亂發(fā)福利也是犯罪

沈寅飛++成于慶

看守所里的史建軍面對辦案人員卻始終不能理解自己究竟有什么過錯，直到辦案人員提供了多條法律法規(guī)，他才隱約明白自己犯下的罪

私分國有資產(chǎn)50多萬，獲刑一年，緩刑一年。這是今年6月北京市石景山區(qū)永定河管理所所長史建軍剛剛拿到的二審終審裁定。此時，距離他從管理所直接被檢察院反貪局的辦案人員帶走已經(jīng)有一年的時間。在此期間，如果不是辦案人員反復(fù)解釋法律法規(guī)，可能他至今都想不通，為什么用執(zhí)法創(chuàng)收的錢給職工發(fā)福利，最后自己卻成為了罪魁禍?zhǔn)祝瑏G掉了烏紗帽。

在接受調(diào)查之初，史建軍完全不認(rèn)為這是一件違法犯罪的事情，他覺得自己既不涉嫌貪污受賄，又是按照慣例給大伙謀福利，所以痛痛快快地將管理所的賬外賬全部交給了辦案人員。正是這些賬單，給他帶去了牢獄之災(zāi)。

雷厲風(fēng)行的新所長

史建軍是一名退伍軍人，轉(zhuǎn)業(yè)后便分配到石景山區(qū)城市綜合管理委員會的一個下屬事業(yè)單位工作，從一名辦事員經(jīng)過三十年的歷練提升到中層干部。這些年，史建軍兢兢業(yè)業(yè)地工作，不過一直以來雷厲風(fēng)行、說一不二的為人處世風(fēng)格既讓他得到領(lǐng)導(dǎo)的賞識也得罪了不少人。

2013年3月，史建軍被任命為永定河管理所所長，負(fù)責(zé)管理永定河石景山區(qū)13.8公里的堤防日常管理和防汛工作，而這段河道的管理一直是政府部門的一塊心頭病。近幾年，不斷有媒體對永定河進(jìn)行過負(fù)面報道。在幾近斷水的河道上是大片裸露的河灘和采挖沙土后留下的大坑，經(jīng)常有采沙車晚上偷偷地挖掘河沙，河堤上河床上也有不少私搭亂建的場地。雖然相關(guān)部門進(jìn)行過多次治理，但是類似的違法現(xiàn)象仍然是屢禁不止。

史建軍上任后，首先對河堤附近一處存在多年的犬類養(yǎng)殖地進(jìn)行了取締。以前，管理所也對這處院子進(jìn)行過多次勸解，但是并沒有起到什么效果。原因在于永定河管理所宗旨和業(yè)務(wù)范圍有著明確的規(guī)定：為石景山區(qū)永定河水利工程正常運行提供保障，指揮石景山區(qū)永定河防汛，減輕災(zāi)害損失；石景山區(qū)永定河水利工程日常維護(hù)、機(jī)械設(shè)備運行管理、運行監(jiān)測。簡而言之，他們實際上并沒有清除這種違章建筑的執(zhí)法權(quán)。

多年的工作經(jīng)驗讓史建軍想到了一個辦法，他依靠人脈關(guān)系很快聯(lián)系到了城管、公安等多部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。幾天過后，多部門的聯(lián)合執(zhí)法隊員聲勢浩大地來到了這處犬類養(yǎng)殖地，并且順利地完成了勸告和清理工作。同樣用這種聯(lián)合執(zhí)法的方式，史建軍開始重點整治永定河偷挖河沙的問題。

俗話說，新官上任三把火。史建軍的第三把火放在了永定河管理所的內(nèi)部。據(jù)一位管理所的工作人員透露，有一次，史建軍發(fā)現(xiàn)管理所內(nèi)有一對男女職工關(guān)系曖昧，他當(dāng)場就對他們進(jìn)行了批評，并在隨后的一次全體大會上又一次進(jìn)行了點名批評，這件事讓這兩位同事幾乎無地自容。然而，新上任的所長工作風(fēng)生水起，性格脾氣直爽火爆，誰也不好說多些什么。

河道管理的“小金庫”

