調要以“精神鼓勵、物質獎勵和提供社會保障相結合”為原則，如河北省、山東省、山西省。有的地方立法強調對見義勇為者的后續保障，如《遼寧省獎勵和保護見義勇為人員條例》第四條則作了較為明確的規定：獎勵和保護見義勇為人員，實行政府主導與社會參與相結合，精神鼓勵、物質獎勵與權益保護相結合，堅持及時、公開、公平、公正的原則。筆者認為，在獎勵原則上，可以借鑒地方立法，采取“給予見義勇為者物質獎勵、精神獎勵和社會保障相結合的原則”，將獎勵與社會保障制度有機結合起來。

⒉獎勵的條件和標準。在見義勇為行政獎勵條件和標準上，有的地方將傷亡與否、負傷輕重作為確定獎勵等級與獎金數額的根據，這不僅混淆了見義勇為獎金和撫恤金在功能上的區別，而且容易在價值觀上誤導公眾。還有的地方規定，見義勇為必須事跡突出，但這一標準在相關地方立法中不甚明確，具有相對性，不易把握。如南京市下崗職工任偉一年之內抓了兩個小偷仍然夠不上見義勇為的標準。[8]在當前各地立法實踐中，云南等地以見義勇為者的“表現與貢獻大小”進行獎勵是一個相對客觀的標準，具有可操作性，可以為統一立法提供參考。

⒊獎勵的形式。目前，各地在見義勇為的獎勵形式上存在著很大差別。在榮譽稱號方面，就有“見義勇為公民”（四川省、云南省等）、“見義勇為先進分子”（福建省、山西省、上海市等）、“見義勇為積極分子”（北京市）、“見義勇為先進個人”（天津市）等不同稱謂。在物質獎勵（獎金）方面，有些地方較為明確地規定了獎勵金額，而有些地方并未明確規定物質獎勵的金額，即便是明確規定了獎勵金額，其數量也不相同。同樣的見義勇為行為，由于實施的地方不同，獲得的獎金在數額上也存在巨大差別，甚至有幾萬元到十幾萬元的差距。此外，還有一些新型的獎勵形式如社會保障、高考加分、升學、入伍、錄用為公務員、聘用職工等優先權的獎勵，不同地方的規定也不完全一致。

因此，立法應統一見義勇為行政獎勵的法定形式。在精神獎勵方面，建議統一見義勇為的榮譽稱號及名稱，并按區縣級、市級、省級來劃分不同的等級，由低到高依次可采取給予嘉獎、記功，授予見義勇為先進分子稱號，授予見義勇為英雄榮譽稱號，舉行頒獎儀式等形式進行。在物質獎勵及獎金數額方面，建議借鑒云南省、寧夏回族自治區等地的做法，對因見義勇為犧牲、完全喪失勞動能力或者部分喪失勞動能力的見義勇為者的獎勵與見義勇為者的上一年度可支配性收入掛鉤，并隨著經濟發展水平的不斷提高而增加獎勵金額。

此外，還可以根據地方實際情況，自主設定其他獎勵形式。如廣西壯族自治區規定：憑“見義勇為公民優待證”可以在本自治區內免費乘坐城市公交車，免費進入公園和旅游景區景點，免費參觀愛國主義教育基地和展覽館、科技館、博物館等；山東省規定見義勇為者可以優先配保障房；河北省則明確規定受政府表彰的見義勇為者可享受同級勞模待遇。

四、健全和規范見義勇為

行政獎勵的程序

立法“重實體、輕程序”的問題一直是我國各個部門法立法之通病，見義勇為行政獎勵也是如此。許多地方立法中都大篇幅地規定見義勇為獎勵的確認條件、形式及授予機關，而對見義勇為的獎勵程序卻沒有規定，有的雖然規定了獎勵程序，如《湖南省見義勇為人員獎勵和保護條例》第六至九條規定了獎勵的申報、調查和確認、評審等程序，但往往過于原則，缺乏可操作性。因此，實踐中大都由行政主體參照行政機關內部行政獎勵的程序或慣例予以實施，這就使得行政主體有較大的自由裁量權，認定獎勵程序較為隨意，獎勵步驟欠缺，獎勵不公開、不透明，“暗箱操作”的現象也屢有發生，不僅影響了行政獎勵的實體合法與公正，也產生了一定的負面效應。

“通過對行政行為的過程來控制行政權力在當代已成為行政法的一大趨勢”。[9]因此，在政府行政管理中，對類似于見義勇為獎勵等授益性行為必須強調其程序上的公正，統一立法應為獎勵和保護見義勇為制定一個具有可操作性的程序規則。

