村民小組長“末梢工程”隊伍建設的實踐

徐紅崗

[摘 要]

上海市青浦區朱家角鎮堅持以黨建為引領，把推動村民小組長“基層末梢”隊伍建設，作為創新社會治理加強基層建設的有益探索。通過全面實施黨領導下的“末梢工程”，引導村民小組長發揮基層社會治理中的“大作用”角色，使基層政府職能轉變突破瓶頸，使密切聯系服務群眾更接地氣，使基層根基筑牢筑實，實現基層善治善成。

[關鍵詞]村民小組長；社會治理；基層建設

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）09-0054

中共上海市委一號課題“創新社會治理、加強基層建設”提出把基層治理理念向重心下移、權力下沉、權責一致、賦權到位的方向探索踐行，為基層行政管理困頓于“手段有限、責任無限”之局廣開思路，引導基層站位高點，跨前一步，敢于革新思路，主動適應社會發展新常態。上海市青浦區朱家角鎮深刻把握市委一號課題的精神內涵，立足當下，著眼長遠，把加強村民小組長基層末梢隊伍作為基層政府實現突圍轉型，實現基層善治善成的有力抓手，通過全面實施黨領導下的“末梢工程”，以“三破三立”改革基層末梢隊伍，破解基層治理權責利不一難題，順暢基層社會治理體系，創新服務群眾工作，讓基層共治與自治良性運轉、和諧共振，確保基層有活力、管理出實效、群眾得實惠。

一、“破”與“立”從何而來：村民小組長隊伍現狀

村民小組長隊伍建設的改革和創新，體現了“破”和“立”的辯證關系，就是要著眼當下，直面問題，以改革之力破除現有的束縛和弊端，以創新之舉建立行之有效的體制機制，讓村民小組長隊伍在先破后立之中活起來，發揮真正的作用。換屆選舉前，朱家角鎮原有村民小組長342人。其中，50-60歲之間的占52.34%，60歲以上的占32.75%；初中及以下學歷占87.72%。而且，對村民小組長的工作要求比較單一，大多數僅承擔材料發放、數據統計等簡單工作。由此可見，村民小組長隊伍存在年齡偏大、文化偏低、能力不強、崗位缺乏吸引力、角色定位不準確等問題，使其作用發揮有限，與加強農村治理的新形勢、新任務、新要求不相適應。

村民小組長隊伍作用真正發揮好，才能有效緩解好農村社會治理的壓力，更好地在農村治理中發揮更大的作用。因此，2014年10月，朱家角鎮以責任倒逼改革，先行在萬隆、先鋒、張馬等三個村進行了加強村民小組長隊伍建設的試點工作，取得了一些成功經驗。2015年初，市委一號課題成果“1+6”文件正式發布后，結合調研與試點工作，將“加強和改進村民小組長隊伍建設”作為貫徹落實市委一號課題的一項重點工作，在全鎮范圍全面展開。

二、“破”什么，如何“立”——重點舉措和工作內容

（一）突破村民小組長隊伍軟弱渙散的瓶頸，創立運行有序的管理體制。一方面，把好源頭、嚴格任職條件。圍繞打造一支年輕化、專業化的村民小組長隊伍的目標，提倡男55周歲、女50周歲以下，隊伍配備逐步到位，旨在進一步提高村民小組長隊伍的整體素質。在今年新一屆換屆選舉后，現有村民小組長348名（有1名村民小組長兼任2個村民小組），其中新當選的村民小組長251人，更換率達72%。其中，男性317人，女性31人，平均年齡為48.92歲，符合年輕化年齡條件的有296人，占85.05%，其中有7個村達到100%。符合專業化任職條件的有237人，占68.1%，有1個村達到100%。另一方面，完善制度、強化日常管理。通過建立一整套制度，增強日常管理的約束力。建立上下班考勤機制，明確村民小組長工作時間；建立例會制度，根據階段性工作任務和上級精神對相關工作的貫徹落實提出意見和要求；建立培訓制度，將村民小組長納入干部培訓計劃，每月組織一次村民小組長開展學習或培訓活動；建立評議制度，每年至少召開一次村民代表會議或村民小組會議，對村民小組長履行職責情況進行民主評議。

村民小組長在村黨組織的領導下，協助村委會依法組織本小組村民開展自治活動。村“兩委”強化管理責任主體，建立健全各項規章制度和管理機制，支持和保障村民小組長依法依規有效履行職責。例如，萬隆村強化小組長隊伍管理，制定具有可操作性的相關規范和制度，如《村民小組長例會制度》《村民小組長學習制度》《村民小組長上下班制度》及《考核辦法》《考核小組職責》等，推動試點工作有序進行。同時，將村民小組長辦公場所設立在村民小組長家中，并向每位小組長提供辦公專用桌和臺賬冊，掛“第X村民小組事務受理點”銘牌，以小組長“亮身份、亮職責”為村民群眾提供“24小時”便民服務。村民小組長每天對村民提出的需求和要求做好工作臺賬記錄，每周向村“兩委”匯報。

