協商民主視野中的農村黨員懇談首議制

上海市青浦區白鶴鎮黨群辦

[摘 要]

青浦區白鶴鎮在實行黨員代表議事會制度的基礎上，探索在全鎮試行黨員懇談首議制，由村黨組織搭建平臺，建立制度，引導全體黨員發揮主體作用，把黨員代表議事的“線性”流程拓展為“環形”流程，閉合事前匯聚民意和事后監督評議環節，對農村黨員代表議事會制度進行深化和完善。“黨員懇談首議制”的形成從一定程度上講，既是對協商民主的一種創造性轉換，又是一種提升，具有典型的本土化特色。

[關鍵詞]黨員代表議事會；協商民主；懇談首議制

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）09-0057

黨的十八大報告中首次提出了“健全社會主義協商民主制度”，強調社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。接著，在十八屆三中全會上又提出了完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展的要求。上海市青浦區白鶴鎮以農村黨員懇談首議制，生動詮釋了基層民主實踐中懇談協商模式，體現了懇談首議制度在基層“本土化”協商民主中的經驗價值。

一、農村黨員懇談首議：概念、運行機制和現實定位

在基層黨組織的有力領導下，開展充滿活力的群眾自治工作，是對當前發展社會主義民主政治提出的要求。青浦區白鶴鎮勝新村率先引導農村每一位黨員發揮出主體作用，切實履行黨員的義務和權利，按照黨員“先了解、先討論”的原則建立了黨員懇談首議制，圍繞黨員代表議事會原有的規則流程，在前、中、后不同的環節上發揮作用，使原有的制度在形式上又向前、向后和縱向實現延伸、拓展，在程序上進一步規范，在內容上不斷補充完善，使黨內民主實化、細化。

（一）概念。黨員懇談首議制，是指在村黨組織領導下，由村片區的組長（黨員代表）召集本片區黨員，吸納部分村民群眾，在黨員與群眾、黨員與黨員、黨員與黨組織之間誠懇談心，并按照有關規則、程序、要求收集民意，對村內重要事項首先議論、提出建議，是在黨員代表議事會的基礎上向前延伸、細化，并進一步深化、實化的一項制度。其主要任務是：積極宣傳、貫徹學習黨的路線、方針、政策和國家的法律法規以及鎮黨委、政府的重點工作和政策方針；聯系村群眾，收集村民關心的熱點、難點問題；參與討論本村范圍內重大的惠民工程和實施項目及涉及村民集體利益的地區性、社會性、公益性、群眾性事務的有關問題，事后做好監督評價工作。

（二）黨員懇談首議制的運行機制。青浦區白鶴鎮勝新村在實行黨員代表議事會制度的基礎上，探索試行黨員懇談首議制，由村黨組織搭建平臺，建立制度，引導全體黨員發揮主體作用，對黨員代表議事會制度進行延伸，把黨員代表議事的“線性”流程拓展為“環形”流程，閉合事前匯聚民意和事后監督評議環節，對農村黨員代表議事會制度進行深化和完善。最重要的機制體現在議事“三部曲”：

一是會前廣聽博采。先由村黨組織與黨員簽署“黨員承諾書”，并劃分好片區，確定好聯系戶。隨后，每名黨員各自走訪定點聯系的村居民，時時保持密切聯系，在平時的生活接觸中了解村民的熱點、難點、疑點問題，能夠當場答復的當場答復，能夠當場解決的當場解決。對一時不能答復或解決的，事關全局或重要的議題、議案，記錄至《記載冊》供懇談會討論。組長再將懇談會上經黨員充分醞釀后的意見、建議帶到議事會，為黨員代表議事會做好充分準備。

二是會中談述議評。采用談、述、議、評等方式進行懇談首議。“談”即黨員與黨員之間交流思想，討論問題，解決思想困惑；“述”即組長介紹村“兩委”班子對有關決議的推進、落實情況，解答黨員提出的相關問題，每名黨員陳述各自收集到的信息；“議”即黨員討論、商議下季度需列入議事會議題事項進行討論，達成共識，形成本小組關注議題；“評”即對相關決議村黨組織和村委會實施、推進情況，或村民關注問題解決結果的評價。

三是會后監督評價。由議事會代表將會上形成的議題提交村黨組織，并將會上黨員的“談、述、評、議”的有關情況匯總上報至村黨組織。如有需“兩委”班子決策事項，則待決策落實后，再將結果通過黨員代表、黨員、村民群眾逐層返回。并根據需要，由黨員對所聯系村民開展解釋、宣傳，再次征求意見建議，做出滿意度評價。