在史建軍的帶領(lǐng)下，短短半年時間，永定河石景山段河道管理工作有了很大的起色。這時候，他也摸清了其中的一些門道。雖然，永定河管理所并沒有實質(zhì)意義上的執(zhí)法權(quán)，但是管理所可以以園林打藥費、道路清理費、垃圾清運費、各種名目的管理費對河道以及河道附近的企業(yè)或者個體經(jīng)營戶進(jìn)行收費，而這些錢似乎大有文章可做。

“我了解到管理所一直以來都有以這些名目收取管理費的先例，而這些收費并沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)收取單位和事項的不同，多少不一。”史建軍說，他給相關(guān)單位繳納這些費用的時候提出一個要求，必須以現(xiàn)金支付。這樣就可以形成“小金庫”，給單位職工發(fā)一些福利。

2013年9月是史建軍出現(xiàn)了第一筆賬外賬的情況。那一天，管理所的財務(wù)出納王連成接到了史建軍的一個電話，“這兩天會有一筆3萬元的管理費要來，把這筆錢先存在你那里。”王連成明白，這些管理費本應(yīng)該以預(yù)算外收入項下的河堤保賬款科目存入單位的基本賬戶，否則就是不符合財務(wù)規(guī)定的行為，但作為下屬的他覺得既然是所長交代了事情就應(yīng)該照辦。果然，管理所監(jiān)察隊的工作人員交來3萬元現(xiàn)金，王連成將這些錢帶回家里放著，同時心里猜測到了所長的幾分意圖。

事實上，從這一次之后，史建軍便不斷地跟王連成打招呼會有錢進(jìn)來，要求把這些錢放在“小金庫”里面。出于職業(yè)習(xí)慣，也為了防止出錯，王連成每次都會把這些錢在一個單獨的收據(jù)本上做記錄，當(dāng)有人需要收據(jù)的時候，王連成也按照史建軍的指示，以各種管理費的由頭開具普通收據(jù)并加蓋單位公章來作為收款憑證。

其中數(shù)額最高的一次是史建軍親自從一個承包了部分北京園博園綠化整治工程的公司談成的。2014年4月份左右，史建軍找到園林公司的負(fù)責(zé)人高某，稱公司施工把永定河沿線的一些路面給壓壞了，需要交15萬元的管理費。高某本來還想進(jìn)行討價還價，不過向來說一不二的史建軍一口回絕。想想以后還要在這一帶開展新業(yè)務(wù)，高某還是按照史建軍說的，乖乖地拿了15萬元現(xiàn)金交給了管理所的出納王連成。

這樣的例子似乎不勝枚舉，一年多時間里，根據(jù)王連成的賬目記載，史建軍與他負(fù)責(zé)的監(jiān)察隊就收取90余萬元的管理費，而這些錢除一部分進(jìn)入單位賬戶或者補(bǔ)貼食堂支出等費用之外，其余的都轉(zhuǎn)入了“小金庫”。

發(fā)福利是慣例

設(shè)立“小金庫”存下這些錢，史建軍是有自己的打算的。在他看來，他負(fù)責(zé)的永定河管理所雖然是全額撥款的事業(yè)單位，但實際上政府給予的財政撥款不足，一直以來存在人少工作任務(wù)重的問題，尤其是汛期，值班多，還需要自籌一些資金給職工發(fā)獎金、福利來提高職工的積極性。此外，大家都在單位食堂吃飯，也需要自籌資金進(jìn)行補(bǔ)貼。有了這些可以自由支配的錢，所有的問題就可以迎刃而解了。

自從第一筆管理費到來，史建軍就開始為單位職工發(fā)放福利。2013年9月12日，管理所的職工每人領(lǐng)到了1000元的中秋過節(jié)費。以前，職工的獎金或者津貼都是通過工資卡轉(zhuǎn)賬收入，而從這以后則不同，出納都會制作一個表格，每個人領(lǐng)取現(xiàn)金的時候都需要在上面簽字。

