史上最嚴(yán)PPP申報令落地

文 《法人》記者 李立娟

史上最嚴(yán)PPP申報令落地

文 《法人》記者 李立娟

PPP模式對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)變政府職能都有重大的意義，做好PPP工作涉及許多法律方面的問題，亟須通過立法來解決

6月12日，財政部、教育部、科技部、民政部等共計20個部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（下稱《通知》），組織開展第三批PPP（政府和社會資本合作）示范項目申報工作。

參照前兩批示范，項目若成功落地，可獲得財政獎補(bǔ)；進(jìn)入示范項目庫，相關(guān)部門會對項目進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，展開后續(xù)督查。這被不少社會資本視為一個保障手段，銀行機(jī)構(gòu)也以此作為融資增信的條件。

對于第三批示范項目的篩選，財政部給出了明確的評審標(biāo)準(zhǔn)，如本地融資平臺需剝離政府性債務(wù)，并不再承擔(dān)融資平臺職能才能作為社會資本方參與，項目期限不得低于10年，明文禁止BT（建設(shè)—移交）、承諾固定回報、明股實債等變相融資。

由于設(shè)置了相對嚴(yán)格的申報條件，本次新規(guī)也被稱為史上最嚴(yán)PPP申報令。在此之前，財政部、國家發(fā)改委曾聯(lián)合對外發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，明確七大舉措進(jìn)一步推進(jìn)PPP工作，并明確強(qiáng)化監(jiān)督管理，杜絕固定回報和變相融資安排。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的連續(xù)出招，被認(rèn)為是進(jìn)一步監(jiān)管PPP項目，優(yōu)化申報篩選方式，公開評審標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提升示范項目申報篩選的全面性、科學(xué)性和時效性的必要舉措。

PPP示范升級

按照申報程序，本次各省上報PPP示范項目，經(jīng)評審后，按照評分由高到低的順序，綜合行業(yè)、類型、地區(qū)分布形成示范項目名單，由財政部聯(lián)合相關(guān)行業(yè)部委統(tǒng)一發(fā)布。財政部表示，通過項目篩選，鼓勵行業(yè)破冰、區(qū)域集群和模式創(chuàng)新，推動實現(xiàn)行業(yè)引領(lǐng)、區(qū)域帶動和創(chuàng)新示范效應(yīng)。

第三批示范項目，由財政部、環(huán)保部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部等的20個部委橫向聯(lián)合開展，入選項目數(shù)量將進(jìn)一步增加，可能逼近500個。

當(dāng)前我國PPP項目發(fā)展速度較快，截至今年4月底，全國入庫的PPP項目達(dá)到8042個，總投資達(dá)9.3萬億元，PPP項目覆蓋也由5個行業(yè)擴(kuò)大到13個行業(yè)。不過雖然PPP項目投資量、數(shù)量較大，質(zhì)量卻有待進(jìn)一步提高。

“在PPP項目發(fā)展中亦存在一些亟須解決的問題，如信息不透明、社會資本參與度不高等。”中投顧問研究總監(jiān)郭凡禮在接受《法人》記者采訪時表示。

郭凡禮認(rèn)為，在PPP項目中，所占比例較高的主要是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸三類，分別占比26%、14%、11%。雖然當(dāng)前養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等PPP項目的占比不高，在2%-5%區(qū)間，但是這些領(lǐng)域的市場需求正處于爆發(fā)階段，發(fā)展前景良好，相關(guān)PPP項目具有較大發(fā)展空間。

關(guān)于新規(guī)之下PPP審批項目相較于之前的變化之處，北京市百瑞律師事務(wù)所李志平律師在接受《法人》記者采訪時表，本次20個部委聯(lián)合聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》跟之前兩次示范項目的《通知》的確有非常大的不同。

她進(jìn)一步解釋說，總體來看，本次的通知更具體、更明確、更翔實、更有針對性。也可以說是對PPP示范項目從形式審查到實質(zhì)審查的一個質(zhì)的飛躍。

郭凡禮則表示，相較于以前的規(guī)定，第三批PPP項目申報明確規(guī)定了本地融資平臺需剝離政府性債務(wù)，這是基于之前PPP項目中的弊端而提出的，能夠較好保護(hù)社會投資者的權(quán)益。當(dāng)前，PPP審批項目的規(guī)定日益成熟、完善，對推動PPP健康發(fā)展有較大幫助，因為如果PPP項目在審批環(huán)節(jié)不能全面考慮到社會投資者的利益，其后續(xù)發(fā)展將難以持續(xù)。

申報趨于精準(zhǔn)