（三）現實定位。“黨員懇談首議制”的形成從一定程度上講，既是對協商民主的一種創造性轉換，又是一種提升，具有典型的本土化特色。首先，“黨員懇談首議制”促使民主商談納入正式的制度框架內，探索在行政過程吸納公眾參與，提高政府決策的合法性和政策執行的有效性。其次，“黨員懇談首議制”主要圍繞公共議題，通過懇談讓民眾對決策認可，同時給基層政權以責任約束，社會秩序和權威得到自覺認同和服從。再次，“黨員懇談首議制”作為一種原創性的民主載體，擴大了基層民主的范圍，將基層民主的實踐活動擴展到民主決策，“黨員懇談首議制”是在既有框架下的改進與創新，為民主政治尋找和確定新的生長空間。

二、村級案例：在懇談中聽取民意

村級集體資產如何配置，是農村基層經常碰到的事情，是影響基層黨群、干群關系的重要變量。民主懇談開辟了這種平臺，黨及其干部既能夠了解群眾的真實需求，又可以使黨的路線方針政策為群眾所周知、接受并轉化為實際行動。在民主懇談中，黨及其干部如何聽取民意？白鶴鎮勝新村“黨員懇談首議會”的案例較好回答了這個問題。

（一）懇談首議的過程。“懇談首議會議的會場要設在村民家中”，前幾輪摸索出的這個具體做法已經成為一條制度性規定。據此，2012年夏的一天，勝新村南村片區的黨小組會議在該片區黨員代表陳民初家院子中舉行。拂沐著葡萄架下的涼風，與會的11名黨員心情放松、談興頗高，懇談議論起來事無巨細、話題很多。偶有村民路過招呼“我家番麥（玉米）熟了，要來吃一只哇”，顯然拉近了黨員和群眾的距離，使懇談首議制更好融入了基層生活。

“懇談首議會議要‘實虛結合，以實為主。”當日，南村的懇談首議會議涉及到“每個村組能否修個公共停車場”“陳家一段路因為村民養雞鴨很臟”“出租房子有‘大肚子的要注意”等多個方面。“可以向上提議的事務”中有一條關于是否拓寬道路的提議：該村原有的一條水泥路，因路寬只有2米，狹窄崎嶇已不能滿足日益增長的過往人量、車量的通行需求，群眾出行十分不便。黨員在走訪聯系周邊群眾時普遍發現村民要求拓寬該條道路的呼聲很高。會上，每位黨員就是否需要拓寬改建該道路、改建該道路的利弊各抒己見。該小組組長在綜合上述討論的基礎上，將意見、建議合并匯總，將議題分為“可以向上提議的事務（如拓寬道路問題、停車場問題）”“本小組可以處理的事務（如雞鴨衛生問題）”和“有利學習的務虛話題（如計生問題討論）”三類深化展開。“可以向上提議的事務”提交村黨員代表議事會做進一步討論，并將討論結果遞交村黨總支，供村兩委班子參考決策。關于是否拓寬道路這條提議，該村兩委班子在分析討論結果時，還是按照大多數黨員群眾提出的要求拓寬道路的建議。在決定做出后，村黨總支十分注重對黨員、群眾意愿的回應。此時，根據制度要求，各小組的黨員又開始工作，上門征求黨員群眾對此事的滿意度評價，做好收集反饋工作。

“懇談首議會議要建立第三方參與機制”，這是當日南村黨小組會議和之前黨建活動實踐而形成的一條共識。片區黨員年齡普遍較大、文化程度不高，雖然他們資歷豐富、德高望重的特點在談、述、議、評實務性議題、影響村民日常行為方面頗具優勢，但是在闡述融會一些務虛主題，對稱傳遞上級施政信息方面往往不盡到位。讓聯系片區的村“兩委”班子成員，議題所涉領域的資深人士，重點培養的后備干部、大學生村官等作為第三方輪流參與會議，勢必會產生超過預期的多贏局面。這個“共識”成為懇談首議制的一項次級制度，并且已被確立為后續會議驗證的重點。

（二）案例啟示。通過上面的具體案例，可以看出懇談首議之所以受到廣大農村黨員干部和群眾的真心擁護，并得到迅速推廣和實施，主要體現在其帶來的基層治理和民主協商的本土化、創新性和實效感。

其一，體現議事制度的創新性。黨員懇談首議制的創新使議事制度更趨完滿。主要表現在三方面：一是完善結構體系。懇談首議制的建立，是在黨員代表議事會制度的基礎上的延伸，增加了事前匯聚民意和事后監督評議環節，在結構上促進了制度的完滿性。二是創新決策模式。通過自下而上對群眾需求的回應性，打通訴求渠道，維護最廣大基層群眾的利益。將基層“兩委”班子從“我要決策什么”轉化為“要我決策什么”，在決策模式上實現轉變。三是突破運作方式。懇談首議制的運作方式實現了“三個結合”。首先是開放與封閉相結合，懇談會議地點設在村民家中，并可吸納第三方參與；其次是動態與靜態相結合，在收集意見、建議的過程中，通過黨員動態走訪，走到田間地頭、村民家中；再次是原則與靈活相結合，鎮黨委只對懇談首議的大體流程做規定，各村可結合實際，靈活制定黨員承諾的內容、第三方參與對象等。