“史建軍擔(dān)任所長后，獎金福利的發(fā)放次數(shù)和金額都多了，常常是1000元到5000元現(xiàn)金不等，由于發(fā)放福利頻繁，就無法正常走賬。”會計戴敏敏曾經(jīng)提醒過史建軍，這樣的做法不符合財務(wù)規(guī)定，但是他根本沒有聽進(jìn)去。

不過，有一個史建軍自己非常明白的規(guī)定，按照永定河管理所所長的職責(zé)權(quán)限，他掌握財政開支是有明確規(guī)定的。其中這樣載明：所長隨時掌握各項費用收支情況，直接審批500元以下日常開支（500元以上經(jīng)單位集體研究后報上級審批），認(rèn)真負(fù)責(zé)地管理行政和業(yè)務(wù)費。然而史建軍組織的每一次福利發(fā)放至少是兩三萬。這些錢的審批也非常簡單，只需要史建軍點頭同意或者在管理所領(lǐng)導(dǎo)班子會上口頭知會一聲即可。而且后來發(fā)放的次數(shù)多了，史建軍還特意提醒王連成：“這些錢不能私自亂發(fā)，每次支出的時候必須經(jīng)過我的簽字才行。”

在2013年9月到2015年初的15個月中，有賬目明確記錄的發(fā)放福利就有11次，總計50余萬元。按照永定河管理所現(xiàn)有23名在職人員計算，每人平均分得兩萬余元，史建軍當(dāng)然也在其列。

其實在這段時間，也是中央八項規(guī)定精神深入貫徹落實的階段，八項規(guī)定中明確指出：要厲行勤儉節(jié)約，嚴(yán)格遵守廉潔從政有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行住房、車輛配備等有關(guān)工作和生活待遇的規(guī)定。永定河管理所還專門組織會議進(jìn)行學(xué)習(xí)。不過，史建軍有一個很好的理由，“發(fā)放福利是管理所一直以來的做法，而且那些錢是自籌資金，是亂收費，單位有權(quán)自己處理。”

假合同真福利？

如果說“小金庫”的錢可以自由支配是史建軍的一個認(rèn)識誤區(qū)，那么用套取財政撥款來給大家發(fā)放獎金則成為了無法爭辯的錯誤。

2014年12月，會計戴敏敏向史建軍匯報了全年的賬務(wù)情況，這一年單位賬戶明面上還有20多萬元的結(jié)余。原本經(jīng)濟(jì)拮據(jù)的管理所居然有了財政撥款的剩余，這完全得益于史建軍的“小金庫”作用。“如果按照財務(wù)制度，這些錢應(yīng)該統(tǒng)一上交財政，而隨之產(chǎn)生更大的影響是明年的財政預(yù)算將會相應(yīng)地減少”，史建軍和財務(wù)人員都明白這一點。

史建軍轉(zhuǎn)念一想，覺得可以以“稅務(wù)普查勞務(wù)費”的名義給員工發(fā)放獎金。副所長孫國強(qiáng)建議，“不同崗位工作人員的辛苦程度不同，獎金也應(yīng)體現(xiàn)出差異”。史建軍也認(rèn)為以往發(fā)放相同的獎金有失偏頗，于是就通知財務(wù)部門參照全體職工正常發(fā)放獎金的系數(shù)測算這次發(fā)放福利總共需要的金額。

測算結(jié)果很快出來，總計需要11.9萬元。這時候會計戴敏敏提出，現(xiàn)在財務(wù)審計比較嚴(yán)，像這樣直接將財政撥款發(fā)放職工福利已經(jīng)完全不符合財務(wù)規(guī)定，最好是提出來再發(fā)。史建軍思考了一下說，我來想辦法。

幾天后，史建軍來到財務(wù)辦公室，讓事先準(zhǔn)備好一張沒有收款單位的12萬元的支票。當(dāng)天園林公司的負(fù)責(zé)人高某便來到管理所拿走了這張支票，并留下一張以永定河管理所為抬頭的等值的稅務(wù)發(fā)票。

