協商式治理：網絡治理與協商民主的深層整合

張繼亮

〔摘要〕 作為一種行之有效治理手段的網絡治理與自由民主的一些關鍵特征不相符，卻能與協商民主的一些關鍵特征相匹配。基于此，我們可以將網絡治理與協商民主統合起來，并將這一統合之后的產物稱為協商式治理。從理想角度來說，協商式治理一方面可以發揮網絡治理所具有的高效率優勢，另一方面又可使之具備協商民主所蘊含的民主意涵。當然，從現實角度來說，人們在落實協商式治理的實踐過程中需要克服諸多難題，如難以精準地確定各個利益相關者、包容性與協商之間具有沖突、較難區別出協商與妥協之間的差別、難以確保各個利益相關者平等參與協商治理及缺乏解決分歧的機構。因此，應采用在開展協商式治理之前經由公共媒體發布協商式治理的具體操作議程、正確安排所要討論議題的順序、設置上訴委員會或仲裁機構等途徑來克服這些難題。

〔關鍵詞〕 協商式治理，網絡治理，協商民主

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）05-0083-06

從表面上看，協商民主與治理 ① 完全是兩個不同的事物，兩者之間沒有什么關聯。但實際上，這兩者之間存在許多相似或共通之處?；谶@些相似或共通之處，我們可以將協商民主與治理統合起來，促進兩者的協同發展，從而最終實現促進治理與協商民主共同發展的目標。

一、協商式治理：網絡治理與自由民主矛盾的解決之道

當人們對某些問題通過各種方式無法達成共識之時，就需要通過協商來解決，社會治理同樣如此，協商式治理就是為了解決社會治理中產生的差異而誕生的。在德國社會學家盧曼（Niklas Luhmann）看來，現代社會是一個差異化程度不斷增大的社會。他所說的差異化是從構成社會的各個子系統所體現出來的獨特功能的角度來界定的。具體而言，構成社會的政治、經濟、法律等子系統各自承擔了相應的功能——保衛人身安全、有效率的產出以及實現正義，而各個子系統功能的有效發揮是以其各自首要的運行規則不為其他系統的運行規則所干擾為前提的，即政治子系統的民主原則、經濟子系統的利潤最大化原則以及法律子系統的法治原則在各自的系統內獨立運作。如果各個子系統能夠按照其運行規則來運作，它們就可以有效地發揮各自的功能；但如果某個子系統按照其他子系統的運作規則來運作，那么這必然會導致這個子系統無效率，甚至還會導致整個社會的崩潰。例如，如果人們將經濟子系統中的運作規則——利潤最大化原則運用到法律子系統，那么，這會導致法律子系統的崩潰，因為正義是無法被買賣的 〔1 〕83-114。當然，各個子系統功能的順利運轉是以其他子系統功能的實現為前提的，例如，經濟子系統的順利運作是以政治子系統和法律子系統順利運作為前提的 〔2 〕。

現代社會各個子系統如能按照其自身的原則去運作，那么他們在各自領域內就能夠有效地處理各自的問題，但問題在于，有些社會問題，如環境問題或貧困問題，可能橫跨好幾個子系統。這些子系統如果按照各自通行的原則去處理的話，就會提出完全相反的處理方案。例如，對于環境問題而言，政治子系統會從當代人及其后代的人身安全出發倡導通過增稅的方式去解決環境問題，而經濟子系統則會從利潤最大化原則出發，反對運用增稅的辦法來解決環境問題。那么，面對諸如環境保護這一類問題，人們很難提出一個符合各個子系統所遵循的原則的方案，畢竟，保證各個子系統順利運轉的原則各不相同。為此人們發明“棘手問題”一詞來形容諸如環境問題之類的問題 〔3 〕。所謂棘手問題，是指“一些由于多樣化以及模糊的原因而導致的并且沒有清晰、直接解決方案的問題” 〔4 〕。

當下，人們不能像以前那樣直接運用行政命令的方式去解決各類棘手問題，因為，行政只是政治領域的一部分，它所奉行的原則迥異于其他系統的原則，如果人們不顧及各個系統之間的差別而強行用一個系統的原則去解決的話，這勢必會影響到其他系統的順利運作。面對這一情況，人們提出用“網絡治理”這一治理模式來解決棘手問題 〔5 〕②。