其二，實現黨員的主體地位。黨員懇談首議制聚合了黨員，為黨員發揮作用搭建平臺。懇談首議制度，使每名黨員先知道、先討論、先行動，讓每名黨員都參與進來，切實保障了黨員的權利，增強了黨員意識，激發了黨員的使命感和責任感。同時，通過黨員的積極參與，切實提高了組織生活的有效性，促使基層黨組織的良性微環境，加強了基層黨組織建設。實行黨員懇談首議制以來，出席組織生活會以及各項公益活動的黨員人數都較以往有所增長，黨員參加活動的熱情也隨之高漲。

其三，完善服務群眾工作機制。農村黨員懇談首議制暢通了民意，完善了服務群眾的工作機制，從而使黨群、干群關系更加密切。通過“村居黨組織班子成員聯系組長，組長聯系黨員，黨員聯系村民”三級聯系網絡，廣泛收集村情民意，及時做好“下情上傳”，并把收集到的村情民意通過會議進行議論、決策并加以解決。同時，又把上級的方針政策、村“兩委”班子的重要決定、項目建設情況等通過原路徑逐層返回，及時做好“上情下達”，使基層群眾真正“聽懂領會”黨的聲音，領會村“兩委”決策意圖，不斷把矛盾化解在基層，把問題解決在基層，密切了黨群、干群關系。

其四，推進黨領導下的村民自治。懇談首議制的實施，從授權決策、參與協商、監督評議等方面做了明確的制度上和內容上的規定。通過發揮黨員的自主決策權，能以民主的方式把黨員群眾關心的難點、焦點問題解決在基層，真正實現黨組織領導下的村民自治。如，在群眾路線教育實踐活動中，白鶴鎮參與懇談首議的黨員1900余人，收集意見建議150余條，解決群眾實際問題85個。通過黨員懇談首議的形式、程序，規范村級各項實事項目，解決群眾關心的熱點難點問題，得到了村民的一致肯定。

三、經驗價值：基層“本土化”協商民主的聚合效應

基層協商民主立足于既有的制度體系框架，同時又結合本地的鄉村治理現實，通過各種協商、訪談與議事活動，表達民眾自身的利益訴求并對基層政府決策施加影響，或在公共討論的基礎上尋求多元利益主體的共識與平衡，從而共同作出決策，產生了一定的聚合效應。

（一）堅持黨的領導，充分彰顯出人民性。無論是民主懇談、黨群議事會制度、新村發展議事會、村民議事制度還是鄉村典章與夏履程序，這些基層協商民主機制在運行過程中對協商議題的選擇、協商時機的把握、協商程序的控制和協商結果的運用，都是在黨組織領導下有序進行的，充分體現了堅持黨的領導原則。這樣既能夠擴大民眾直接有序的政治參與，更好地保證人民當家作主的權利，又能夠有利于堅持中國共產黨的領導，符合社會主義民主政治的本質要求。

（二）促進基層民主治理向縱深拓展。黨員懇談首議制主要是把基層協商民主的功能，嵌入基層“黨——村”二元權力結構中，進一步理清和完善村黨支部與村委會的行政功能和自治職能的分工與協調，充分保障了廣大民眾的各項民主權利，促進了社會穩定與和諧。因此，黨員懇談首議制實行的是一種新型村級治理方式。這種協商民主的方式不僅化解了基層“黨——村”二元權力的沖突與矛盾，鞏固了黨的執政基礎，提升了執政的合法性，而且創新了基層黨內民主與人民民主之間互動的模式，豐富和完善了基層民主發展的內容與形式。

（三）呈現多元主體的復合型治理特征。積極探索并建立多元性、合理性的社會協商民主機制，既是當今社會發展的迫切需要，又是成熟民主法治社會的標志。協商中的多元主體包括黨組織、村民自治組織、社會團體、駐村企業、資深人士等等，他們構成一種多元的、復雜的、多層次的結構，并相互結成一種合作伙伴關系，有組織的協商與談判可以提高群眾的理性與克制，而基層黨委、政府則可以加強規則制定與仲裁能力，可以提高政府的有效性與權威性。黨員懇談首議制作為一種基層協商民主模式，進一步突出了“議事”商談與“決策”的功能，在鄉村治理中發揮的作用越來越重要。

責任編輯：趙 菲