沙漠排污行為所引發瀆職犯罪的定性、定量分析

霍亞鵬 白潔

內容摘要：污染行為對于環境造成的危害，不論由誰出資治理，支出的費用均屬于環境被污染的代價，不隨支出費用的主體而變化。構成污染環境罪，其監管人不一定構成環境監管失職罪；但構成環境監管失職罪，污染人一定能構成污染環境罪。惡劣社會影響作為概括性規定，應當在不符合其他損失性后果之后再考慮適用。事故與財產損失、人身傷亡之間屬于并列關系，只要造成財產損失和人身傷亡即等同于發生了重大環境污染事故。制定標準時應做到司法解釋a部、司法解釋之間的明確，以便于實踐操作。

關鍵詞：沙漠排污 瀆職 路徑指引 標準細化

近年以來，由于化工企業由東部發達地區向西部地區轉移，部分企業開始向沙漠排放污染物質，導致沙漠污染事件頻發。2014年9月，發生在內蒙古阿拉善、寧夏中衛的騰格里沙漠污染事件曝光后，黨中央、國務院高度關注，習近平總書記等中央領導同志做出重要批示，高度重視沙漠環境污染問題。但僅僅6個月后，2015年3月，甘肅武威的一家企業“頂風作案”，再次向沙漠伸出“黑手”。在司法實踐中，由于對沙漠污染行為及對監管失職行為構成犯罪的定性、定量存在一定模糊爭議，導致此類犯罪的查辦存在種種問題。故而厘清行為邊界、明晰危害后果，是促進犯罪查辦、提升環境質量的首要任務。本文通過對現實制度架構的確立與實現進行應有的反思，在問題中尋求解決的路徑。

一、實踐問題與憂患意識

騰格里沙漠是我國的第四大沙漠。近幾年來，騰格里沙漠附近建立了內蒙古騰格里工業園區與寧夏中衛工業園區。從2011年開始騰格里沙漠中就不斷發現十數個面積不等的巨型污染池，周邊眾多的化工企業持續不斷向其中央地帶排放各種污染物。“據當地牧民反映，這些企業并沒有建立完善的污染物處理設備，而是直接將未經處理的污水排入沙漠，同時還大量開采地下水；有的企業甚至在沙漠里建設污染池，讓污染物自然蒸發，將蒸發完的黏稠物直接掩埋在沙漠深處。據調查，在騰格里沙漠里約有40多口180米深的水井。這些水井均被附近的工業園區使用。很多企業都將排污管道直接深入沙漠內部排放，……化工污染將會導致牧民失去生存地。將距離騰格里工業園區2公里左右的當地牧民的飲用水進行送檢，顯示致癌物質苯酚超出國家標準的410倍，這對周邊牧民的身體健康有嚴重的損害。此外，化工污染也造成了駱駝數量急劇減少，被污染的水源導致沙漠植被大量枯死、僅有的草場已出現退化的趨勢。據牧民介紹，用被污染的水澆灌菜地，蔬菜都難以生長。騰格里沙漠生活著很多游牧民族，由于草場退化，牧民也無法進行放牧，生活更加艱難。”[1]

另外，由于沙漠屬于細沙地，水滲透的快，因此工業園區排放的大量污水極易污染地下水。并且由于距離黃河較近，地下水之間互相連通，將會對黃河水質構成嚴重威脅。工業園區大量地抽取地下水，造成了沙漠地下水位下降，提前透支了沙漠的水資源。研究發現，空氣顆粒污染物還會引起支氣管炎、哮喘等疾病。