由于學者們目前對于網絡治理的含義還未達成共識 〔6 〕，所以，筆者在此借用索倫森（Eva S.rensen）和陶芬格（Jacob Torfing）較為全面的定義來說明何謂網絡治理：所謂網絡治理指的是“一種由獨立的但自主的行為者構成的相對穩定的水平合作關系；這些行為者通過談判的方式來互動，這一互動發生在規制性的、規范性的、認知性的以及想象的框架中，而且這一互動是在外部機構規定的界限的范圍內實施的一種自我規制性的互動，這一互動有助于公共目標（public purpose）的實現” 〔7 〕9。網絡治理之所以能有效解決棘手問題，正是因為它囊括了社會中各個子系統的諸多行為者，例如政治子系統中的各級政府、社會子系統中的非營利組織、職業團體、公民以及經濟子系統中的公司，這些行為者擁有不同的資源、信息、偏好，代表了不同子系統的運行準則，他們由于彼此之間基于相互信任而彼此貢獻自己所秉持的資源、共同分享權力、共同承擔相應的責任，所以，基于此，他們能夠通過談判、協商（deliberation）的方式從而有效解決相應的棘手問題。

這里需要注意的是，網絡治理中的各個行為者是相對平等的，而且他們之間是相互依存的，所以，他們之間的分歧只能通過談判、協商的方式而不能通過直接指揮、控制的方式來解決 〔8 〕12。這是因為，他們各自擁有解決問題所必需的資源與信息，缺少其中任何一方的參與，人們都不能很好地解決各類棘手問題。

雖說網絡治理能夠有效應對差異化日益明顯的社會現實，能夠有效地解決各類棘手問題，但是，它也給自由民主帶來了不小的挑戰。首先，為了追求解決問題的高效性，一些治理網絡在實踐過程中偏向于招募各類技術精英、政治精英以及各類強勢利益集團成員，偏向于排斥普通公民。即使這些治理網絡將普通公民納入治理網絡之中，他們也會利用普通公民缺乏相應的資源與專業知識的劣勢來操縱議程的設置、政策的選擇、制定以及實施，所有這些做法與自由民主所倡導的包容性以及平等參與的觀念都是相悖的。其次，治理網絡即使能夠克服上述問題，但是由于治理網絡內部的各個行為主體都致力于追求他們各自的利益，所以他們所欲實現的目標可能會并且實際上也會與公共利益相沖突，而這與自由民主促進公共利益的預設相沖突。最后，在自由民主制度之下，如果選民認為某個代表無法勝任其職務，那么他們就會在下次選舉中將他選下去，選民能夠通過選舉這一手段來確保代表們向他們負責。換言之，在自由民主制度之下，問責問題并不是一個大問題，相比之下，人們很難確定治理網絡中的各個行為主體的相關責任 〔9 〕。因為，一方面，治理網絡在很大程度上并不是國家機構的一部分，即他們是非正式的，另一方面，治理網絡所作的決定都是連帶性的，所以，人們很難確定其中某個行為主體所應承擔的具體責任 〔10 〕7-11。

總之，網絡治理雖是一種有效的解決棘手問題的治理模式，但它與自由民主的一些特征不相匹配。雖然如此，它卻與民主本身并無沖突，因為，自由民主畢竟只是民主大家庭中的一個成員（雖然從目前來看，它是一個受大家認可程度較高的成員），民主大家庭除了自由民主這一成員之外還有其它成員，例如競爭性民主、爭勝性民主以及協商民主等?；诖耍W絡治理雖然與自由民主不相匹配，但它與協商民主的一些關鍵要素是相輔相成的。那么，在差異化社會中，如何將網絡治理與協商民主統一起來，從而應對其對自由民主帶來的挑戰呢？此時，協商式治理就應運而生了。