（二）打破村民小組長權責不明的困境，設立邊界明晰的職責清單。立足服務基層、服務村民群眾的要求，重新明確村民小組長的工作角色。確立了小組長“六大員”的工作定位，即村民小組的看護員、村民群眾的服務員、黨政政策的宣傳員、上下溝通的通訊員、維護穩定的安全員以及化解矛盾的調解員。同時明確了小組長六方面的工作職責，即宣傳方針政策和法律法規、主持村民小組會議、貫徹村民代表會議決定、開展村民自治活動、做好村民調解工作和聽取并反映村民意見，以此進一步強化了村民小組長發現、報告、協助處置的機制，實現了村民小組長對農村治理的網格化管理。村民小組長的職能“升級”，有力提高了其在社會治理的地位，更好地推動履職，增強了工作責任意識，使黨委政府的耳更靈、眼更明、音更實。如，在今年特高壓線動遷中，部分村民對動遷安置政策不理解，有的拒簽動遷協議。張馬村14組組長和建新村2組組長等，積極配合，主動作為，一家一戶上門做本組村民的思想工作，在鎮村提出的動遷時間節點前，完成了簽約任務。

（三）沖破村民小組長消極不為的難題，建立賞罰分明的激勵機制。在改革之前，村民小組長普遍待遇低、報酬少，直接導致村民小組長隊伍青黃不接、工作積極性不高。因此，合理確定補貼標準調動村民小組長工作積極性是本次改革的難點之一。通過排摸調研、多層商議，確定全鎮村民小組長的工作補貼按照“基本保持統一、區別不同情況、體現多勞多得、經費鎮村分別承擔”的原則確定。村民小組長的收入由兩部分組成：基本補貼和績效獎勵，標準比以往有所提升。同時，建立科學評價機制，完善鎮級層面以年度工作實績為主，村級層面以日常管理為主的兩級考核體系。鎮級層面每年制定考核清單，2015版清單內容涉及違法用地、違法搭建、消防安全、計劃生育等11項內容；規定生產安全事故、計劃外生育、新增違法用地等為“一票否決”項目，體現考核約束力。村級層面考核項目包括日常履職情況、工作態度和年度民主評議結果等，重點落實在日常工作、管理情況的真實記錄。并根據考核結果，核發績效獎金，強化考核結果運用，激發小組長工作熱情。

三、取得的成效

（一）強化了村民小組長發現、報告、協助處置的機制。區、鎮年度工作重點工作得到了有效推進。如2015年4月鎮開始整治亂埋亂葬墳墓工作，提出杜絕新增，清理存量三年行動計劃，一年來，全鎮在未出現新增情況下，已遷移整治亂埋亂葬墳墓3400多穴，完成近50%，社會基本穩定。

（二）強化了村民委員會自治的功能。把加強村民小組長隊伍建設作為一個載體，讓村民代表、村務監督委員會成員、黨員代表對村民小組長的服務工作進行監督，年底由村民委員會組織村民小組的戶代表和村民代表對村民小組長的工作進行民主評議，每季向村民代表會議通報每月的分類考核情況，不但增強了工作的透明度，而且提高了村民小組長工作責任性，更是發揮了村民自我管理、民主管理、民主監督的作用，提升了村民委員會的自治能力。

（三）強化了為村民主動服務的意識。村民對小組長崗位職責、服務要求心中有數，從上到下有考核通報機制，而村民對村民小組長有評議、監督的倒逼機制，促使村民小組長提高為村民服務的意識，主動對接為村民服務，這在部分村民小組長身上已凸顯出來，村民小組長的主觀能動性得到了提高。

（四）強化了把問題矛盾解決在基層的關鍵。由于村加強了宣傳教育引導，強化了村民小組長“六大員”的作用，使工作向前跨進一步，及時發現化解了一些問題、矛盾，把預防、發現、處置解決在最基層，維護了社會穩定，強化了社會管理。一些平時困擾村干部的問題得到有效解決。如安莊村有個村民小組長通過努力，化解了小組兩戶人家十多年矛盾，成為村里佳話。

