旅游發展規劃編制技術*
——旅游業發展與旅游目標的規劃研究

金云峰　梁　駿　彭　灼

1　同濟大學建筑與城市規劃學院　上海　200092　2　上海同濟城市規劃設計研究院　上海　200092

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旅游發展規劃編制技術*
——旅游業發展與旅游目標的規劃研究

金云峰1，2梁駿1彭灼2

1同濟大學建筑與城市規劃學院上海2000922上海同濟城市規劃設計研究院上海200092

文章從旅游業發展和旅游目標的規劃兩方面著手，分析其背景、概念以及關系，探討了旅游目標失效的原因。然后分別從旅游發展目標體系的前期分析、中期建立、后期操作控制與實施3個過程建立了規劃的目標體系，有助于把旅游發展規劃落到實處。

旅游規劃，規劃編制，規劃目標，旅游業，旅游目標

隨著人們休閑意識的覺醒，2013年國務院正式出臺《國民旅游休閑綱要(2013—2020)》，帶薪年休假政策的落實給予國民更多自主支配假期時間的權利；同年，為了規范行業環境和秩序的發展，《旅游法》正式頒布，從旅游者、旅游市場、旅游規劃等8個方面對旅游業進行全面的規定，提出要建立旅游規劃編制和評價體系，完善旅游規劃技術標準體系，并確立“旅游發展規劃”編制的法定地位。兩個政策性文件的出臺都體現了當前國家對旅游業的重視程度，要求著力改善旅游發展的外部環境，以更好地發揮其所帶來的社會、經濟和環境效益。

旅游業發展需要旅游規劃的跟進。當前，旅游發展規劃的實施與現況脫節，許多規劃編制中提出的目標在未完成之時已與實際大相徑庭。從長期來看，目標的失效將嚴重影響旅游業的健康發展。本文旨在針對目標失效這一問題進行剖析，欲建立旅游發展規劃編制中的目標體系，有助于把旅游規劃落到實處。

1　旅游業發展與旅游發展規劃

2014年旅游業國內旅游人數達到36.3億人次，比2013年增長11.4%，出境旅游人數1.16億人次，同比增長18.2%，全年旅游總收入約3.25萬億元，整體實現平穩增長。改革開放35年來，我國旅游業從無到有、從小到大，實現了從原先的短缺型旅游發展中國家向初步小康型旅游大國的歷史性跨越[1]。作為第三產業中的龍頭，旅游業的發展所帶來的影響有目共睹，它提升了我國的國際形象和人民生活水平。在對行業未來發展趨勢的定位上，規劃目標是否適合、準確將直接決定未來發展的實際結果。發展旅游規劃失靈是指由于旅游規劃制定主體、實施主體、規劃或實施環境某方面不合理的行為和原因，導致規劃實效很大程度上沒有達到人們預期的現象[2]。

經分析，旅游發展規劃編制中目標未能很好地契合旅游業的發展，其主要原因有：1)規劃目標不符合行業發展規律，可操作性不強。其中感性描述居多、目標單一且靈活性差、面對動態變化的環境缺少應變，容易導致后期目標的有效性受到挑戰而產生中期變更的現象。2)規劃實施主體權責不明確。我國實施政府主導型的旅游發展戰略，旅游行政主管部門充當了主要角色。然而旅游業作為新興產業，各部門之間缺少溝通平臺機制。3)規劃體系不夠規范化，很多規劃中都出現了誤區。規劃沒有相對完整的思想指導，例如出現了項目之間規劃重心明顯偏離、規劃雷同等錯誤[3]。經濟新常態下，旅游發展規劃應以市場為導向，運用旅游系統的全概念對要素進行布局，指引和規范一段時期內旅游業的發展。

2　旅游發展規劃的目標體系建立

2.1 旅游發展規劃的目標體系前期分析

2.1.1 規劃目標體系的主體

政府部門、公眾和經濟組織構成了規劃目標體系的相關利益群體，三者利益博弈的結果將決定目標體系的設定與實施。1)政府通過旅游帶動相關產業的發展，調整當地的經濟結構，促就業、惠民生，重視資源合理利用與開發，以實現可持續發展。作為旅游發展的引領部門，旅游局根據政府的意見組織旅游發展規劃的編制、實施和監督。相關部門建立信息交流平臺，為合力發展旅游業做出貢獻。2)公眾由當地居民和游客組成。一方面，當地居民希望通過旅游來改善他們的居住環境，這包括基礎設施、就業、經濟、交通等；另一方面，游客通過感受大自然的美好風光，體驗異地文化的精彩紛呈，與當地居民進行交流互動以留存回憶、放松身心。同時，優質的旅游體驗也可以提升旅游產品形象和當地知名度，形成良性循環。3)經濟組織是指旅游開發公司、旅行社業、旅游飯店業、旅游交通業、旅游景觀業及其他相關行業的企業之間的相互關系和行業組成結構[4]。作為旅游經濟發揮的主要群體，經濟組織為行業的發展帶來了活力，為城市的基礎設施建設提供了資金來源。但是其以盈利為目的的內在屬性，需要政府給予正確的引導以避免不當開發所帶來的環境沖擊影響。

