新時期上海的外來人口與城市發展許璇

[摘 要]20世紀90年代以來，上海的外來人口數量增長很快，為上海城市發展提供多層次的人力資源，豐富了上海多元文化內涵，也給城市管理帶來了一定壓力。上海可通過產業結構升級優化外來人口結構，落戶政策及居住證積分制度調節外來人口層次，加強外來人口的權益保障和社會服務。

[關鍵詞]上海；外來人口；城市發展

[中圖分類號] C924.24 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）09-0017

20世紀90年代以來，上海的外來人口數量增長很快，外來人口已經成為上海常住人口的主要組成部分及增長的主要來源，對上海社會經濟發展產生廣泛和深遠的影響。根據上海市統計局、國家統計局上海調查總隊數據，到2015年末，上海全市常住人口總數為2415.27萬人。其中，戶籍常住人口1433.62萬人，外來常住人口981.65萬人。上海市“十三五”規劃指出，要“落實國家嚴格控制超大城市人口規模要求，統籌人口與產業發展、城市布局、公共服務和社會管理，到2020年將常住人口控制在2500萬人以內”。如何在守住人口底線的新形勢下，更好發揮外來人口對上海城市發展的作用，是亟待解決的問題。

一、1990年以來上海外來人口概況①

20世紀90年代以來，隨著勞動用工制度、戶籍制度及國有企業改革等各項改革的深入，特別是浦東開發開放以后，上海的城市建設和經濟發展駛入“快車道”。伴隨舊城區改造、新城區開發、地鐵、輕軌及高架道路等城市基礎設施建設的高潮，上海對于勞動力總量需求急劇增長，吸引了大量外來勞動力涌入。進入新世紀以后，雖然外來人口增速略有放緩，但絕對數量依舊很大。2015年外來常住人口數量比1993年增長了291.1%，而同期常住人口數量只增長了74.9%。從2000年到2015年間，外來常住人口從2000年的305.74萬增加到2015年的981.65萬人，15年間增長了221.1%，平均每年增加45萬人；外來人口占全市常住人口總量從2000年的23.1%增加到2010年的40.6%。也就是說，在2010年，上海每五個常住人口中就至少有兩個是外來人口。但是，2015年出現了新變化，外來常住人口數量首次出現下降，比前一年減少了10.41萬人。[1]

除了數量與增長速度的變化，外來人口在年齡構成、文化程度與區域分布上還呈現出以下特點：

（一）外來常住人口的年齡構成以青壯年勞動力為主體。2000年第五次人口普查（以下簡稱“五普”）和2010年第六次人口普查（以下簡稱“六普”）顯示，勞動年齡人口分別占外來常住人口總數的85.61%和88.86%，且主要是20-44歲青壯年勞動力，分別占70.28%和69.09%。

（二）外來人口的受教育程度明顯提升。外省市在滬6歲及以上常住人口中，受教育程度為初中的比例最高，“五普”和“六普”時分別占52.7%和55.2%。2010年，6歲及以上在滬外來常住人口中，大專及以上文化程度人口占14.1%，高中文化程度人口占16.3%，比2000年上升了15.5個百分點。作為全國經濟最發達的城市之一，上海正吸引著越來越多的高學歷人才。

（三）外來人口多分布在近郊地區。根據“六普”數據，浦東新區、閔行、松江、嘉定和寶山等區是外來常住人口居住最為集中的地區，5個區共容納外來常住人口575.97萬人，占上海外來常住人口的64.2%。就業機會相對較多、居住成本相對較低和交通相對便利等是吸引外來人口居住的主要因素。

二、上海外來人口對城市發展的影響

上海作為國際大都市，對外來人口有著很強的吸引力。與此同時，外來人口也增添了上海的活力，對上海城市建設、社會經濟的發展起到了重要作用，但同時也給城市管理帶來了各種挑戰與壓力。

（一）外來人口為上海城市發展提供多層次的人力資源。外來人口壯大了上海的勞動力隊伍，緩解了勞動力結構性不足的矛盾。2010年，外來人口來滬原因中，“務工經商”的人口共703.07萬，比重達78.32%。[2]但由于受教育程度、勞動技能等方面因素的限制，上海外來勞動力所從事的職業主要是二、三產業中的制造加工、建筑施工、餐飲服務等，這些崗位基本都是一些以臟累的體力勞動或社會地位及收入水平較低的工種為主，上海本地人一般都不愿參與。外來勞動力滿足了上海這些部門對勞動力的大量需求，成為這些部門從業勞動力的主力軍。

