印度和菲律賓海外移民政策比較及啟示

路　陽

印度和菲律賓海外移民政策比較及啟示

路陽※

印度、菲律賓是全球主要移民輸出國，海外印度人和海外菲律賓人已成為重要的國際移民群體之一。印度、菲律賓兩國政府非常重視海外移民群體，將之視為國家發(fā)展戰(zhàn)略的有機組成部分。本文概述印度和菲律賓海外移民的基本情況，分析他們與祖籍國的聯(lián)系及對祖籍國的影響以及兩國政府對海外移民的政策。本文著重從移民管理機構(gòu)、海外移民權(quán)益保護、實施雙重國籍政策、設立國家級節(jié)日和獎項等方面對于兩國的海外移民政策進行比較研究，從而對我國的僑務政策提供一定參考和借鑒。

海外印度人；海外菲律賓人；國際移民；比較研究；僑務工作

一、研究緣起

海外移民政策是指一個主權(quán)國家對海外移民群體所實施的相關政策的統(tǒng)稱。海外移民在全球和國家層面無疑對有關國家的人口、經(jīng)濟、政治和文化等都產(chǎn)生了重要影響，各國的海外移民政策在很大程度上決定了國際移民的趨勢、流向和特征。與中國一樣，印度和菲律賓同為全球主要移民輸出國，兩國的海外移民人數(shù)眾多。兩國政府非常重視海外移民群體，建立了專門管理機構(gòu)，制定了政策法規(guī)，采取了有力措施以保障海外移民的權(quán)益。

社會科學中的比較方法就是將比較方法運用于社會研究而形成的一種研究方式和研究活動。比較方法就是把兩個或兩個以上的事物或現(xiàn)象放在一起考察和分析，以檢視和把握他們相同、相似或相異的屬性和特征①陸益龍：《定性社會研究方法》，北京：中國人民大學出版社，2011年版，第207頁。。印度、菲律賓在經(jīng)濟社會發(fā)展水平、綜合國力和國際影響力等方面均有一定差異，同時，兩國同為國際移民大國，海外移民群體規(guī)模和影響力巨大，對其國家經(jīng)濟社會發(fā)展貢獻頗多。本文選取印度和菲律賓及其海外移民政策作為比較研究的對象，基于如下原因：其一，兩國海外移民群體人數(shù)眾多、分布廣泛，與祖（籍）國和家鄉(xiāng)聯(lián)系密切；其二，勞工移民是兩國海外移民的重要組成部分，僑匯是兩國海外移民與母國經(jīng)濟聯(lián)系的重要紐帶；第三，兩國海外移民政策都經(jīng)歷了由漠視到重視的過程，對海外移民群體的作用日益重視。

從某種程度而言，海外移民群體的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展水平是衡量一國綜合國力和國際競爭力的一項重要指標。當前，中國提出建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（簡稱“一帶一路”）的倡議，四千多萬的華僑華人聚集于“一帶一路”沿線的國家和地區(qū)，他們無疑是中國推進這一倡議實施的依靠力量和重要優(yōu)勢。本文在學術(shù)界已有研究的基礎上，主要利用印度①中國學術(shù)界關于海外印度人及印度政府相關政策的研究，主要參見賈海濤、石滄金：《海外印度人與海外華人國際影響力比較研究》，濟南：山東人民出版社，2007年版；騰海區(qū)：《美國印度裔移民研究》，北京：中國華僑出版社，2013年版；康曉麗：《論印度的海外印度人政策及其對中國僑務政策的啟示》，《南亞研究》2013年第1期，第121～144頁；夏雪：《印度海外移民政策的嬗變及其對中國的啟示》，《八桂僑刊》2010年第3期，第50～55頁；李濤：《中、印海外移民與母國經(jīng)濟聯(lián)系的比較研究》，《世界民族》2011年第3期，第67～71頁；賈海濤：《印度人移民海外的歷史及相關問題》，《南亞研究》2009年第1期，第55～65頁；張秀明：《海外印度移民及印度政府的僑務政策》，《華僑華人歷史研究》2005年第1期，第17～35頁等。、菲律賓②與國際學術(shù)界較為豐富的研究成果相比，中國學術(shù)界對菲律賓的海外移民及勞工政策等問題關注不多，主要研究論著有李濤：《海外菲律賓人與菲律賓的社會經(jīng)濟發(fā)展》，北京：社會科學文獻出版社，2012年版；路陽：《菲律賓政府的海外菲律賓人政策探析》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期，第11～19頁；李濤：《1974年以來海外菲律賓人與菲律賓的社會經(jīng)濟聯(lián)系》，《東南亞南亞研究》2013年第3期，第49～53頁；李濤：《試論近三十年來菲律賓的僑務政策及其作用》，《東南亞縱橫》2012年第6期，第32～39頁；李濤：《推力與拉力：菲律賓人移民海外的動因初探》，《東南亞縱橫》2013年第8期，第60～64頁；張世平：《菲律賓社會移民文化的形成與在海外勞務輸出中的作用》，《航海教育研究》2012年第1期，第18～21、第36頁；郭又新：《美國菲律賓裔移民的歷史考察》，《東南亞研究》2003年第6期，第39～43頁。兩國政府官方網(wǎng)站和政策報告等文獻，從移民管理機構(gòu)、海外移民權(quán)益保護、實施雙重國籍政策、設立國家級節(jié)日和獎項等方面對于兩國的海外移民政策加以比較，并為中國僑務工作提供經(jīng)驗啟示。