二、立法呈現、司法選擇與現實困境

（一）立法呈現與司法選擇

一直以來，立法部門及司法部門都對環境污染行為做了一系列的立法和司法解釋，有力懲治了犯罪，保護了生態環境。我國《刑法》第六章妨害社會管理秩序罪第六節破壞環境保護資源罪規定了污染環境的相關犯罪。最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺了相關司法解釋，對于此類犯罪的立案以及量刑作出了規定，但是對于沙漠環境污染則沒有相應的立法或司法解釋，這也迫切要求我們在適應當前司法形式的前提下精細立法，精準定位。除上述立法及司法解釋、國際條約之外，國務院、環境保護部、交通運輸部、農業部等均發布過相關規定，致力于環境保護。問題在于，對于其他司法解釋，具有上位的《草原法》、《森林法》等，但是對于沙漠，只有《防沙治沙法》，且規范的行為是“在中華人民共和國境內，從事土地沙化的預防、沙化土地的治理和開發利用活動”對于沙漠本身以及沙漠污染行為并沒有規定，同時理論界對于沙漠污染問題的鮮少研究，導致了沙漠污染治理的難以為繼。

在司法實踐中，通過對中國裁判文書網從2014年1月1日至2015年8月11日環境污染罪的檢索結果來看，全國范圍內裁判該類犯罪的情況不占多數。從2014年1月1日至2015年8月11日環境監管失職罪的檢索結果來看，全國范圍內裁判該類犯罪的情況亦為數不多。而具體到騰格里沙漠，也有刑事判決。寧夏回族自治區中衛市沙坡頭區人民法院已對寧夏明盛染化有限公司污染環境案作出一審判決。2007年以來，明盛染化公司在廢水處理措施未經環境影響評估、未經申報登記和驗收的情況下，擅自在廠區外東側騰格里沙漠采用“石灰中和法”處置工業廢水。2014年4月，明盛染化公司排放污染物許可證到期，但仍繼續非法排污。至2014年9月被責令關閉停產時，該公司廠區外東側騰格里沙漠滲坑內存有大量工業廢水。經寧夏環境監測中心站對現場廢水取樣檢測認定，廢水中多項檢測因子超過國家排放標準。法院審理認為，被告明盛染化公司違反國家規定，非法排放、處置有毒物質，嚴重污染環境，被告人廉某系被告單位直接負責的主管人員，對被告單位污染環境的行為負有直接責任，被告單位明盛染化公司和被告人廉某的行為均已觸犯刑律，構成污染環境罪。除此之外，尚在調查程序中進行的沙漠排污行為也不在少數，今年4月21日，武威市檢察院依法對涼州區環保局副局長兼環境監察大隊大隊長文武（正科級）以涉嫌玩忽職守犯罪立案偵查。存在未經環保部門批復進行試生產違法排污的情況下，未認真履行環境監管職責，使該公司違法向騰格里沙漠排污問題沒有得到及時發現和處理，釀成環境污染違法事件，造成惡劣社會影響。[2]

（二）現實困境

在查辦環境污染類犯罪和其背后的瀆職犯罪中，存在以下定罪困境：

1.企業自行治污產生的費用，能否作為瀆職犯罪中“國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益造成重大損失”中的財產損失。在不滿足《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條一到六項的排放、傾倒、處置“放射性廢物、含傳染病病原體廢物、有毒物質、危險廢物、含重金屬、持久性有機污染物”等行為，即排放的廢水、廢物等不滿足一至六項的標準，但確實對環境構成了污染，需要進行治理，且治理的費用達到30萬元以上，但該治理費用系企業自身出資治污負擔時，如何處理，對此有兩種觀點，一種觀點認為：如果將企業自行治污的出資費用認定為犯罪的損失，容易打擊企業的治污積極性，對企業形成負面效應。所以對于損失，應當只認定將有害廢水、廢渣轉移的費用，或者由政府治理的費用應當屬于損失，企業自身出資治污的費用不應當屬于損失。另一種觀點認為：無論是企業自身出資的治污費用還是由政府或第三方出資的治污費用，均屬于損失的范圍之內。根據《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第8條規定，本解釋規定的“經濟損失”，是指瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關聯的犯罪立案時已經實際造成的財產損失，包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費用等。立案后至提起公訴前持續發生的經濟損失，應一并計入瀆職犯罪造成的經濟損失。瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關聯的犯罪立案后，犯罪分子及其親友自行挽回的經濟損失，司法機關或者犯罪分子所在單位及其上級主管部門挽回的經濟損失，或者因客觀原因減少的經濟損失，不予扣減，但可以作為酌定從輕處罰的情節。其背后的含義在于：污染行為對于環境造成的危害，不論是政府還是企業自身出資治理污染，支出的費用均屬于環境被污染的代價，不應當以誰支出費用而變化。