原來，史建軍想到了一個套取單位資金的好辦法。此時，曾被收取15萬元管理費的高某經(jīng)營的園林綠化工程有限公司已經(jīng)與永定河管理所發(fā)生了勞務(wù)關(guān)系。作為政府購買服務(wù)的對象，公司負(fù)責(zé)維護(hù)永定河南大堤環(huán)境衛(wèi)生，每年雇傭6個人，以每人2萬元總計12萬元的價格提供服務(wù)。所以，史建軍就找到高某，跟他現(xiàn)簽了一個合同，要求把明年的費用先付給他，算是從他這兒暫借12萬元用來發(fā)福利。然后財務(wù)先把錢打到高某公司賬戶上，高某再把現(xiàn)金返回到史建軍設(shè)立的“小金庫”中。

有了錢，財務(wù)按照以往“小金庫”發(fā)放福利的模式制作領(lǐng)錢簽字表，由于這一次按照職工系數(shù)計算的獎金并不是整數(shù)，而且數(shù)量很大，財務(wù)人員還特意跑到銀行，一筆筆通過轉(zhuǎn)賬匯款的方式打到每個人的工資卡上。只有史建軍、戴敏敏等5人是通過現(xiàn)金方式領(lǐng)走的，他們覺得這樣比較安全一些。

陰歷羊年過年前，永定河管理所的職工高高興興地領(lǐng)著一筆額外的大額獎金迎來了春節(jié)。

亂發(fā)福利屬于犯罪

時間來到2015年，一封關(guān)于史建軍涉嫌貪污受賄的舉報信來到了石景山區(qū)紀(jì)委、檢察院等多個部門。當(dāng)檢察院反貪局的辦案人員經(jīng)過初查之后前往史建軍的辦公室核實情況時，他卻似乎對調(diào)查滿不在乎，一直認(rèn)為自己沒犯什么錯誤。

對于“小金庫”問題史建軍也毫不隱瞞，從一開始就如實承認(rèn)單位用“小金庫”發(fā)放福利的事情。他認(rèn)為自己只是按照慣例給職工發(fā)放福利，而且每次都是領(lǐng)導(dǎo)班子開會口頭決定的，這些無可厚非。一位永定河管理所的工作人員回憶當(dāng)時的場景，史建軍從辦公室抱著一大疊合同和賬單親手交給辦案人員。

當(dāng)天，史建軍因涉嫌私分國有財產(chǎn)罪被石景山區(qū)檢察院立案偵查，并被北京市公安局石景山分局刑事拘留。看守所里的史建軍面對辦案人員卻始終不能理解自己究竟有什么過錯，直到辦案人員提供了多條法律法規(guī)，他才隱約明白自己犯下的錯誤。

石景山區(qū)檢察院的檢察官指出，最高檢《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》中，私分國有資產(chǎn)罪中的“國有資產(chǎn)”包括國家向行政事業(yè)單位撥款等形成的資產(chǎn)。而財政部《預(yù)算外資金管理實施辦法》也明確規(guī)定，嚴(yán)禁將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)作部門和單位“小金庫”或公款私存。部門和單位用預(yù)算外資金發(fā)放工資、獎金、津貼、補(bǔ)貼以及用于福利等方面的支出，必須按照財政部門規(guī)定的項目、標(biāo)準(zhǔn)和范圍執(zhí)行。“史建軍十分清楚，永定河管理所性質(zhì)為全額撥款的事業(yè)單位，自己收取的管理費應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算外資金列入單位的基本賬戶，而他本人對單位‘小金庫的設(shè)立、支配和使用均有決策權(quán)，且具體執(zhí)行時也積極參與。作為私分國有資產(chǎn)犯罪活動中具有主要決策責(zé)任的單位負(fù)責(zé)人，就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)刑事責(zé)任。”

在史建軍案件的一審與二審中，他還始終認(rèn)為，自己發(fā)放給職工的近50余萬元不屬于國有資產(chǎn)，因而不構(gòu)成私分國有資產(chǎn)罪。不過一一都被法院駁回。最后，史建軍被認(rèn)定私分國有資產(chǎn)罪，獲刑一年，緩刑一年，并處罰金人民幣一萬元。

對于永定河管理所職工已經(jīng)發(fā)放的福利還在進(jìn)一步追繳之中。（文中涉案人員均為化名）