建設開放度最高的自貿區對浦東創新社會治理的新要求

丁倩

[摘 要]上海自貿試驗區是打造中國經濟“升級版”，積極探索經濟和社會全面改革的“試驗田”。在此背景下，要進一步改進社會治理方式，堅持“系統治理”理念，使社會治理模式從單一權威治理向多中心治理發展，形成以轉變政府職能為核心、以加強和改善黨的領導為基礎、以引導和扶持社會組織為關鍵、以深化基層群眾自治為重要組成部分的社會治理格局。

[關鍵詞]浦東自貿區建設；創新社會治理；新要求

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）09-0033

中國（上海）自由貿易試驗區建設是先行先試、深化改革、擴大開放的一項重大舉措。上海自貿區自2013年9月正式成立以來，在探索中國對外開放的新路徑和新模式，加快政府職能轉變方面形成了一批可復制、可推廣的經驗。2015年1月底，上海自貿區正式擴圍，這不僅意味著自貿區在物理空間范圍上的拓展和自貿試驗的復制推動的“換擋加速”，同時也意味著上海自貿區的改革創新漸入深水區，將會面臨更大的挑戰、肩負更重的歷史使命。擴區后的自貿區不僅要在促進投資貿易便利、監管高效便捷、法治環境規范等方面試出管用、高效的成果，同時對政府治理能力的提升以及社會治理的創新也提出了更高的要求。

一、加快政府職能轉變是核心：

積極構建法治政府和服務型政府

在國務院公布的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中，明確了上海自貿試驗區內的六項改革任務，其中加快政府職能轉變被排在第一位，可以說如果政府職能不轉變，整個自貿區試驗所承載的改革意義就會大打折扣。從上海自貿區改革創新實踐來看，如果說前兩年自貿區制度創新主要聚焦在框架構建和表層改革方面，那么接下來制度改革創新的關鍵就在于法治政府和服務政府建設。

（一）從政府治理模式角度看，上海自貿區所實行的政府管理模式將從管理型向服務型政府治理模式轉變。上海自貿區的成功，不在于硬件設施的成功，而在于服務型政府的成功。服務型政府建設一方面將為上海自貿區制度創新明確努力的目標、明確衡量的根本標準；另一方面，將通過政府職能轉變，加強和改善政府公共服務質量，促進廣大企業更加深切地感受上海自貿區各項制度創新的成效，提升企業對于上海自貿區制度創新的感知效能。因此，如何以服務型政府建設為準繩，充分借鑒西方新公共管理運動的理念，通過制度創新構建一個效率與公平兼顧、效益與成本兼顧的公共服務體系，從根本上提升自貿區公共服務能級，將是未來很長一段時間內上海自貿區最為重要的創新使命。

（二）從政府治理方式角度來看，上海自貿區的政府職能轉變要更加注重依法執政、規范執政和高效執政的能力和體系建設。上海自貿區制度創新的核心在于妥善處理政府、人大、企業及社會組織等主體的關系，通過轉變政府職能，適當放松國家對金融、投資、貿易等方面的行政管制，有效激發各類市場主體競爭活力，進而達到由單向度的國家管理向多中心的社會治理轉變。法治政府建設不僅對于改革成果能夠加以固化和保障，還具有引領、推動和規范改革的作用，只有遵循法治理念和路徑進行的改革創新才是可持續的。[1]中國香港和新加坡能夠取得今天的優勢，關鍵源于其法治建設。上海自貿區如果能夠建立一個制度周密、公平的法治體系，將極大促進中國經濟、社會等各方面的發展。[2]因此，如何本著法治政府建設要求，進一步加快和深化上海自貿區法律法規制度建設、知識產權保護建設、誠信體系建設和營商環境建設，是上海自貿區制度創新的又一個著力點。

（三）法治政府和服務型政府的建設不是彼此孤立的，二者應該是相互支撐、互為補充的關系。在上海自貿區制度創新的過程中，一方面，需要通過服務型政府的建設來明確政府制度創新的方向和重點，并且通過改善服務行為舉止，增強服務專業度、效率性、公平性，讓廣大投資者和社會公眾切實地感受到制度創新的效能；另一方面，需要通過法治政府建設來推動自貿區法制完善進程，規范制度創新路徑、保障制度創新成果。在這個過程中，上海自貿區的服務型政府建設和法治政府建設需要彼此互動、雙向促進，共同增強制度創新的實際成效。