2.污染環境罪是否為環境監管失職罪的前提條件。即是否只有構成污染環境犯罪，才有可能構成背后的監管失職罪。“嚴重污染環境”的情形有13項（第14項為“其他嚴重污染環境的情形”），而“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”為其中8項，包括區域斷水、財產損失、土地功能喪失、人員中毒、傷亡等，“嚴重污染環境”是否即為“重大環境污染事故”，還是“致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡的嚴重后果”才屬于“重大環境污染事故”，存在爭議。當然，原罪與瀆職犯罪之間的關系存在一定爭論，但具體到環境污染罪與環境監管失職罪而言，由于司法解釋對于構成這兩個犯罪有明確的標準，《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》對于構成環境污染罪羅列了十四項后果，如果污染環境的行為符合第一至第五項的構成，但是損失與人身傷亡后果未達到第六至第十三項的構成，那么，構成了污染環境罪，但是沒有構成環境監管失職罪，當然，如果符合“造成惡劣社會影響的”，也可以按照濫用職權或玩忽職守罪定罪。反之，如果構成了環境監管失職罪，即滿足了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第六至第十三項的要件，則應當構成污染環境罪。總而言之，構成污染環境罪，其監管人不一定構成環境監管失職罪；但構成環境監管失職罪，污染人一定能構成污染環境罪。

3.在不滿足損失等后果條件時，能否運用惡劣社會影響來判斷構成瀆職犯罪。對于瀆職犯罪的損失問題，應當依據技術檢測標準認定環境監管失職罪的“導致發生重大環境污染事故”或“致使公私財產遭受重大損失”。問題在于，由于對于“惡劣社會影響”沒有統一的標準，盡管理論界與實踐部門有各種討論，但一直以來沒有一方壓倒性優勢的觀點。從司法角度而言，如果引發大規模群體事件、全國性的媒體報道，應當屬于一般意義上的“惡劣社會影響”，但作為概括性規定，應當在不符合其他損失性后果之后再考慮適用此規定，但是需要進一步制定明晰的規則標準。

4.“重大環境污染事故”的認定

環境監管失職罪中“導致發生重大環境污染事故”的認定，我國《刑法》許多罪名中都有“事故”的規定，但我國《刑法》中并沒有關于“事故”的定義，而關于事故與財產損失人身傷亡的關系問題，也有爭議。二者屬于并列關系，必須同時具備才能構成犯罪；抑或只要具備了財產損失和人身傷亡就能構成犯罪，即只要造成財產損失和人身傷亡即等同于發生了重大環境污染事故。其實，“刑法明文規定的某些要素并不是為了給違法性、有責性提供根據，只是為了區分相關犯罪（包括同一犯罪的不同處罰標準）的界限。這種構成要件要素稱為‘表面的構成要件要素’或‘虛假的構成要件要素’，也可以稱為分界要素。從實體法的角度而言，表面的構成要件要素不是成立犯罪必須具備的要素；從訴訟法的角度而言，表面的構成要件要素是不需要證明的要素。”“《刑法》第133條第1款前段規定：‘違反交通運輸管理法規，因而發生重大事故，致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役。’其中的‘發生重大事故’就是多余的表述，因為只要違反交通管理法規，過失致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失，就構成交通肇事罪。”[3]同樣，本條規定中的“導致重大環境污染事故”，也應屬于表面的構成要件要素，與財產損失和人身傷亡屬于同位語關系，只要造成財產損失、人身傷亡，就應當構成本罪。

三、路徑指引與標準細化

從上述數據及法院判決可以看出，在日前環境污染事件頻發的情況下，查處的環境污染犯罪以及環境監管失職罪微乎其微，遠遠達不到環境治理的需求。一個好的法律不能成為‘紙老虎’，要讓它成為一個有鋼牙利齒的‘利器’，關鍵在于執行和落實，而執行和落實的前提是明確的立案標準和行為標準，所以，明確沙漠排污行為的犯罪屬性，嚴格查處在環境監管過程中的失職瀆職行為是目前探討的重中之重。