二、印度和菲律賓海外移民群體的數(shù)量與分布

（一）印度和菲律賓海外移民群體人數(shù)眾多、分布廣泛

作為世界第二人口大國，印度擁有數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的海外印度人和國際移民群體。海外印度人既包括擁有外國國籍的印度血統(tǒng)的人，也包括居住在外國但擁有印度國籍的印度人③康曉麗：《論印度的海外印度人政策及其對中國僑務政策的啟示》，《南亞研究》2013年第1期，第128頁。。印度政府海外印度人事務部2012～2013報告顯示，海外印度人總量已超過2700萬④http：//pmindia.gov.in/report_to_people/2012-2013/report_PMO_English.pdf.。海外印度人分布在全球110多個國家和地區(qū)，主要聚居于英國、美國、非洲和東南亞等。印度人最早是作為契約勞工被輸送至各殖民地。20世紀60～70年代開始，印度人主要前往海灣地區(qū)，以流動性勞工和技術(shù)工人為主體。20世紀80年代開始，留學生、專業(yè)人士和知識精英紛紛前往美國、英國等發(fā)達國家，形成新一輪的移民潮。

海外菲律賓人是指居住或工作在海外的所有菲律賓人，既包括已成為外國公民或取得外國永久居留權(quán)的菲律賓移民，也包括仍為菲律賓公民但等待入籍、歸化他國的菲律賓人。截至2012年年底，海外菲律賓人共有1048.96萬人⑤Commission on Filipinos Overseas，“Stock Estimate of O-verseas Filipinos，As of December 2012”，http：//www.cfo.gov.ph/ images/stories/pdf/StockEstimate2012.pdf.。海外菲律賓人分布在全球218個國家和地區(qū)，主要集中于東亞、南亞、中東和北美地區(qū)。菲律賓人向海外移民的歷史可追溯到西班牙殖民統(tǒng)治時期，此后大致經(jīng)歷了三次移民浪潮⑥李濤：《試論近三十年來菲律賓的僑務政策及其作用》，《東南亞縱橫》2012年第6期，第33頁。。海外菲律賓人的絕對數(shù)量雖不及海外印度人，但占該國人口的比例更高。有數(shù)據(jù)顯示，2012年菲律賓全國人口已達9670.68萬，海外菲律賓人人數(shù)相當于人口總數(shù)的10.8%⑦http：//data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL/countries/PH？display=default.。

國際移民組織將國際移民定義為，“離開本人之祖籍國或此前的常住國，跨越國家邊界，為了定居性目的而永久性地或在一定時期內(nèi)生活于另一國家的人”①李明歡：《國際移民的定義與類別——兼談中國移民問題》，《華僑華人歷史研究》2009年第2期，第2頁。。由此可知，無論是僑居國外的本國僑民，還是已成為外國公民或取得外國永久居留權(quán)的移民，兩者均屬國際移民。在海外印度人和海外菲律賓人群體中，還有相當一部分屬于在當?shù)貒錾碛型鈬鴩挠《纫岷头坡少e裔人士，這并不屬于國際移民的范疇②與此相近，中國學術(shù)界也容易將海外華僑華人和中國的海外移民兩個概念加以混淆。已有學者指出，“由于華僑華人群體中有相當大一部分人是在當?shù)貒錾娜A裔，他們不屬于國際移民的范疇，因此，不能將這兩個概念混為一談，以免得出不正確的結(jié)論，引起不必要的誤解”。參見張秀明、密素敏：《國際移民的最新發(fā)展及其特點——兼析國際移民與華僑華人的概念》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期，第7～8頁。。移民研究機構(gòu)皮尤中心的報告顯示，印度的國際移民人數(shù)從1990年的680萬增加至2013年的1420萬，在移民輸出國排行榜上居首位。菲律賓的國際移民人數(shù)在2013年達到550萬，位居全球第八位③Phillip Connor，D’vera Cohn and Ana Gonzalez-Barrera，“Changing Patterns of Global Migration and Remittances”，http：//www.pewsocialtrends.org/2013/12/17/changing-patternsof-global-migration-and-remittances/，2013年12月17日。。

（二）勞工移民是兩國海外移民群體的重要組成部分

海外勞工被印度政府視為海外印度人群體的重要組成部分。自20世紀70年代開始，由于海灣地區(qū)石油業(yè)的繁榮，印度赴沙特阿拉伯王國、阿拉伯聯(lián)合酋長國等國的勞工移民日益增多。2009年，印度海外勞工人數(shù)已突破500萬，其中90%的勞工在海灣地區(qū)和東南亞地區(qū)工作。此外，印度移民在計算機、醫(yī)療和工程等行業(yè)具有優(yōu)勢，軟件人才更是享譽國際。勞工移民眾多也是海外菲律賓人的顯著特征。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年菲律賓勞工移民達1802031人，占海外菲律賓人總數(shù)的17%④Philippine Overseas Employment Administration，“2008～2012 Overseas Employment Statistics”，pp.3，http：//www.poea. gov.ph/stats/2012_stats.pdf.。菲律賓海外勞工以從事家庭服務的女性勞工（“菲傭”）、海員和護士最為著名，在醫(yī)藥、技術(shù)、管理和農(nóng)業(yè)等服務行業(yè)也具優(yōu)勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年，全球193個國家和地區(qū)的家庭雇傭了菲傭⑤盧丁等：《菲傭在上海》，《文匯報》2009年12月10日。。2009年，菲律賓海員人數(shù)占國際海員總量的33%，是全球第一大海員勞工輸出國⑥鮑君忠等：《菲律賓、新加坡海員培養(yǎng)模式的借鑒與啟示》，《航海教育研究》2010年第4期，第37頁。。