與此同時，上海處在經濟發展和產業結構調整的新時期。隨著“四個中心”建設重點領域人才緊缺及高層次海外人才的引進，外來人口的職業結構中各類專業技術人員、高級管理人才的比重上升。一批批有著較高學歷、在上海居住和工作多年的“新上海人”，正在成為上海這座城市的中堅力量。

外來人口還延緩了上海人口高齡化速度，改善了上海勞動力的年齡結構，減輕了本地勞動力的撫養壓力。上海戶籍人口自1993年開始自然負增長，且此后的20年間，除了2012年外，都一直是處于負增長狀態，外來勞動適齡人口的遷入，使上海人口和勞動力的高齡化趨勢及年齡結構得到一定程度的緩解和改善。“六普”數據顯示，上海常住人口中60歲及以上人口比重為15.1%，比戶籍人口低8個百分點。

（二）外來人口豐富了上海多元文化內涵。上海本身就是一個移民城市，作為上海近代文化特征的“海派”文化，是融合了中西文化的、大眾化的、具有世界性的新文化，移民是其中最活躍、最忠實、最有效的載體。

根據第六次人口普查的數據，來自安徽、江蘇、河南、四川、浙江、江西的外來常住人口分別占到外來常住人口總量的29.0%、16.7%、8.7%、7.0%、5.4%、5.0%，合計71.8%。而在上海的境外常住人口達到了20.83萬，其中來自香港、臺灣的人員分別達到1.93萬和4.49萬，外籍人員中，來自日本、美國、韓國三個國家的人員數最多，分別是2.97萬人、2.36萬人和1.98萬人。[3]來自五湖四海和世界各地的外來人口給上海帶來了多樣的文化和習俗。他們帶著自己的文化而來，在這上海生根發芽，構成了“海納百川”的上海文化。

（三）外來人口給上海城市管理帶來挑戰。大量的外來人口給上海經濟社會發展帶來活力的同時，也帶來了一系列的問題。上海作為一個常住人口千萬級的特大城市，土地、水、能源、公共設施、教育醫療資源等承載能力逐漸面臨飽和。快速增長的外來人口給城市公共服務帶來巨大壓力，加大了城市人口的密度，也會帶來各種社會問題，例如犯罪問題、農民工子女教育問題、環境問題、文化沖突問題等等。

教育方面，大量的外來人口隨遷子女入學給上海教育資源帶來很大挑戰。外來人口集中的郊區，義務教育資源出現短缺。截至2012年，義務教育階段，外來人口子女占全市在校生的比重已由2000年的19.6%上升到45.1%，在一些街鎮外來在校生已經超過了戶籍在校生。上海市連續多年新建各類學校以解決外來人口隨遷子女的入學問題，以緩解人口出生高峰和城市人口在城郊結合地區集聚所產生的入學矛盾。外來人口的高速增長也一定程度上導致社會治安形勢的復雜與惡化。外來人口本身構成比較復雜，自身文化素質良莠不齊，受城市各種限制性政策等約束，相當一部分難以與城市居民處于競爭的同一起點，其實現個人價值與目標的資源、手段都相對稀缺，因而容易產生利用非法手段謀取個人利益的傾向。近年來，非上海籍未成年人犯罪比例持續走高，目前占全市未成年人犯罪比率已高達80%。[4]住房方面，近郊區“城中村”、群租房、違章搭建等問題日益突出，與外來人口的大量聚集有一定的關系。

但我們應該看到，這些問題的存在，并不僅僅是外來人口自身的問題，更是與整個管理體制滯后有很大關系。

三、新形勢下嚴格控制特大城市人口規模的舉措

外來人口為上海城市經濟社會文化的發展做出了相當大的貢獻，如何更好的發揮他們的作用，值得我們思考。

（一）通過產業結構升級進一步優化外來人口結構。一個地區的產業結構在一定程度上決定了該區域外來人口的就業結構，產業結構的變動和調整也必然引起其就業結構的變動。由于城市建設和發展的需要，外省市農村地區的農業人口成為上海外來人口的主力軍。“六普”資料顯示，在上海897.7萬外來常住人口中，有79.4%的人口是農民。上海是農民工集聚的重要地區。