⒈實體程序的規范。實體意義上的見義勇為行政獎勵程序應當包括以下幾個步驟：⑴獎勵的提出。見義勇為者自己申請或申報，有關單位或個人建議或推薦，群眾討論或評選等。⑵審查批準。由法定審查機關根據法定程序對獎勵事實、獎勵對象、獎勵條件等進行審查并決定是否批準。⑶公布評議。頒獎之前，向社會公布并接受公眾的評議，公布的范圍和期限一般應當根據見義勇為行政獎勵的重要程度和內容特點而定。⑷授予見義勇為行政獎勵并備案。獎勵一般由政府或相關行政機關授予并在適當的會議或報刊上發布，對于個人的獎勵，除書面通知本人外，還應載入個人檔案。

⒉程序意義上的程序規范。除信息公開制度、異議處理制度等普通程序性規定之外，見義勇為行政獎勵還應規定兩個特別的程序。⑴行政確認前置程序。即作出行政獎勵決定，應該以被確認為見義勇為行為為前置條件。但實踐中，由于對見義勇為行為的認定比較復雜，即該行為是不是見義勇為、是什么程度的見義勇為，需要相關部門的確認，只有行政機關認定的見義勇為行為才能獲得相應的獎勵；而未被確認為見義勇為行為而提出獎勵申請或舉薦的，見義勇為獎勵機關應當將該申請或舉薦材料轉交見義勇為確認機關，或者告知申請人或舉薦人向見義勇為確認機關提出確認申請。⑵聽證制度。雖然行政獎勵是行政相對人獲得的額外利益，但是一旦對行政相對人實施了受獎行為，行政相對人就當然享有獲得行政獎勵權利的法律資格；如果行政主體做出不予行政獎勵的決定，就會影響到行政相對人依據法律或行政承諾而在將來必然享有的權益，即可期待利益。因此，應當給予行政相對人聽證的機會。而目前的地方立法僅在見義勇為行為認定中規定了聽證制度，如《新疆維吾爾自治區見義勇為人員獎勵和保護辦法》規定：“必要時，可以組織召開聽證會”。《黑龍江省見義勇為人員獎勵和保護規定》強調：“情況復雜、確認困難的，可以組織聽證會”。同理，在獎勵見義勇為時也可以召開聽證會，用公眾（行政相對人）心中的秤來衡量，最大程度地聽取、尊重各方的意見，從而確保獎勵的科學性和民主性。當然，鑒于公正與效率之間的平衡，見義勇為行政獎勵的聽證范圍應限于較大數額的物質獎勵、較高層次的精神獎勵和權能獎勵等。

五、完善見義勇為行政獎勵救濟機制

有權利就應當有救濟，政府獎勵和保護見義勇為也是如此。各地立法中已經有了一些好的做法，統一立法還要注意以下兩個方面：

⒈統一建立行政申訴制度。行政申訴制度是指“行政相對人認為行政主體的行為侵犯了自己的合法權益，依法向有關國家機關申述理由，要求重新處理的一種制度。”[10]行政申訴制度不僅是對憲法規定的公民申訴權的落實與完善，而且可以彌補我國行政權力救濟方式的不足。目前，我國已有少數地方立法中確立了見義勇為行政獎勵申訴制度，如遼寧省、寧夏回族自治區立法規定：“沒有得到獎勵和保護的，其本人或家屬有權向當地社會治安綜合治理工作機構申訴”；河北省規定：可以“向本級人民政府申請復核”；陜西省規定：“可以向上一級社會治安綜合治理委員會工作機構申請復核”。可見，行政申訴制度已成為保護見義勇為者合法權益的一種新型的非訴訟救濟機制，理應得到推廣。

⒉明確適用行政復議和行政訴訟制度。行政法治原則不僅要求政府依法獎勵見義勇為行為，還必須建立相應的救濟機制，以確保行政獎勵的全面實現。目前，《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》已經明確將行政獎勵納入可訴行政行為類型之中，且現行《行政復議法》也并未排除行政獎勵。因此，作為行政獎勵中一種重要類型的見義勇為行政獎勵，當然可以適用行政法上的救濟制度。現實中，已有少數地方明確賦予了行政相對人對獎勵行為不服時所享有的行政復議權和提起行政訴訟的權利，如《安徽省見義勇為人員獎勵和保護條例》第三十二條規定：“合法權益未依照本條例的規定得到保護的見義勇為人員或者其近親屬，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”建議統一立法可以參照《廣東省珠海市見義勇為人員獎勵和保障條例》第二十五條的規定：“見義勇為人員及其近親屬認為有關行政機關對于見義勇為行為未依照本條例的規定履行確認、獎勵、保障職責的，依據有關法律，可以申請行政復議或者向人民法院提起訴訟。”

全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成認為：“地方五花八門的立法必然造成同樣一種見義勇為行為所受到的待遇不一致，只有通過國家立法來保障見義勇為者的權益、確立褒獎見義勇為行為的制度，才能在全國范圍內形成統一的好制度。”[11]因此，見義勇為全國統一立法必將為見義勇為行政獎勵提供國家層面上的法律依據，這樣，才能切實維護見義勇為者的利益。

【參考文獻】

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（責任編輯：高 靜）