表1　2008～2012年被派遣菲律賓海外勞工人數(shù)分類統(tǒng)計表

（三）僑匯是海外移民與母國經(jīng)濟聯(lián)系的重要紐帶，兩國海外移民為母國經(jīng)濟發(fā)展作出了貢獻

僑匯是海外移民與祖（籍）國進行經(jīng)濟聯(lián)系的主要紐帶，也成為促進國家經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。世界銀行的最新數(shù)據(jù)顯示，2013年印度共收到710億美元匯款，菲律賓共收到261億美元匯款，分別位居全球第一位和第三位⑦Phillip Connor，D’vera Cohn and Ana Gonzalez-Barrera，“Changing Patterns of Global Migration and Remittances More Migrants in U.S.and Other Wealthy Countries；More Money to Middle-Income Countries”，http：//www.pewsocialtrends.org/ 2013/12/17/chapter-4-remittances/，2013年12月17日。。2013年，印度國內(nèi)生產(chǎn)總值達18767.97億美元，移民匯款總額占該國國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.78%。同年，菲律賓國內(nèi)生產(chǎn)總值約為2720.17億美元，移民匯款總額占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.59%①http：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP. CD？order=wbapi_data_value_2012+wbapi_data_value&sort=asc.。移民為兩國經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻，海外勞務收入已成為兩國經(jīng)濟的重要部分。

表2　2013年不同收入類別十大移民匯款接收國

三、印度和菲律賓的海外移民管理機構(gòu)

（一）兩國海外移民政策都經(jīng)歷了由漠視到重視的過程

印度獨立后的幾十年間，長期執(zhí)政的國大黨對于海外僑民工作并沒有給予過多的關注。隨著海外移民政治地位和經(jīng)濟實力的提高，自20世紀80年代開始，印度政府進行政策調(diào)整。經(jīng)濟自由化改革后，海外移民政策有了某些實質(zhì)性的變化。21世紀以來，“海外印度人高級委員會”及“海外印度人事務部”的設立，標志著印度海外移民的政策進入全新時期。

菲律賓也大致經(jīng)歷了相近的過程。從國家獨立到20世紀70年代中期，菲律賓政府采取“無為而治”的政策，對老移民沒有任何實質(zhì)接觸和交流。隨著勞工大量流入中東國家，菲律賓日益重視海外移民，開始設立相關機構(gòu)為海外勞工服務。20世紀90年代至今，菲律賓政府開始重視并制定多項法律法規(guī)，維護海外移民的利益。

總體來看，兩國的海外移民政策經(jīng)歷了由漠視到積極聯(lián)系、相繼出臺各種有效措施的過程。政策調(diào)整的原因既源于海外移民數(shù)量的增多和實力增強，也與兩國重視發(fā)揮海外移民作用為國家發(fā)展服務有關。

（二）印度政府成立海外印度人事務部，統(tǒng)合海外印度人事務管理

隨著印度政府對海外印度人工作的不斷重視，其管理機構(gòu)也在不斷調(diào)整、升級。除早期的印度投資中心、移民保護辦公室，印度外交部于1984年1月設立海外印度人處并于1992年1月將其并入領事護照簽證處，2000年3月又設立印僑印裔處。印度政府于2000年9月成立了由外交部牽頭組成的“海外印度人高級委員會”。該委員會隸屬外交部，直接向總理負責，主席是國會議員，成員主要是包括外交部前部長在內(nèi)的外交官員。主要任務是對海外印度人的歷史與現(xiàn)狀進行調(diào)查研究，了解他們在海外生存發(fā)展中面臨的問題及對印度經(jīng)濟社會發(fā)展可能發(fā)揮的作用，并為印度政府提供政策建議。

2004年5月，印度政府根據(jù)海外印度人高級委員會的建議建立了“印度僑民事務部”。同年12月，印度國大黨上臺執(zhí)政后將該部更名為“海外印度人事務部”。該部由一名內(nèi)閣部長領導，下設海外社區(qū)服務司、對外移民服務司、經(jīng)濟司、金融服務司、行政管理司5個部門。服務對象不僅為印度僑民，還包括已加入外國籍的印度裔人士②http：//moia.gov.in/index.aspx.。海外印度人事務部通過總理全球咨詢理事會、海外印度人促進中心、印度發(fā)展基金會和印度人全球知識網(wǎng)絡等社團機構(gòu)為海外印度人提供“一步式”服務，業(yè)務范圍涵蓋廣泛。可以說，印度已建立起一套較為全面、清晰、長期的制度化的海外印度人政策框架，有助于推動相關政策實施。

（三）菲律賓政府設立高效協(xié)作的管理機構(gòu)，為海外菲律賓人提供全方位保護和服務

1978年6月，菲律賓政府成立了移民事務辦公室，以海外移民為服務對象。1980年6月16日，直接隸屬于菲律賓總統(tǒng)辦公室的專門機構(gòu)——海外菲律賓人委員會（Commission on Filipinos Overseas，CFO）成立③http：//www.cfo.gov.ph/.。其主要職能是：為總統(tǒng)和菲律賓國會制定有關或影響海外菲律賓人的政策措施提供協(xié)助；制定和實施促進海外菲律賓人利益和福祉的項目；作為增進海外菲律賓人與菲律賓社會、經(jīng)濟和文化聯(lián)系的平臺等。2003年8月29日，菲律賓總統(tǒng)阿羅約簽署行政令，設立“海外菲律賓人社會事務總統(tǒng)顧問”（OPAOFC），并設立辦公室直屬于總統(tǒng)辦公室，直接向總統(tǒng)負責。主要職能是在鞏固和發(fā)展海外勞務市場、在海外菲律賓勞工的利益及福利方面為總統(tǒng)提供政策建議和行動綱領④李濤：《海外菲律賓人與菲律賓的社會經(jīng)濟發(fā)展》，北京：社會科學文獻出版社，2012年版，第115～116頁。。