二、協商式治理：把網絡治理與協商民主統一起來

在當前學術界，與網絡治理這一概念的情形有些相似，雖然有些學者認為民主理論目前正面臨著“協商式轉向”（deliberative turn） 〔11 〕3-10，但學者們對于協商民主這一概念的含義莫衷一是，更有甚者，在中國語境之下，學者們對于“deliberative democracy”一詞如何翻譯也意見不一 〔12 〕1-13。在這種情況下，筆者傾向于將古特曼（Amy Gutmann）和湯普森（Dennis Thompson）兩人對協商民主的界定看作是對協商民主的臨時定義：協商民主意味著“自由而平等的公民（及其代表）通過相互陳述理由的過程來證明決策的正當性，這些理由必須是相互之間可以理解并接受的，審議的目標是作出決策，這些決策在當前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時準備迎接未來的挑戰” 〔13 〕7。

從規范意義的角度來講，協商民主至少包含三個重要特征：具有公共性精神（public-spiritedness）以及平等尊重（equal respect）的審議、包容性（inclusion）以及平等參與（equal participation） 〔14 〕。首先，協商民主“首要的、也是最重要的特征就是講理的需要（reason-giving requirement），即陳述理由” 〔13 〕4。簡言之，協商民主首要的特征是協商。雖然協商意味著人們要給出理由，但人們給出的所有理由并非都能構成協商。人們所陳述的理由至少包含兩個特征才能構成協商。第一個特征是人們所陳述的理由須具備公共性精神。所謂公共性精神，一方面，它意味著“公民和官員為了證明各種政治行動的正當性而給出的各種理由，和評價這些理由所必需的信息，都應該公之于眾” 〔15 〕107；另一方面，它意味著“在審議過程中所提出的各種理由應能為所有參與審議的公民所理解” 〔13 〕5；同時，它還意味著人們所給出的理由要指向集體（它的范圍取決于這一理由所欲支持的政策或決定所影響的范圍）的善（collective good），或能夠與諸如正義等公共原則關聯起來，即使這一理由同樣指向其他的善 〔14 〕，或者，簡單地說，人們所給出的“理由的內容必須是公共的” 〔13 〕5。一項理由之所以是“協商的”之第二個特征是它平等地尊重其他理由，即使這些理由與之差別非常大甚至是與之相反，但“個體在力求公平合作時沒有理由拒絕這些理由……他們應能為尋求公平合作的、自由而平等的個體接受”?！?3 〕4

協商民主的第二個重要特征是它要求（直接地或間接地）囊括與人們所展開協商的議題相關的所有公民。協商民主之所以要囊括所有利益相關者是因為這不僅是出于人們作決策時需要顧及每個利益相關者的審慎的需要（如果人們做不到這一點，那么這些政策在執行過程中就有可能會受到抵制），更重要的是，這是出于尊重每個個體道德尊嚴的需要，即如康德所說的要尊重人的需要 〔16 〕31-87。

協商民主的第三個重要特征是它不僅要求囊括所有相關公民，而且它要求確保開展協商的相關公民之間是平等的，而且這一平等并不只是一種法律面前的平等或形式上的平等，它所要求的是一種更高級形式的平等：它要求協商民主的“參與者必須能在論壇上自由而平等地獲取各種相關信息，具備和運用有效參與所需的各種能力” 〔17 〕213。協商民主之所以提出如此高的要求是因為它要求實現真正的、理性的“協商”，或者，反過來說就是它避免各種偏離理性協商的支配、欺騙與自我欺騙。協商民主囊括所有相關公民并且確保這些公民平等地展開協商正體現了協商是“民主的”這一重要特征。

綜上所述，協商民主的公共性精神以及平等尊重的審議、包容性以及平等參與這三大特征使人們明確了協商民主中的“協商”和“民主”之含義，從而也使人們明確了其日常政治實踐活動中那些屬于協商民主的部分或要素。