2.1.2 規劃目標體系的技術內容

旅游發展規劃編制要堅持以旅游市場為導向、以旅游資源為基礎、以旅游產品為主體，達到經濟、社會和環境效益可持續發展的指導方針。經濟、社會、環境和可持續發展構成了旅游發展規劃目標體系的主要內容。1)旅游業規劃是國民經濟和社會發展規劃的組成部分，在旅游發展中起著戰略綱領的作用，規范和指導著地區旅游開發建設；2)通過“以人為本”的設計理念，帶動當地居民參與旅游建設，為外地游客提供良好的體驗環境，這在提高城市形象和建設水平的同時，兩類群體在對話中也使異地文化之間實現共融的局面；3)對生態環境的保護、開發與利用是規劃實施的重要手段，其中保護是為了更好地開發和利用，以實現人與自然的和諧；4)可持續發展由生態、經濟、社會復合而成，生態持續是基礎，經濟持續是條件，社會持續是目的。

2.1.3 規劃目標體系的確立

旅游發展規劃目標體系的確立過程由提出問題、分析問題和確定目標三部分組成(圖1)。首先，規劃要分析相關利益群體提出的“專業型旅游規劃設計問題”和“非專業型旅游規劃設計問題”，在歸納問題后，探究其產生的原因、現狀和未來趨勢，并對旅游業各個要素進行總結和歸納。以上工作是對未來旅游業發展狀況進行設想的過程，規劃工作中經技術性轉譯，確定規劃的目標。

圖1　旅游發展規劃編制中的目標確定過程分析圖

2.2 旅游發展規劃的目標框架體系建立

通過前期分析提出規劃目標框架體系，目標被深化為3個層次：總目標—分目標—子目標。總目標遵循可持續發展的原則，建立綱領性目標指導旅游業發展，它在規劃目標中最穩定、時效最長，以實現經濟、社會和環境的有機統一為目的；分目標圍繞子目標展開，起著承上啟下的作用，具有局部性和階段性的特點；子目標則由上一層分目標所展開，時效短、靈活度小、處于相對穩定的狀態。1)經濟目標的核心內容是反映旅游產業發展的經濟總量指標。此外，以旅游產業內部為例，它還應包含旅游產業發展的結構目標、體現產業發展速度的增長目標以及反映產業經濟效益的效益目標。只有實現產業的內部結構優化與經濟總量增長的結合，產業以較快速度增長與較高經濟效益獲取的同步發展才是產業“和諧”發展的本義[5]。2)社會目標包含社會結構目標、人口素質目標、社會文化目標、旅游滿意度4個子目標，反映了基礎設施的建設情況。社會文化目標對應旅游目的地的文化建設要求，人口素質目標與旅游滿意度體現了當地居民與外來游客兩類社會目標主體的對比狀況。3)環境目標是對旅游目的地環境可持續發展需求而設置的子目標，它包含環境保護目標和環境優化目標兩個內容。以保護環境作為基礎，優化可開發的區域適當建設，給予旅游業的發展創造條件。

2.3 旅游發展規劃的目標體系操作控制與實施

2.3.1 宏觀調控——政府對旅游業的保障，健全旅游業發展環境

我國旅游業的性質決定了制度和政策在旅游發展中的重要作用。社會對促進旅游業的發展表現了強烈的積極性，然而這種行動力有時會走向另一極端，表現為過于追求旅游業發展績效，片面地將經濟效益作為評價行業的發展指標，干擾了政策發展的軌道。健全旅游業發展環境，旅游行政主管部門要勇于擔當起行業發展的重任，敢于承擔和解決新問題，少干預、敢放權，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

2.3.2 中觀完善——規劃管理體制層面協調體制規范化與完善

完善地方主管機構權責機制。經過批復的旅游發展規劃，需要制定年度建設計劃表，制定開發和保護的政策，籌集實施經費。在面對旅游業發展中的重大問題時，相關部門、企業和專家學者溝通信息、協同開發，共同參與旅游發展規劃的編制過程，提高部門間的辦事效率，為行業的可持續發展確立組織和制度保障。

完善監管機制和貫徹《旅游法》。開展旅游市場秩序自查自糾，建立旅游發展規劃的監管機制，具體由政府、公眾、專家3個層面構成。政府監管層面應制定完善的規劃指標體系，對土地利用等關鍵要素進行監控，針對不正常狀態制定反應機制；公眾監管層面通過各種媒體、網上平臺等信息渠道進行宣傳和交流，讓公眾參與規劃的實施；專家監管層面應定期組織有關專家和機構對規劃實施管理進程進行監督，確保全過程符合規劃的協調與控制要求。