菲律賓負責海外勞工管理的機構(gòu)主要是勞動就業(yè)部和外交部。勞動就業(yè)部總部下設就業(yè)前服務部、許可與規(guī)章部、裁決部、福利與就業(yè)部、行政服務部等部門。同時，該部下屬的38個海外勞工辦事處，作為世界各地的業(yè)務機構(gòu)負責執(zhí)行實施相關的方針政策⑤http：//www.dole.gov.ph/pages/view/7.。外交部及其派駐機構(gòu)負有保護海外勞工和其他菲律賓人權(quán)利的職責。外交部的領事協(xié)助處負責規(guī)劃與執(zhí)行有關菲律賓僑民的福利照顧、權(quán)益保障協(xié)助等工作。此外，法務部的移民局主要負責執(zhí)行國籍及移民事務q的相關行政工作。根據(jù)2000年1月的修正案，菲律賓政府建立了移民信息政府機構(gòu)共享系統(tǒng)跨機構(gòu)委員會，17個成員與支持機構(gòu)間的數(shù)據(jù)和信息實現(xiàn)了交換，以更好地實現(xiàn)和維護海外菲律賓人的利益和福祉。

總體來看，菲律賓的海外移民政策特點是由總統(tǒng)辦公室通過海外菲律賓人委員會主導，各項重要政策措施多由總統(tǒng)或國會頒布，政府相關部門緊密配合和分工協(xié)作，為海外菲律賓人提供全方位保護和服務。

四、印度、菲律賓海外移民權(quán)益保護的法規(guī)及機構(gòu)

（一）印度政府海外勞工和移民權(quán)益保護法規(guī)及機構(gòu)

印度政府重視海外印度人和移民勞工的管理保護工作，制定相關法律規(guī)章維護他們的合法權(quán)益。1983年，印度頒布了《移民法案》和《移民出境規(guī)則》。移民法旨在管理前往海外就業(yè)的印度工人，保障他們的權(quán)益和福祉，使印度的海外雇傭征募制度規(guī)范化，已成為勞工移民保護最為重要的法律依據(jù)①康曉麗：《論印度的海外印度人政策及其對中國僑務政策的啟示》，《南亞研究》2013年第1期，第134頁。。印度移民保護辦公室和勞工部被授權(quán)管理在國外就業(yè)的印度公民相關事務。印度駐外使領館有專門的勞工官員負責檢查和報告印度公民的情況，并就有關事宜與東道國政府聯(lián)系溝通。內(nèi)務部下屬的移民局負責管理公民的出境，警察局負責調(diào)查征募勞工過程中出現(xiàn)的弊端。

2002年6月，印度勞工部成立了“人力輸出促進委員會”，主要任務是與相關國際機構(gòu)和外國雇主進行聯(lián)系和溝通，為海外印度人提供有效幫助。近年來，印度政府將勞工輸出和海外就業(yè)的任務移交給海外印度人事務部管理。2008年7月，“海外印度人就業(yè)理事會”成立，旨在幫助印度出境移民尋找就業(yè)機會，提高海外印度人的競爭力。2010年12月，印度建立了移民求助和投訴機構(gòu)——“海外勞工資源中心”，為打算出國的勞工及海外勞工家屬提供各方面的就業(yè)信息，解決各種相關問題②丘立本：《印度國際移民與僑務工作的歷史與現(xiàn)狀》，《華僑華人歷史研究》2012年第1期，第29頁。。

可以說，印度在海外勞工的立法、規(guī)范管理等方面的措施比較健全，形成了較為完善的勞務輸出保護體系。

（二）菲律賓政府海外勞工及移民權(quán)益保護的法規(guī)及機構(gòu)

1974年，菲律賓頒布了《菲律賓勞工法》，旨在推動和促進境外就業(yè)，保護海外移民并實現(xiàn)移民效益最大化，為菲律賓人海外就業(yè)提供良好的就業(yè)條件和環(huán)境保障③The Labor Code of the Philippines（Presidential Decree No.442，as amended），http：//www.workabroad.ph/philippine_labor_code_1.php.。《勞工法》明確提出，國家將對海外勞工進行充分保護，為其提供充分及時的社會、經(jīng)濟和法律服務；通過綜合推介和開發(fā)計劃促進海外就業(yè)；通過政府間合作招募和介紹菲律賓人赴海外就業(yè)，為其提供最優(yōu)的就業(yè)條件。1995年頒布的《移民勞工和海外菲律賓人法》（第8042號共和國法）是菲律賓管理短期和永久國際移民最為重要的現(xiàn)行法規(guī)。該法案旨在通過特殊的政策和服務，保護移民勞工及其他海外菲律賓人的權(quán)益，增進其福祉，為菲律賓政府解決海外菲律賓人所面臨的挑戰(zhàn)提供行動框架④Migrant Workers and Overseas Filipinos Act of 1995（Republic Act No.8042），http：//www.workabroad.ph/migrant_workers_act_1.php.。

勞動就業(yè)部下屬的海外就業(yè)管理局（POEA）⑤http：//www.poea.gov.ph/about/hiring.htm.和海外勞工福利管理局（OWWA）⑥http：//www.owwa.gov.ph.是涉及菲律賓海外就業(yè)管理和海外勞工利益保障的重要機構(gòu)。前者負責規(guī)劃、執(zhí)行有關海外雇傭計劃，負有保護菲律賓海外勞工的職能；后者負責保護及提升海外勞工及其親屬的權(quán)益和福祉，提供法律協(xié)助、就業(yè)輔導、保險及海外匯款等服務。此外，菲律賓外交部下設的“海外菲律賓勞工法律協(xié)助辦公室”（OLAMWA），是為海外菲律賓人提供法律協(xié)助服務的機構(gòu)。

總體上看，菲律賓政府通過制定一系列有關海外勞工和移民輸出的政策法規(guī)，建立起包括管理機構(gòu)、法律規(guī)章和服務手段在內(nèi)的較為完善的運作體系。