網絡治理的一些做法與協商民主的上述某些關鍵特征相似。具體而言，網絡治理在實踐過程中要將各個與之相關的行為者容納到這一實踐活動中去，并且賦予各個行為者以平等的發言權（雖然各個行為者之間在能力與資源上差別非常大），最后，各個行為者在這一過程中所提出的相關建議需要與該群體的公共利益相關或與公共準則關聯起來。雖然網絡治理這些做法與協商民主的一些關鍵特征非常相似，但是，這些做法背后的原因與協商民主的諸多特征背后的緣由差別非常大。協商民主的諸多特征背后是一些道德原則，而網絡治理的上述做法是來自于審慎原則，即面對差異化日益增強、棘手問題日益增多的社會，單個行為者特別是政府無力應對，所以，面臨這種情形，要想確保社會正常地運轉下去，如要有效解決諸多棘手問題，人們就需要將各個行為者聯合起來共同去應對。在這一過程中，每個行為者之間雖然在能力與資源方面有所差異（私人公司擁有資金與技術，非營利機構擁有政治合法性，政府擁有制定正式法律、法規的權力），但若要試圖有效應對日益差異化的社會以及解決棘手問題，人們就需要各個行為者能夠有效地進行合作，而這一合作的前提是各個行為者能夠參與到相關決策過程中或作出決定。此外，他們對相關的決策或決定都擁有平等發言權，而且，各個行為者針對相應的政策或決定提出的理由必須為其他的行為者所接受或與某些公共原則能夠聯系起來。否則，如果缺少這些合作的前提，治理網絡就無法形成，人們也就無法有效應對差異化日益增強的社會，也無法解決各類棘手問題。

雖然網絡治理一些行為特征背后的原因與協商民主類似的關鍵特征背后的原因差別很大，但是，如果我們不去追究兩者之間的差異的話，我們可以將這兩者結合起來，同時促使兩者的發展：一方面促進網絡治理的發展，從而可以使之發揮有效應對差異化社會和解決棘手問題的優勢，另一方面促進協商民主的發展，從而可以使之發揮協商民主因其具備的協商與民主要素而使它的決議具有正當性的優勢，最終可以有效克服網絡治理中所存在的各種問題。我們可以將融合網絡治理與協商民主這兩個要素的結合物稱為“協商式治理”（Deliberative Governance） 〔11 〕119-134，其要素包括包容性、協商以及影響三方面。首先，協商式治理的第一個要素是包容性。同網絡治理一樣，協商式治理包括諸如私人公司、非營利組織、各類職業團體、公眾代表以及各級政府機構等各個利益相關者或行為主體。包容性是網絡治理與協商民主都強調的要素，當然，網絡治理是從效率，或者更具體地說是從高效地解決問題的角度來強調包容性的。相比之下，協商民主則是從規范性，或者更具體地說是從民主的維度來強調包容性的。其次，協商式治理的第二個要素是協商。協商式治理過程中的各類行為者就各種政策及其后果進行理性討論，從而最終作出有約束力的決定。協商并不是為了尋求真理，而是為了解決具體問題，因而它具有時間期限。因此，協商式治理中的協商維度一方面顧及到協商民主的首要特征——協商這一重要要素，另一方面它也兼顧治理的目標——有效地解決問題這一維度。最后，協商式治理的第三個要素是影響。廣大公民能夠通過各類審議渠道將其需要、利益以及觀念反映在上述決定中，并且，更重要的是，他們擁有各種渠道能夠對上述決定提出異議并促使相關部門、群體對這些異議提出回應 〔4 〕，公民可以通過各種審議渠道將網絡治理中出現的非民主傾向、偏離公共利益以及無法問責等問題公之于眾，從而在一定程度上有效地解決上述各種問題 〔18 〕。

總之，綜合上述分析，我們會發現，協商式治理有助于確保治理既具有效率又是充分具有正當性的理想的治理模式，換言之，協商式治理是推進網絡治理與協商民主迅速發展的重要方式。基于此，我們需要大力提倡協商式治理這一治理形態。

三、協商式治理：從理想到現實

目前，面對日益復雜化的社會以及隨之而來的“棘手問題”，國內外已涌現出多種多樣的協商式治理模式，例如，美國的通過線上對話聯結公眾與政府、二十一世紀城鎮會議、協作學習以及審議式都市規劃，巴西的參與式預算以及國內浙江溫嶺的民主懇談會和參與式預算 〔19 〕211-272。這些參與式治理模式雖然在解決的具體問題、解決問題的程序以及解決問題的效果上有所差別，但實際上，他們都具備一些“家族相似性”，即都包含上文曾提到的協商式治理的要素：廣泛而多元的參與，各個利益相關者之間充分的協商，有效的治理。