二、加強和改善黨的領導是基礎：

積極建設樞紐型、服務型、創新型黨組織

隨著上海自貿區的擴區，浦東將面臨新一輪發展機遇和挑戰，這對加強和改善黨的領導、創新基層黨建工作也提出了更高的要求。一方面，隨著實施負面清單管理、變審批制為備案制等政府職能轉變，企業對政府的依賴性大大降低，由此給黨建工作帶來了一定的挑戰：政府管得越來越少，黨組織可以依托的行政資源因此也受到很大影響，傳統黨建工作依賴行政資源力量的做法無法進行下去。[3]另一方面，在自貿區中的企業性質多樣、行業種類多樣，如何在意識形態差異大的區域內做好黨建工作、特別是如何覆蓋外資企業黨建工作的空白點，發揮黨組織引領發展、保障服務的作用，無疑也是自貿區黨建工作所面臨的另一個挑戰。鑒于此，在自貿區擴區背景下，要加強和改善黨的領導、創新基層黨建工作，應該從以下幾個方面著手：

（一）整合體制內外黨建資源，建設樞紐型黨組織。自貿區是特殊監管區，又實行管委會組織體制，黨建工作的統一性和區縣相比先天不足，因此要求黨建工作應打破自循環，建立區域化大黨建格局。可以在自貿區黨委層面設立區域黨建聯席會，融合區域內機關、國企、非公企業等不同隸屬關系的黨組織，搭建以管委會黨組為總領、區域黨建聯席會議為平臺、綜合黨委為運作源、行業黨總支為分支、黨建服務站為輻射單元、企業黨組織為作用點、周邊街鎮單位為拓展空間的“樞紐型”的組織架構，共同推進自貿區黨建工作的開展。

（二）創新優質服務載體，建設服務型黨組織。自貿區非公企業行業特點明顯，實體實地經營的企業中外資企業占到80%以上，新注冊的上萬家企業情況各異，新業態明顯。因此應堅持“以服務促覆蓋”的黨建工作理念，通過完善行業黨總支建設，推進陽光驛站建設，培育和壯大公益類社會組織，以及打造創新基層黨建工作的“品牌”項目等方式，拓展服務抓手、深化服務內涵，把“由我做主”轉變為“以你為主”，以此來推動服務自貿區的發展。

（三）探索黨要管黨有效方式，建設創新型黨組織。自貿區地區總部多，企業管理復雜，黨組織活動和黨員管理難度大。如何做到黨要管黨、從嚴治黨？一方面，要創新管理機制，可以充分利用互聯網新媒體平臺，借助“兩新”組織網和移動客戶端，建立黨員政治生活管理制度，解決黨員聯系難、組織生活難、作用發揮難、活動參與難等問題。另一方面，針對企業類型多的特點，可以建立分類管理制度，聘請黨建專家和區域黨建單位優秀人才擔任黨組織指導員，將現有基層黨支部進行科學分類，獨立支部注重特色發揮優勢，弱小支部掛靠聯動扶持壯大，聯合支部孵化服務激勵發展。

三、引導和扶持社會組織是關鍵：

培育社會治理創新的平等主體

在自貿區建設過程中，隨著政府“簡政放權”和行政權力歸隱，其原來所承擔的部分職能和功能將由市場或社會來承擔，若僅有“市場”承擔，可能會導致“市場”不堪重負。因此，引導和扶持社會組織發展，實現自貿區建設中社會組織承接政府轉移的部分職能，促進政府和社會組織角色的合理定位，對于形成良性政社關系，實現公共服務提供的多元化以及促進自貿區建設的市場化、社會化和國際化具有重要意義。鑒于此，作為多元社會治理體系的重要載體和主要依托，社會組織應突破體制障礙，增強自身制度建設，完善政府與社會組織的合作機制，提升服務水準，以更好的姿態服務自貿區的建設和發展。

（一）加強法制建設，明確自貿區社會組織的法律地位。其一，可以利用自貿區授權立法的權限制定專門法規確立社會組織法人資格，明確政府對于社會組織建設上的培育和扶持義務，保障社會組織獨立的財產權利。其二，明確社會組織及其責任人行為的法律責任，形成權利、義務、責任完整的法律框架，以此推動社會組織的自我管理和自我監督，減少行政干預。其三，推進和實現社會管理的“政策法律化”，出臺一系列法規對社會組織的行為進行有效監管，對不適應社會發展的社會組織要堅決清退，實現優勝劣汰。

（二）加強制度建設，破除社會組織發展的體制障礙。其一，變革“雙重管理”方式，建立“樞紐型”社會組織，登記管理的職能還由民政部門負責，業務主管的職能可以從政府職能部門剝離，歸口到“樞紐型”社會組織中去。其二，放寬社會組織的成立條件，變“審批制”為“備案制”，減少行政審批流程，鼓勵不同類型的社會組織建立和發展，同時建立社會組織的退出和替代機制，實現社會組織的優勝劣汰。其三，取消社會組織“掛靠制度”，行政單位減少在審批、登記、監管和評估中的行政干預，避免黨政群團機關和事業單位作為發起人舉辦或委托舉辦民辦非企業單位，防止社會組織演變成“二政府”，保障社會組織的獨立自主性。