五、印度、菲律賓實施雙重國籍政策，授予海外移民公民權(quán)

菲律賓和印度是世界上重要的移民輸出國，也曾是長期堅持單一國籍政策的國家。21世紀以來，鑒于海外移民數(shù)量的增長和實力的增強及對祖（籍）國經(jīng)濟社會發(fā)展的作用日益明顯，兩國開始調(diào)整實施雙重國籍政策。

（一）印度政府實施有條件的“雙重國籍”政策，給予海外印度人法律地位

印度政府在1955年宣布放棄雙重國籍。隨著海外印度人與印度聯(lián)系的加強，不少海外印度人士希望擁有雙重國籍。2003年年初，印度政府在第一屆海外印度人節(jié)大會上宣布，美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡等6國的印度人可以申請印度國籍①張秀明：《海外印度移民及印度政府的僑務政策》，《華僑華人歷史研究》2005年第1期，第27頁。。2003年12月，印度議會通過關于雙重國籍的憲法修正案，并經(jīng)印度總統(tǒng)批準，印度政府開始給予美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來西亞、荷蘭、意大利、愛爾蘭、葡萄牙、瑞士、希臘、塞浦路斯、以色列、法國、瑞典和芬蘭共18個國家的印度人擁有雙重國籍的權(quán)利。印度政府實行雙重國籍政策主要目的在于有效利用海外印度人的資金、技術(shù)和經(jīng)驗促進印度經(jīng)濟的發(fā)展，同時加強與海外印度人的感情聯(lián)系。印度的雙重國籍政策只授予1947年后離開印度的印度人第四代后裔。除保障擁有印度護照、不需簽證可隨時訪問印度外，擁有雙重國籍的海外印度裔人士可在印度做生意、工作和購買房產(chǎn)②張秀明：《移民與祖籍國的關系——美國華裔和印度裔的個案研究》，《八桂僑刊》2005年第4期，第15～16頁。。這一政策的有限性在于擁有雙重國籍者不能參加投票和競選，不能參軍和擔任某些法定職位，其投票權(quán)或選舉權(quán)、被選舉權(quán)和獲得某些行政職務的權(quán)利受到限制。雙重國籍政策實施后，印度國內(nèi)出現(xiàn)了一定的爭議和疑慮，主要是對印度國家安全及這一政策的實際效果持有疑義。雙重國籍政策在海外印度人中間也受到了不少批評，認為這是急功近利的實用主義政策。針對這些爭議和批評，印度政府對雙重國籍政策進行了調(diào)整，進一步放寬條件。

為了部分回應美國及其他發(fā)達國家海外印度人社群“雙重國籍”（dual citizenship）的持續(xù)要求，體現(xiàn)印度政府對于海外印度人期待和愿望的堅定承諾，印度海外公民方案（the Overseas Citizenship of India Scheme）基于2005年8月通過的國籍法案修正案而得以開始實施③“Overseas Citizenship of India Scheme”，http：// moia.gov.in/services.aspx？id1=35&id=m3&idp=35&mainid=23.。該方案由印度政府內(nèi)政部負責具體實施。海外公民方案允許1950年1月26日及以后出生的海外印度裔人士，既包括原印度公民，也包括有資格成為印度公民的其他國家人士（除巴基斯坦和孟加拉國之外），登記成為印度海外公民④Ministry of Overseas Indian Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//moia.gov.in/writereaddata/pdf/Annual_Report_2014-15.pdf，pp.18.。嚴格來說，印度海外公民不能被直接理解為雙重國籍（OCI is not to be misconstrued as“dual citizenship”）⑤“Overseas Citizenship of India Scheme”，http：// moia.gov.in/services.aspx？id1=35&id=m3&idp=35&mainid=23.。如海外印度人事務部的年度報告就指出，海外印度公民并不是“雙重國籍”（Dual Nationality），并沒有賦予其政治權(quán)利⑥Ministry of Overseas Indian Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//moia.gov.in/writereaddata/pdf/Annual_Report_2014-15.pdf，pp.18.。具體而言，經(jīng)申請登記為海外印度公民的人士并不能與普通印度公民同樣享有印度憲法第16章所規(guī)定的權(quán)利，即與普通印度公民一樣從事公職事務的平等機會⑦“Overseas Citizenship of India Scheme”，http：// moia.gov.in/services.aspx？id1=35&id=m3&idp=35&mainid=23.。同時，印度海外公民身份證持有者（OCI card holder）與海外印度僑民不同，前者并沒有被賦予政治權(quán)利，更談不上在海外行使投票權(quán)。經(jīng)登記的OCI卡持有者并沒被賦予任何投票權(quán)利，如選舉人民院（Lok Sabha）、聯(lián)邦院（Rajya Sabha）、議院/委員會，擁有諸如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、最高法院/高等法院法官等職位⑧“Overseas Citizenship of India（OCI）Cardholder”，http：//mha1.nic.in/pdfs/intro.pdf.。

隨著雙重國籍政策的不斷改進，越來越多的海外印度人獲得印度公民身份。從2005年12月2日開始實施直到2014年12月31日，已有1718498人獲得印度海外公民身份登記認證⑨Ministry of Home Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//www.mha.nic.in/sites/upload_files/mha/files/AR （E）1415.pdf，pp.227.。印度政府海外印度人事務部2014～2015年度報告提供的數(shù)據(jù)顯示，該計劃自2006年1月至2015年1月19日，共有1691058海外印裔人士（PIOs）登記注冊為印度海外公民（OCIs）⑩Ministry of Overseas Indian Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//moia.gov.in/writereaddata/pdf/Annual_Report_2014-15.pdf，pp.18.；從2014年4月1日至12月31日，印度政府共簽發(fā)171046個海外印度公民身份證?Ministry of Home Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//www.mha.nic.in/sites/upload_files/mha/files/AR （E）1415.pdf，pp.227.。在近年的申請人中，來自美國、加拿大、英國、澳大利亞等國的外籍印度人占了很大比例，為這些國家的印度裔科技界尤其是IT產(chǎn)業(yè)人士回印度創(chuàng)業(yè)敞開了大門。