一方面，上述諸種協商式治理模式不僅有助于發揮網絡治理具有高效能的優勢，而且它也可以通過協商民主來應對網絡治理中暗含的各種問題，從而最終實現網絡治理與協商民主協同發展的雙贏結果。但另一方面，現實中的諸種協商式治理模式也面臨各種各樣的挑戰，這些挑戰甚至會影響到它們充分有效地發揮其效能。具體而言，現實中諸多協商式治理模式面臨難以確定利益相關者、包容與協商之間存在沖突、難以有效區別協商與妥協、在協商過程中難以實現平等以及難以解決各個協商渠道之間的分歧等五方面的挑戰。第一，難以精準地確定各個利益相關者。因為某個決定或對某個問題的解決及其解決方式勢必會影響一些利益行為主體，但是，這一影響對于所有行為主體而言并不是完全相同的，所以，我們面臨的一個非常尷尬的問題是需要采取什么樣的標準來將一些行為者納入到協商式治理活動之中，將另外一些行為者排除在外而不予以考慮。第二，包容性與協商之間存在沖突。將廣大利益相關者或行為者容納到協商式治理活動中，或簡言之，包容性是協商式治理的必然要求，而協商也是協商式治理的重要特征，但事實證明，在協商民主的實踐過程之中，包容性與協商往往是相沖突的，即協商活動所囊括的利益相關者越是多元，利益相關者之間的差異越大，他們之間進行理性協商的可能性就越?。环粗?，利益相關者的訴求越傾向于單一性，他們之間的差異就越小，他們進行理性協商的可能性就越大 〔20 〕84-124。同樣，在協商式治理實踐活動過程中，人們也會遇到類似的問題，面對這一情況，人們由于缺乏相應的應對這種情形的準則從而需要根據具體的情形在包容性與協商之間進行權衡，所以，人們在協商式治理實踐過程中會面臨許多不確定性。第三，較難區別出協商與妥協之間的差別。正如協商是協商民主的重要特征一樣，協商也是協商式治理的重要特征，協商如上所述意味著人們在說明其理由時需要秉承公共性精神以及平等尊重的態度，在協商過程中，人們通過交流會改變自己對某些問題或議題的看法，從而在一定程度上達成共識（consensus）③。但問題在于，在協商民主實踐以及協商式實踐過程中，人們如何區別協商與妥協（compromise）之間的差別呢 〔21 〕91-92？畢竟，有時，協商與妥協之間的差別非常小，不僅如此，更為關鍵的是，在現實之中，人們更愿意承認最終實現的結果是通過妥協實現的而不是通過人們改變自己的觀點而實現的 〔14 〕。第四，難以確保各個利益相關者平等地參與協商。就像平等參與既是協商民主的要求也是實現有效網絡治理的前提條件一樣，它也是實現有效協商式治理的一個條件。但是在具體的協商式治理實踐過程中，由于各個利益相關者在各自所擁有的資源、稟賦以及政治地位上都是非常不平等的，那么，在這種不平等的前提之下，人們如何能確保各個利益相關者是平等地參與到這一過程之中而不只是形式上的平等參與？第五，缺乏解決分歧的機構。雖然普通公民可以通過各式各樣的協商渠道將自己的需求、觀念以及價值呈現在共同決定或政策之中，并且可以對這些決定與政策提出批評，但這其中的關鍵問題在于，當不同的協商渠道提出的觀點或意見不一致甚至是相反時，人們應該如何應對以及解決這一問題？因為，在各種協商渠道之上并不存在一個人們可以在其中進行解決分歧的機構。

以上五個問題是人們在現實中實踐協商式治理時可能面臨的諸多挑戰。人們可能沒有解決所有這些問題的“萬能藥”，因為，各種協商式治理形式之間不僅差別非常大，而且，更重要的是，它們各自所面對問題的具體呈現形式差別也非常大。雖然如此，但是在筆者看來，人們至少可以采用在具體開展協商式治理之前通過公共媒體發布協商式治理的具體操作議程、正確安排所要討論議題的順序、設置上訴委員會或仲裁機構等途徑來分別應對這些挑戰。