四、獲得的啟示

（一）只有持續加強和改進黨的領導，發揮政治優勢和組織優勢，才能打好創新社會治理的攻堅戰。解決基層社會治理問題離不開黨的領導；強化黨的領導核心作用，關鍵在人。著眼于此次社會基層治理，全鎮把抓好村民小組長隊伍建設作為切入點，建立健全立體化管理體系。通過自上而下考核通報，開展村民評議、監督機制，倒逼村民小組長增強意識，把責任扛于肩，牢固樹立了堅持為民服務的理念導向，主動對接群眾需求，解決群眾難題，也驅動了黨的領導體制和執政方式在重塑基層社會治理體系中趨于破繭和完善。

（二）必須高度重視小組長隊伍這個“神經末梢”，凝聚力量迸發活力，才能從源頭上破解社會治理中的難點問題。村民小組長是推進農村基層黨建、加強社會管理創新的重要支撐。針對隊伍先前存在的管理松散、作為怠慢等疲軟問題，加大重視并推進“神經末梢”隊伍建設，破除基層隊伍存在的主客觀因素，內生基層隊伍自身活力，也是適應新形勢下創新社會自治管理、擴大農村民主管理、鞏固農村執政基礎的現實需要。通過推進基層末梢隊伍建設，引起了各村居黨組織、基層干部的高度重視，使基層小干部自身價值的實現與社會治理成效緊密相連，為推動黨領導下的群眾自治機制建設延展了思路。

（三）堅持全面加強在機制創新上下功夫，多方位搭建工作載體，才能使社會治理工作提升實效。注重上下聯動，在健全基層隊伍培養、管理、考核、監督長效機制的基礎上，主動在探索實踐中改進完善。對于不相適應的機制重新審視、把脈思路、破格創新，理順條與塊、上與下之間的權責關系。堅持問題導向，搭建有益于對接群眾的基層服務工作平臺，整合各類社會優質資源向一線傾斜輸送，不斷優化基層黨員、干部聯系服務群眾的新機制，真正使改革創新對群眾負責、對基層負責，有力打通政府聯系服務群眾“最后一公里”。

五、思考與打算

在獲得成績的同時，仍要正視隊伍建設中存在的薄弱環節和不足。如，隊伍建設重視程度不一。縱觀村民小組長隊伍建設狀況，村與村整體推進進展成效有差異，建設管理發展還不平衡。部分村落實舉措不多，仍以陳舊的管理方式，導致村民小組長作用發揮不夠明顯。考核機制靈活性不夠。實行鎮村兩級考核在一定程度上避免了考核的片面性，但兩級考核聯動性不夠，考核內容設計和方式方法存在一些不合理性，考核結果對調動村民小組長積極性有一定的制約。存在重考核輕指導現象。實際工作中仍存在著對村和村民小組長工作重考核，指導偏少問題，部分村在考核中存在就事論事，流于形式，使考核根本目的未能真正實現。

為充分發揮“末梢隊伍”在創新社會治理加強基層建設中的不可小覷的作用，成為筑牢基層根基的有力支撐點，將繼續重點推進以下幾個方面：

（一）進一步夯實隊伍基礎，強化梯隊培育。把基層“末梢工程”作為實施村黨組織“班長工程”的有效銜接，強化鎮、村居兩級聯動，全面抓好小組長教育、管理和培養，逐步把村民小組長培育為村居帶頭人的后備力量，形成政治堅定、數量充足、精干務實的梯隊成長鏈，管理隊伍不斷層。

（二）進一步健全村民小組長工作機制。明確小組長六大員職責，做到心中有數、心中有責。積極落實村民小組長“天天報告制”“每周例會制”“逐月考核制”“季度通報制”“年終考評制”，從時間推進、環環相扣上確保小組長發現、報告、處置機制落實到位。

（三）進一步推動特色工作創新。復制推廣“萬隆模式”，完善村民小組長陣地建設，做好“六個一”，即每個小組長有一個公開為民服務辦公場所，有一張為民服務辦公桌，有一套為民服務上墻工作制度，有一個為民服務信息公開欄宣傳陣地，有一本為民服務工作記錄臺賬，有一個收集征求民意的意見箱。在總結可復制、可推廣、可借鑒的經驗做法同時，仍要不遺余力加強特色工作的再創新再深化再突破，不斷適應基層出現的新變化、新情況、新問題，使改革經驗經得起歷史檢驗。

（四）進一步加大黨員群眾監督力度。把群眾滿不滿意、支不支持作為檢驗黨和政府一切工作的出發點和落腳點，把群眾對社會治理成效的滿意度作為改革是否有效的評判依據。廣泛征集黨員、群眾的意見，全面掌握工作開展情況，及時整改落實將改革成果惠于民。

參考文獻

[1]村民小組長的中人角色何以可能——以黔東北一村民組為例[J].福建行政學院學報，2015（3）.

[2]加強村民小組長隊伍建設的思考[J].中國民政，2011（3）.

作者系中共上海市青浦區朱家角鎮黨委書記

責任編輯：趙 菲