（二）菲律賓實施雙重國籍政策，授予海外菲律賓人公民權(quán)

2003年8月19日，菲律賓政府頒布了《保留和恢復公民身份國籍法》（第9225號共和國法），開始實行雙重國籍政策①“An Act Making The Citizenship Of Philippine Citizens Who Acquire Foreign Citizenship Permanent”，Amending For The Purpose Commonwealth Act.No.63，As Amended And For Other Purposes（Republic Act No.9225），http：//www.cfo.gov.ph/ pdf/laws%20and%20policies/RA9225.pdf.。這是具有里程碑意義的舉措，旨在全面恢復海外菲律賓人的各項權(quán)利，使其在菲律賓享有充分公民權(quán)。該法規(guī)定：出生時天然為菲律賓公民而加入外國國籍的，只要宣誓效忠菲律賓共和國，便可重新獲得菲律賓國籍，與當?shù)貒捎袥_突的除外；出生時天然為菲律賓公民，但本法生效后成為外國公民的人，如果宣誓效忠菲律賓，仍保留其菲律賓國籍②“Commission on Filipinos Overseas：A Primer on the Citizenship Retention and Re-acquisition Act of 2003 3rd edition”，Manila：Commission on Filipinos Overseas，2009，pp.1.。

根據(jù)這一法案，重新獲得公民身份的海外菲律賓人可以享有菲律賓現(xiàn)行法律所賦予的完全民事、經(jīng)濟和政治權(quán)利，同時也承擔相應的義務與責任。政治權(quán)利主要包括：（1）選舉權(quán)。根據(jù)2003年海外缺席投票法案及2013年修正案的有關規(guī)定，所有在海外工作生活但并未放棄菲律賓國籍的菲律賓人，都可以在菲律賓全國大選中投票③Implemented by the Scalabrini Migration Center With the International Organization for Migration.in partnership with the Government of the Philippines，“Country Migration Report The Philippines 2013”，Makati：International Organization for Migration，2013，pp.161.。（2）競選公職。重新獲得菲律賓國籍者在菲競選公職，應符合現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的擔任公職條件，通過候選人資格認證，并且在指定的公務員面前宣誓放棄任何外國國籍。（3）委任公職。通過委任擔任公職者，就職前要宣誓效忠菲律賓共和國及其當局，并宣誓放棄之前對其他國家的效忠。（4）限制條件。在歸化國擔任公職或為公職候選人或在歸化國擔任現(xiàn)役軍官的，不能在菲律賓參加選舉、競選公職或被委任為公職人員④路陽：《菲律賓政府的海外菲律賓人政探析策》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期，第16頁。。經(jīng)濟權(quán)利主要包括：（1）有權(quán)在菲律賓擁有不動產(chǎn)。（2）從事只向本國人開放的商業(yè)和貿(mào)易活動的權(quán)利。（3）根據(jù)法律從事專業(yè)工作的權(quán)利。（4）免交雙重稅款⑤“Commission on Filipinos Overseas：A Primer on the Citizenship Retention and Re-acquisition Act of 2003 3rd edition”，Manila：Commission on Filipinos Overseas，2009，pp.9.。

截至2009年9月，已有超過52000名海外菲律賓人向菲律賓移民局提出申請重新獲得菲律賓國籍。從申請者所在國家分布來看，以美國最多，其次為加拿大和澳大利亞⑥“Commission on Filipinos Overseas：A Primer on the Citizenship Retention and Re-acquisition Act of 2003 3rd edition”，Manila：Commission on Filipinos Overseas，2009.。在2012年，菲律賓移民局共接收30228份雙重國籍申請（applications for dual citizenship），比2011年增加了56%⑦Implemented by the Scalabrini Migration Center With the International Organization for Migration in partnership with the Government of the Philippines：“Country Migration Report The Philippines 2013”，Makati：International Organization for Migration，2013，pp.170.。根據(jù)《保留和恢復公民身份國籍法》，350萬原已失去菲律賓國籍的海外菲律賓人均可自愿獲得菲律賓國籍。截至2012年年底，已有106393名海外菲律賓人通過向菲律賓移民局申請獲得該國公民身份。其中美國82459人，歐洲18182人，亞洲和太平洋地區(qū)5535人，中東和非洲217人⑧Implemented by the Scalabrini Migration Center With the International Organization for Migration.in partnership with the Government of the Philippines：“Country Migration Report The Philippines 2013”，Makati：International Organization for Migration，2013，pp.161.。