2.3.3 微觀控制——控制技術方法層面核心規劃控制手段提升

規劃的目標體系各分項目標確立以后，從規劃的角度必須要落實到具體指標上，制定與其相關的指標體系作為其支撐，以達到操作層面上指導旅游業發展的效果[6]。指標體系的建立能夠起到方向性的作用，強調和把控重要因子，協調目標和指標間的聯系；能夠及時監督規劃的實施情況，當指標出現偏差時，規劃主體可以通過反饋信息制定相應的解決措施。

規劃指標的選取有一定的標準，包括：與重要政策相關、代表某個環境受體、與被評價的戰略行為相關、能反映發展趨勢、易理解、科學性、重視關鍵領域、提供預警信息、能識別規劃目標與指標之間的沖突。根據選取標準，旅游發展規劃目標—指標形成一套體系(表1，表2，表3)，其中經濟目標、社會目標、環境目標由多個學科的規劃所支撐，包括旅游業發展研究、旅游市場營銷規劃、旅游基礎設施規劃、生態保育規劃等，規劃編制以總目標為綱領，把各分項規劃與指標結合起來，構建支撐實施體系(圖2)。

表1　旅游發展規劃的經濟目標—指標體系表

表2　旅游發展規劃的社會目標—指標體系表

表3　旅游發展規劃的環境目標—指標體系表

圖2　旅游發展規劃的目標體系框架圖

3　西雙版納傣族自治州旅游發展規劃

西雙版納州位于中國云南省南端，氣候溫和，濕潤多雨，屬于熱帶季風氣候；同時西雙版納州保存著中國最完整的熱帶雨林生態系統，是地球北回歸線沙漠帶上唯一的一塊綠洲，具有少有的動植物基因庫，因此被譽為地球的一大自然奇觀。

西雙版納傣族自治州旅游發展規劃的總目標確定為：將西雙版納打造成國際一流的雨林傣式生態旅游目的地，國內重要的觀光休閑、避寒養生度假地，云南省南部門戶和出入境旅游基地。在此基礎上，力爭將西雙版納建成世界旅游者心目中的“一洲、三都”：“一洲”為國際雨林傣式度假綠洲，凸顯版納“熱帶”“雨林”“傣式”“生態”等要素；“三都”為避寒養生之都、文化休閑之都、邊境體驗之都，突出版納州的氣候環境優勢、文化資源優勢和區位優勢。

西雙版納傣族自治州旅游發展規劃的目標由經濟目標、社會目標、環境目標以及子目標和要素組成(表4)。

表4　西雙版納旅游發展規劃目標體系框架表

4　結語

本文通過對旅游業發展與旅游目標的規劃分析研究，提出旅游發展規劃編制中的目標體系，包括總目標—分目標—子目標3個層次，從宏觀層面定性地規定了各層次的發展目標，是指導和評價旅游業可持續發展的關鍵因素。在此基礎上建立了目標與指標緊密結合的規劃目標——指標體系，運用指標可操性強的特點，從微觀的目標要素層面把控各個子目標。

[1]李金早.2015年全國旅游工作會議工作報告[R/OL].中國網旅游中國[2015-01-16].http://www.china.com.cn/travel/txt/2015-01/16/content_34575800.htm

[2]賈云峰.60分鐘讀懂中國旅游規劃[M].北京:中國旅游出版社,2012.

[3]周聰慧,金云峰.旅游區特點及其規劃技術對策探析[J].黑龍江科技信息,2008(35):149.

[4]彭灼.旅游業發展與旅游規劃目標研究[D].上海:同濟大學,2010.

[5]魏鵬.區域旅游產業發展戰略目標體系初探[N].甘肅聯合大學學報(社會科學版),2005(3):71-74.

[6]王書寬.淺論我國旅游經濟組織的改革及對策[J].經濟問題,2006(6):19-20.

Technology for Tourism Development Planning Development:A Research on Planning of Tourism Industry Development and Tourism Objective

Jin Yunfeng1，2Liang Jun1Peng Zhuo2

(1.College of Architecture and Urban Planning, Tongji University, Shanghai 200092, China;2.Shanghai Tongji Urban Planning and Design Institute, Shanghai 200092, China)

Tourism objective is one of the important contents in the tourism development planning.The paper analyzes the background, concept and relationship in terms of tourism development and tourism objective, and discusses the reasons why tourism development planning fails to achieve its objective.The objective system of tourism development planning was established respectively from three processes, i.e., preliminary analysis, medium establishment, later manipulation and implementation, which would contribute to fulfill the tourism development planning.

tourism planning, planning developmnet, planning objective, tourism, tourism objective

2016-03-22

同濟大學建筑設計研究院(集團)有限公司重點項目研發基金,高密度人居環境生態與節能教育部重點實驗室自主與開放課題(課題編號：2015KY06)

金云峰(1963-)，男,副系主任，教授，博士生導師，研究方向為風景園林規劃設計方法與工程技術、公園綠地與開放空間、中外園林與現代景觀、風景旅游區保護與更新。E-mail:jinyf79@163.com

梁駿(1990-)，男,碩士生，研究方向為風景園林規劃設計。E-mail: 471082162@qq.com

10.3969/j.issn.1672-4925.2016.04.008