首先，在具體開展協商式治理之前通過公共媒體公布協商式治理的具體操作議程。對于如何確定各個利益相關者這一難題來說，人們可以將要討論的議題或議程通過公共媒體公布出來，如果有利益相關者感到自己的利益被忽略甚至是受到損害時，他們可以通過選舉代表甚至是通過自己親自訴諸媒體來表達這一點，從而使協商式治理的其他行為主體不至于忽略他們的利益訴求。其次，正確安排所要討論議題的順序。對于如何將包容性與協商協調起來這一難題而言，人們在保證利益相關者基本被包容進協商過程之中的前提之下，在確定協商的議程過程中，可以按照爭議程度高低對大家共同關注的議題進行排序，然后，依次討論爭議程度從低到高的相關議題。按照這種方式，人們通過對一些差異程度較低的議題進行協商可以加深彼此的理解，從而為協商并解決爭議程度更高的議題做好鋪墊。最后，設置上訴委員會或仲裁機構。對于從第三個到第五個問題而言，各個利益相關者在開展協商之前可以聯合相關政府或法律機構成立一個由政府或法律機構為主導的上訴委員會或仲裁機構，并規定任何利益相關者如果在參與協商式治理過程之中發現諸如該過程是妥協而非協商，或者是發現協商治理過程中存在歧視的問題，或者在他們發現觀點相互沖突而無法通過協商來解決時，可以隨時訴諸這些上訴委員會或仲裁機構，然后由其進行調查或進行仲裁。此時，參與協商式治理的各個利益相關者需要針對這些上訴委員會的調查結果或仲裁作出恰當的回應。對于那些無法作出恰當回應的協商式治理形式，上訴委員會或仲裁機構有權對這些協商式治理主體予以懲罰。

當然，上述解決方案只是筆者根據自己的理解提出的應對協商式治理過程中可能出現的諸多挑戰的一點初步設想。重要的是，人們更需要在具體實踐過程之中探索各種解決這些問題的方案或措施，或者說，在這一探索過程中，人們需要秉持一種實用主義的精神，即在具體的環境之下、針對具體的問題提出具體的解決方案 〔22 〕?？傊?，人們只有通過積累相關的應對各種挑戰的經驗才能逐漸克服在協商式治理過程中涌現的諸多問題或挑戰，也只有當人們成功解決這些問題或成功地應對這些挑戰時，協商式治理的優勢才能體現出來，才能實現網絡治理與協商民主的共同發展。

目前，我國正在努力促進國家治理與協商民主的發展，而協商式治理是加快促進這一發展進程的有效手段。一方面，在理論層面，我們可以深入挖掘中國傳統與馬克思主義傳統之中的相關思想理論資源來為我國促進協商式治理的發展提供理論支撐 〔23 〕；另一方面，在現實層面，我們可以針對我國已有的各種具體協商式治理實踐形式中涌現出來的問題提出相應的對策，并且進一步探索新的協商式治理實踐形式?？傊ㄟ^理論與現實層面的努力，我們可以有效推進我國協商式治理的發展，從而最終實現協商民主與國家治理的協調發展。

注 釋：

①由于很多學者將網絡治理看作是治理的“最典型性特征”或者說是治理發展的最新階段，所以，筆者將治理等同于網絡治理。參見Stephen B：《 Andrew H. Rethinking Governamce： The Centrality of the State in Modern Society》 ，Cambridge： Cambridge University Press， 2009年，第55-56頁。

②關于網絡治理形成與演變的論述參見埃里克漢斯·克萊恩、基普·柯本讓：《治理網絡理論：過去、現在和未來》，程熙、鄭寰譯，《國家行政學院學報》，2013年第3期。

③協商民主理論家們對協商民主實踐的目標是否能達成共識這一點存在爭議。參見John S.：《 D. Foundations and Frontiers of Deliberative Governance 》，Oxford： Oxford University Press， 2010年，第35-38頁。

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責任編輯 周 榮