六、印度和菲律賓通過設立節(jié)日和國家級獎項，表彰海外移民的杰出貢獻

（一）印度：設立海外印度人節(jié)和海外印度人獎等國家級節(jié)日和獎項

根據(jù)海外印度人高級委員會的建議，借鑒菲律賓的相關經(jīng)驗，印度政府開始設立海外印度人節(jié)和海外印度人獎，肯定和表彰海外印度人的貢獻和成就⑨High Level Committee On Indian Diaspora，“Report of the High Level Committee”，http：//indiandiaspora.nic.in/contents.htm.。印度政府將每年的1月9日定為“海外印度人節(jié)”（Pravasi Bharatiya Divas，PBD）。1919年1月9日，是印度國父、圣雄甘地從南非回到印度，舉起反殖民主義大旗，領導獨立運動的日子。2003年1月9日，首屆海外印度人節(jié)在新德里召開，來自66個國家的2000多名海外印度人代表出席了會議，其中包括政治領導人、企業(yè)家、銀行家和知名作家等杰出人物。活動內(nèi)容主要包括演講、商業(yè)及投資貿(mào)易促進會、海外印度人的社會政治文化學術(shù)研討會及文化體育活動等。每屆活動，包括國家元首和政府首腦在內(nèi)的印度政府高級官員大多會出席會議，印度總理照例發(fā)表重要演說。海外印度人節(jié)的宗旨是鼓勵海外印度人回國投資和參加建設，增強海外印度人對印度的認同感和印度對海外印度人的凝聚力。2003～2015年，海外印度人節(jié)已在新德里（New Delhi）、孟買（Mumbai）、海德拉巴（Hyderabad）、金奈（Chennai，以前稱馬德拉斯）、齋浦爾（Jaipur）、科欽（Cochin）和甘地·訥格爾（Gandhinaga）7個城市舉辦13屆。從2007年起，又陸續(xù)在海外印度人比較集中的地區(qū)舉辦小型、區(qū)域性的海外印度人節(jié)活動①http：//moia.gov.in/services.aspx？id1=25&id=m1&idp= 25&mainid=23.。

自2003年開始，印度政府在海外印度人節(jié)上頒發(fā)“海外印度人獎”（The Pravasi Bharatiya Samman Award，PBSA），以表彰在國際社會表現(xiàn)突出或有卓越成就的海外印度人，肯定他們在加強印度與其他國家關系以及推廣印度的聲譽威望方面所作的貢獻。2003～2015年，海外印度人獎已頒發(fā)13屆。截至2013年年底，已有45個國家和地區(qū)的151名海外印度裔人士獲得該獎項。海外印度人獎的頒布對于提高海外印度人在國家中的地位、凝聚這一群體并發(fā)揮其作用具有重大的意義②http：//moia.gov.in/writereaddata/pdf/recipients_2003_2013. pdf.。

（二）菲律賓：設立海外菲律賓人月和總統(tǒng)獎等國家級節(jié)日和獎項

為表彰海外菲律賓人在向菲律賓轉(zhuǎn)移先進知識與技術(shù)、促進該國對外貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展等方面的重要貢獻，菲律賓政府設立了許多節(jié)日和獎項。

早在1988年，菲律賓政府就將每年12月定為“海外菲律賓人月”（Month of Overseas Filipinos，MOF），通過舉行各種活動表彰海外菲律賓人對菲律賓及國際社會作出的貢獻。2007年10月，菲律賓政府設立了“慶祝海外菲律賓人月機構(gòu)委員會”，專門負責這一工作。該委員會通過制定慶祝紀念計劃，組織移民會議、系列電影論壇及演奏會等一系列活動，密切海外菲律賓人與菲律賓的聯(lián)系，以強化他們在國家建設發(fā)展中的作用。菲律賓還將每年的6月7日定為“海外菲律賓勞工日”（Migrant Workers Day），9月29日定為“全國海員日”（National Seafarers’Day）。菲律賓政府通過舉辦系列相關活動，以肯定和表彰海外勞工和在國內(nèi)外海運業(yè)服務的數(shù)百萬本國海員。

1991年12月，菲律賓政府根據(jù)《第498號行政令》設立“總統(tǒng)獎”，旨在表彰對菲律賓國家發(fā)展作出積極努力、促進海外菲律賓人利益以及在專業(yè)領域擁有突出成就的海外菲律賓個人和團體③“Presidential Awards for Filipino Individuals and Organizations Overseas”，http：//www.cfo.gov.ph/index.php？option= com_content&view=article&id=1346：presidential-awards-forfilipino-individuals-and-organizations-overseas&catid=131：presidential-awards.。截至2015年1月，該獎項已頒發(fā)10屆，共有來自40多個國家和地區(qū)的400名海外菲律賓個人及團體獲得這一獎項④http：//presidentialawards.cfo.gov.ph/.。菲律賓政府還設立了“海外菲律賓勞工模范家庭年度獎”和“杰出海員年度獎”，對杰出的海外菲律賓人和優(yōu)秀海外勞工進行表彰。

七、印度和菲律賓海外移民政策對中國僑務工作的啟示

從某種意義上說，一個國家的發(fā)展模式、發(fā)展水平及所處國際和外交環(huán)境決定了該國與海外移民的關系或者合作模式。總體來看，印度、菲律賓的海外移民政策經(jīng)歷了由漠視到積極聯(lián)系并伴之以各具體新政相繼出臺實施的過程。兩國非常重視發(fā)揮海外移民群體的作用并保護其正當權(quán)益，將之視為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

由于歷史等原因，海外存在著數(shù)千萬的中國移民及其后裔群體。最新統(tǒng)計顯示，目前海外華人華僑有6000多萬，分布在世界198個國家和地區(qū)⑤裘援平：《現(xiàn)在海外華人華僑有6000多萬分布在198個國家和地區(qū)》，國際在線，http：//gb.cri.cn/42071/2014/03/05/ 107s4450353.htm，2014年3月5日。。改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展、對外交流增多及出入境政策的調(diào)整，中國國際移民數(shù)量也在不斷增多。在移民輸出國排行榜上，中國移民人數(shù)從410萬增至930萬，從1990年的第7名躍升至2013年的第4名。印度、菲律賓兩國在海外移民管理方面的有益經(jīng)驗無疑對中國的僑務工作具有一定的啟示意義。

（一）推動涉僑部門的溝通合作，圍繞“一帶一路”建設加強海外僑情調(diào)查研究

目前，印度、菲律賓已建立起較為全面、清晰、長期的制度化海外移民政策框架，相關部門緊密配合和分工協(xié)作，為海外移民提供了全方位的保護和服務。中國涉僑部門機構(gòu)較多，主要有全國人大華僑委、國務院僑辦、全國政協(xié)港澳臺僑委、中國致公黨和中國僑聯(lián)“五僑部門”；此外，還涉及外交部、公安部、商務部、教育部和科技部等多個部門。涉僑部門應通過有效的溝通合作機制，建立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)籌僑務工作，保持政策一貫性，將相關政策措施建立起一種制度框架，持續(xù)地與海外僑胞在經(jīng)濟、社會和文化領域保持聯(lián)系并從中受益。