“本次《通知》被稱之為‘史上最嚴(yán)’，我想把這次通知理解為‘更明確、更具體’，更符合這次通知的現(xiàn)實意義。”李志平強(qiáng)調(diào)，前兩次的《通知》只是向社會公布了示范項目的結(jié)果，對申報PPP示范項目的條件、程序等都沒有公布，存在暗箱操作的可能性，不夠透明，亦可能存在偽PPP項目的情況。

而本次《通知》不僅明確了示范項目申報篩選工作是由財政部和相關(guān)行業(yè)部委橫向聯(lián)合開展，而且公開了評審標(biāo)準(zhǔn)。對示范項目的申報條件、申報程序、評選專家的組成都做了具體、明確的規(guī)定。尤其嚴(yán)格了篩選申報項目的數(shù)量，每個省市申報項目的數(shù)量原則上不超過50個。并且公開了PPP示范項目的評審標(biāo)準(zhǔn)和申報材料清單。基于這些特點，可以說這次《通知》的規(guī)定比前兩次要嚴(yán)格許多。

“總體來說，PPP模式對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、對中國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，將起到功不可沒的作用。PPP模式引導(dǎo)了中國經(jīng)濟(jì)改革的方向，甚至也提升了政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)水平。經(jīng)過2年多的探索，找到了切實可行的辦法，PPP模式對社會是非常有利的。從實操的角度講，大部分人對PPP模式是認(rèn)可的。”李志平對《法人》記者如是說。

但是，目前一些PPP項目也存在一定的規(guī)制問題。這主要源于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地遵循的規(guī)定不一，具體實踐中，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也有區(qū)別。

李志平進(jìn)一步對《法人》記者表示：“各地區(qū)針對當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，制定具體的實施細(xì)則，適合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，更有利于PPP項目的開展。PPP模式是創(chuàng)新機(jī)制，也應(yīng)該鼓勵創(chuàng)新。但各地區(qū)制定的實施細(xì)則，還是要在現(xiàn)有規(guī)章、政策、法律等框架內(nèi)制定，PPP模式的操作還是要合法合規(guī)。”

法規(guī)有待完善

“現(xiàn)有法律法規(guī)有沒有對PPP項目進(jìn)行相關(guān)的規(guī)制，目前的政策主要以規(guī)章、《通知》的方式出臺，還是存在一定的滯后性。”李志平表示，因為 PPP模式對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、轉(zhuǎn)變政府職能都有重大的意義，做好PPP工作涉及許多法律方面的問題，亟須通過立法來解決。

李志平認(rèn)為，盡管立法總是有滯后性的，但目前規(guī)制PPP模式操作的法律層面的依據(jù)，并不是太缺乏，例如《公司法》《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等等，都涵蓋了相關(guān)內(nèi)容。

“任何新生事物的出現(xiàn)和發(fā)展，都要有一個從不完善到逐步完善的過程。規(guī)章、《通知》的指導(dǎo)、探索都有非常重要的意義。”李志平表示，2014年出臺的113號文件，明確規(guī)定該操作指南自印發(fā)之日起施行，且有效期3年，即說明PPP模式需要一個從理論到實踐的檢驗過程。

目前，財政部已經(jīng)成立立法工作組，研究起草《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，并已經(jīng)征求國務(wù)院各部門以及地方財政部門的意見，正在抓緊修改完善。

6月7日，財政部副部長劉昆表示，PPP當(dāng)前仍存在三方面問題：一是PPP項目儲備比較豐富，但是落實困難，這是一個普遍性問題，因為PPP對參與各方包括政府都提出了比較高的要求，這和管理水平有一定的關(guān)系；二是企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)PPP項目基本上被國企壟斷，民企要投入的PPP項目難度比較大，特別是取得好項目比較困難；三是個別地方反映政府部門信用度比較差，有一些項目擔(dān)心進(jìn)去之后地方政府會改變有關(guān)條件。

就現(xiàn)下PPP模式在具體實踐中存在的問題，中投顧問研究總監(jiān)郭凡禮對《法人》記者強(qiáng)調(diào)，一方面，社會資本參與度不足，許多地方政府的履約能力較差，信息透明程度不高，難以獲得社會資本信任；另一方面，PPP項目有大量準(zhǔn)經(jīng)營和非經(jīng)營項目，投資周期長，經(jīng)濟(jì)效益不顯著。欲解決這些問題，需要完善項目配套政策，打破信息壁壘，同時建立合理的投資回報機(jī)制。

“進(jìn)一步推廣PPP項目，是現(xiàn)下我們應(yīng)該考慮的問題。”李志平則認(rèn)為，PPP模式是非常好的模式，但目前存在的問題也比較多。PPP這種新的模式需要新的法律配合，需要新的突破，包括政府和社會資本的移交、土地問題、相關(guān)文件的變更問題等，都需要進(jìn)一步明確。此外，還要制定更適合PPP模式操作的規(guī)定，以及解決社會資本對政府的信任問題等等。