大量低廉的外來勞動力雖然在短期內會使企業獲得超額利潤，但從長遠來看，會進一步削弱企業產品開發、技術引進、設備更新、管理優化等企業創新動力，增加發展高科技產業的難度，抑制產業結構的優化升級。反過來，上海可以通過調整落后產能，升級產業結構，合理控制就業年齡段人口，以優化外來人口結構。例如浦東陸家嘴區域主要發展金融業，形成金融業人口的集聚，張江高科技園區形成了以信息技術、生物醫藥、文化創意、低碳環保等為重點的主導產業，吸引了大量相關領域的人才集聚。“十三五”時期，上海將著力加強“四個中心”和科創中心建設，形成此方面的產業集聚和外來人才集聚。同時，也應降低勞動密集型產業、高能耗制造業、高污染行業的比重，改變農村人口為主的外來人口結構。

（二）完善落戶政策及居住證積分制度以調節外來人口層次。上海市政府1993年12月發布《上海市藍印戶口管理暫行規定》，外來人口在上海投資、購買商品住宅或者被上海單位聘用，具備規定條件的，公安機關就會在他的戶口憑證上批準登記并加蓋藍色印章。“藍印戶口”政策曾對上海的招商引資、引進人才起到積極的作用。2004年4月這一政策停止執行。2004年8月出臺了《上海市居住證暫行規定》，對外來常住人口實行居住地管理辦法，分類發放居住證，并在2008年開始，實施“居住證”有條件地轉成戶籍。

2001年，上海在國內率先提出構筑國際人才高地的戰略。先后提出了文化、金融、港航、生物與醫藥、新材料、電子信息、汽車、航天航空等重點領域的人才開發。自2003年8月至2007年2月，兩輪“萬名海外人才集聚工程”共集聚了海外留學人才和高層次海外人才兩萬余名，在上海市的經濟發展中發揮了重要作用。隨著上海科創中心建設的推進，2015年10月上海推出更加開放的國內人才引進政策，重點引進五類人才：創業人才、創新創業中介服務人才、風險投資管理運營人才、企業高級管理和科技技能人才、企業家，在居住證積分、居住證轉戶籍、直接落戶三個政策梯度上分別進行突破，形成梯度明晰、相互銜接的創新創業人才引進政策體系，給準備前來上海、留在上海、扎根上海的創新創業人才以穩定預期。

政府根據上海發展不同階段對人才的需求，適時出臺相應的人才引進政策，可以調節外來人口的層次，以更好地適應新時期城市發展。

（三）加強外來人口的權益保障和社會服務。上海城市的發展，不僅需要高學歷的專業人才，也離不開數量眾多的基層勞動者。優化外來人口結構，提高外來人口層次，并不意味著要壓縮低層次的外來人口的生活空間。相反，政府應該在外來人口的管理和服務上做文章。由于外來人口中相當一部分并沒有傳統意義上的單位，可以從他們的居住地入手，提供更為全面的社會服務。20世紀90年代開始，社區開始從以管理本地人為主轉向管理本地人口與管理外來人口并重轉變，各街道紛紛成立了外來人口管理機構。進入新世紀以來，社區對外來人口從“重管理”到“重服務”，改善外來人口的就業、居住、社會融合等生存環境，保障外來人口的基本權益，增加其對上海這座城市的歸屬感。

2004年，上海市推出新的居住證暫行規定，在本市居住的非本市戶籍人員只要有穩定職業和穩定住所，都可以申領居住證。持證人員可參加外來從業人員綜合保險，可以為其子女申請在上海接受義務教育等。上海還通過各種形式，對外來人口進行教育培訓，提高他們的整體素質和就業技能。21世紀初，上海在外來人口集中的企業、工地和街道社區建立起一大批民工學校，教授的內容除專業性技術技能外，還包括基礎知識教育、法律法規教育等，有助于外來人口適應現代城市文明、融入城市。

注釋

①本文中所研究的外來人口，主要是指外來常住人口，即在滬居住半年（含）以上的非本地戶籍人員

參考文獻

[1]數據來源于上海市歷次流動人口抽樣調查，1990年、2000年、2010年全國人口普查，1995年、2005年人國人口1%（上海3%）抽樣調查，《上海統計年鑒》（1990-2015年）

[2][3]上海統計局.上海市第六次人口普查數據手冊[EB/OL].http：//www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201203/239823.html.

[4]上海未成年人犯罪率急劇上升八成為外來青少年[EB/OL].http：//sh.sina.com.cn/news/b/2014-05-15/084094894.html.

作者單位：中共上海市委黨史研究室

責任編輯：周奕韻