1.對現有法律條款中“基本功能喪失或者遭受永久性破壞”的理解

在難以認定財產損失、人身傷亡的情況下，能否適用《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條第7項的規定“致使基本農田、防護林地、特種用途林地五畝以上，其他農用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞”，問題在于，如何認定“基本功能喪失或遭受永久性破壞”，關于土地的基本功能，并沒有明確的定義，在地理學上認為，土地具有記錄功能、景色和景觀功能、倉儲和循環功能、載荷與承載功能、安全與保障功能、資源與環境功能、生態與社會功能。[4]但是具體細化到不同種類的土地，其法律意義上的功能定位與劃分并無相關標準，由此根據此條款來認定犯罪在實踐中亦極少應用，而標準的制定需要與國土資源部等相關部門共同研討推進，將本條款解釋落到實處，標準細化、實化，使其發揮在定罪時的作用，是目前要研究的重要問題之一。

2.可能的路徑選擇

面對以上爭議問題，最有可能提出的意見為，既然最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》第19條中第6項規定了“造成基本農田或者防護林地、特種用途林地10畝以上，或者基本農田以外的耕地50畝以上，或者其他土地70畝以上被嚴重毀壞的”其中沒有涉及到沙漠排污行為，那么可以對該立案標準再進行新的修訂，增加相關領域，例如沙漠、河泥、灘涂等的污染損失認定。但是問題在于，“崇尚追求立法原意，總是依賴于立法解釋、司法解釋，相應地自己就不解釋了。”[5]對于刑法規范的理解，離不開生活事實，只有出現了新的事實，才可能發掘條文中的含義，從而追求公平合理的解釋，“法學家不能單純地只是歸納，還要去挖掘和發現用語可能具有的含義。”[6]在對于已經存在相關的司法解釋時，首要考慮的問題是新類型案件的發生能否適用，而非在進行“造法”，故而在可以通過合理解釋進行案件查辦的情況下，應當通過對現有法規的合理適用來進行案件事實的梳理。可能的路徑之一為，參照“其他土地70畝以上被嚴重毀壞的”規定，依照基本農田、林地等的毀壞標準，將造成沙漠土地70畝以上的嚴重毀壞認定為犯罪。

3.標準統一對于司法實踐的便宜性

從司法實踐看，在缺乏明晰的標準情況下，將造成實踐中認定犯罪的困境。同樣，如果標準的制定僅限于司法機關，那么由于審判解釋與檢察解釋的效力僅局限于本系統工作范圍內，將不利于審判、檢察工作的展開，容易造成法律適用的困境。因此，為消除司法解釋中標準不明確帶來的不利影響，我們應做到司法解釋內部、司法解釋相互之間對于標準的明確，同環保部門相統一，由最高司法機關在相互協商后明確案件的定罪量刑標準，加強對司法解釋的審查和監督，規范環境監管領域的刑事執法。第二，加強法、檢相互聯系，擴大聯合解釋。[7]確定統一的適用標準下，可以提高法律適用能力，增強案件查辦效能，并有利于案件偵辦工作的開展和公眾行為的指引，因此，劃定統一的標準有利于司法實踐中執法司法行為的便宜性。

注釋：

[1]趙靜：《沙漠竟成排污天堂》，載《生態經濟》2015年第7期。

[2]載《法制日報》2015年5月7日，第8版。

[3]張明楷：《論表面的構成要件要素》，載《中國法學》2009年第2期。

[4]趙文廷、周亞鵬、于東波、胡哲：《土地功能及其類型》，載《環球市場信息導報》2005年第1期。

[5]張明楷：《刑法解釋理念》，載《國家檢察官學院學報》2008年第6期。

[6]同[5]。

[7]許燕：《環境監管失職罪探析》，華東政法大學碩士學位論文2011年，第33頁。