（三）加強社會組織能力建設，提升社會組織發展的內在動力。其一，要強化服務、合作與競爭意識。社會組織應圍繞自身公益宗旨、堅持公益方向，杜絕逐利行為，不斷提升公務服務質量；要提升競爭意識，改變傳統官辦社會組織競爭意識差、運營水平低、“等、靠、要”依賴心理強等狀況；要積極引入現代非營利組織管理制度，加強項目運作能力和成本管理能力，注意培育和提升社會組織的知名度。其二，要加強籌資能力，積極參與政府職能轉移。在自貿區建設中，社會組織要廣泛拓寬籌資渠道，適當引進金融機構的信貸支持，積極參與公益創業；要拓展服務范圍，深入基層社區，開拓新的活動空間。其三，要增強協調能力，充分發揮橋梁紐帶作用。作為政府職能轉移的承接主體之一，社會組織要善于發現自貿區建設中政府改革的機會，關注公共服務提供中的熱點、難點、焦點問題，協調服務公眾，切實解決現實問題。

四、深化基層群眾自治是重要組成部分：

發揮公眾參與的基礎作用

近年來，浦東新區以基層自治體制和機制的完善、自治意識與自治能力的提高、自治載體和渠道的建設為重點，不斷深化基層群眾自治，在創新社會治理、優化公共服務、激發社會活力、重構社會秩序等方面取得了明顯成效。但是，從與上海自貿區建設對社會管理體制創新的新要求相比，還存在著不少差距，一些瓶頸問題急需破解，對此從以下幾方面著手：

（一）構建以群眾自治組織為基礎的自治參與機制。基層群眾自治必須進一步發揮群眾的主體作用。一方面，要鼓勵和引導各類活動團隊形成各自特色的自治載體和平臺；另一方面，要充分發掘活動團隊中的“群眾領袖”和骨干，充分發揮他們的凝聚、動員和典型引領作用；此外，要因地制宜、因人而異開發多層次、多種類的自治活動，創新多樣化的動員方式，激發新形勢下群眾參與自治的積極性。

（二）完善以村居委會為主體的基層事務民主運作機制。村居委會是基層群眾自治的核心組織，要使村居委會運作的各個環節都能吸納群眾參與，增強其影響力和凝聚力。一方面，要推廣村居務公開制度，為群眾了解、監督、參與村居委工作提供便利；另一方面，提升村居委會自治能力，探索建立區級層面和街鎮層面的村民、居民自治指導中心，建立對村居委成員多層次、長效化的培訓機制；同時，要切實為村居委“減負”，使其擺脫行政事物的束縛，真正把工作重心放到服務基層上來。

（三）完善以基層黨組織為核心的共建共管機制。一方面，要強化基層黨組織在村居各類組織和各項工作中的核心作用，充分發揮其政治優勢和組織優勢，注重加強對村（居）委會、業委會骨干的培養，牽頭做好業委會的組建工作，把好業委會成員的人選關；另一方面，建立相互依存、資源共享原則下的周邊單位與村居共建激勵機制，將單位資源引入村居；再者，建立村居黨組織與房管、城建、社區民警、物業等多方聯動的工作協同機制，支持和保障村（居）委會、業委會依法履行職責。

（四）為激發基層自治活力創設體制條件。一方面，要加快街道體制改革，促使條線部門的專業管理服務職責下沉到位，分解社區行政事務，以減輕街道行政負擔，同時重點確定街道的“職能清單”和“責任清單”，提升街道對監督、協調授權；另一方面，逐步建立全區統一的街道財力保障機制，結合基本公共服務均等化，建立區級公共財政轉移支付機制，使街道財力統一；另外，制定基本公共服務目錄，規范街道公共服務供給的內容，使街道向社區成員提供服務有規可循。

參考文獻

[1]劉劍文.法治財稅視野下的上海自貿區改革之展開[J].法學論壇，2014（03）：86-94.

[2][澳]理查德·卡爾倫著，栗盼盼譯.讓上海自貿區成為法治試驗田[J].中國經濟報告，2014（01）：63-64.

[3]范礦生.新形勢下上海自貿區黨建工作初探[J].浦東開發，2014（07）：37-39.

作者單位：中共上海市浦東新區區委黨校

責任編輯：卞吉賦