印度政府設立“海外印度人高級委員會”，開展海外僑情調(diào)查，為移民戰(zhàn)略謀劃和政策制定定下基調(diào)。相較之下，我國在對國際移民趨勢、各國僑務政策及海外僑情調(diào)查研究等方面仍有待加強。例如，目前對海外華僑華人的統(tǒng)計因未能形成一致的統(tǒng)一口徑和缺乏扎實的統(tǒng)計基礎，長期處于模糊狀態(tài)①目前對21世紀初華僑華人數(shù)量的估算，從3000萬到8700萬都有。如2007年，中國國家漢語國際推廣領導小組辦公室主任許琳介紹“海外有5000萬以上的華僑華人和超過100萬的留學生。”廈門大學莊國土教授的課題組對全球華僑華人數(shù)量進行估算：到2008年，世界華僑華人總數(shù)超過4500萬人，如今約為5000萬人。。有超過4000萬的華僑華人聚集于“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，通過開展專門僑情調(diào)研，發(fā)揮廣大僑胞的經(jīng)濟實力和政治影響力，對“一帶一路”合作倡議的實施具有重要意義。有關部門應加強國際移民現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的研究，為僑務工作總體規(guī)劃、法律法規(guī)制訂和相關決策提供理論和事實依據(jù)。

（二）加強涉僑法律法規(guī)體系建設，有效保護海外僑胞的正當權(quán)益

中國政府有義務保護本國公民在境內(nèi)外的合法或正當權(quán)益。2014年10月，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權(quán)益，依法維護海外僑胞權(quán)益”②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html，2014年10月29日。。雖然中國已經(jīng)陸續(xù)制定出臺一些涉僑法律法規(guī)，但在為海外僑胞服務等方面還存在適用法律法規(guī)不夠或執(zhí)法力度不足等問題。可參照印度和菲律賓在海外勞工和移民權(quán)益的法律體系建設等方面的有益經(jīng)驗，因應現(xiàn)實發(fā)展需要，抓緊制定維護華僑在僑居國的正當權(quán)益，修改細化其在國內(nèi)合法權(quán)益的相關法律法規(guī)。有關部門應盡快制定和完善涉外涉僑法律體系，探索如何為僑胞這一特殊群體提供服務。

（三）面對全球化時代及海外華人社會的新變化、新訴求，對“雙重國籍”等問題予以關注

隨著全球化及國際環(huán)境的發(fā)展變化，菲律賓和印度兩個國際移民輸出大國在21世紀調(diào)整單一國籍政策，轉(zhuǎn)而實施有條件的雙重國籍政策，以應對海外移民數(shù)量不斷增多和實力不斷增強及其對祖（籍）國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮重要作用的現(xiàn)實。兩國實施雙重國籍的政策背景及具體措施值得關注。區(qū)別國籍界限的原則一直是中國僑務工作的基本原則，僑務部門針對華僑、外籍華人采取了不同的工作方針。當前，許多中國新移民和留學人員為獲得更好的生存發(fā)展環(huán)境，選擇加入居住國國籍同時并未放棄中國國籍，“雙重國籍”現(xiàn)象并不少見。隨著中國新移民的增加及其與中國往來的日益密切，海外華僑華人當中也出現(xiàn)了希望調(diào)整僑務政策的需求和呼聲。建議積極應對海外部分華人群體的需求和“雙重國籍”現(xiàn)象存在的現(xiàn)實，通過相關立法和規(guī)章有效處理這一問題。

（四）設立“華僑華人節(jié)”和國家級獎項，肯定海外僑胞的成就和貢獻

印度設立海外印度人節(jié)、菲律賓設立海外菲律賓人日等國家級節(jié)日和獎項的經(jīng)驗值得借鑒。目前，中國雖然舉辦了世界華商大會、各類世界同鄉(xiāng)大會等多種形式的聯(lián)誼活動，有效加強了華僑華人與祖（籍）國的各種聯(lián)系，但與印度、菲律賓相比，相關活動的規(guī)模層次有待進一步提高。建議設立“華僑華人節(jié)”這一國家級節(jié)日，舉行相關活動以提高海外移民在國家政治生活中的地位，增強海外僑胞的民族認同感和凝聚力。同時，建議設立國家級華僑華人獎項，表彰在國際社會有卓越成就、體現(xiàn)華僑華人形象和價值、為中國的發(fā)展作出貢獻的僑界人士。

（責任編輯：羅 梅）

A Comparative Study on the Government’Immigrants Policies between India and The Philippines

Lu Yang

India and the Philippines are the world’s leading immigrants exporter countries，overseas Indians and overseas Filipinos have become one of the important international immigrants.Both India and the Philippines have attaches great importance to overseas immigrant groups，which have be regarded as an organic part of national development strategy.As a survey of overseas Indians and overseas Filipinos，this article try to analyze the links and effects of overseas immigrants to their motherland，and the immigrant policies of India and the Philippines government.This article focus on the points including encouraging the export of labor，establishing governmental agencies to administer affairs，enacting laws and regulations to protect overseas immigrants，recognize dual citizenship，and awarding outstanding overseas immigrants with various honors between India and the Philippines.The author suggests that the experience is worth learning for the Chinese government in its policy making.

Overseas Indians；Overseas Filipinos；International Immigration；Comparative Study；Immigrants Policies

D523.8

A

1003-2479（2016）01-0043-09

※中國華僑華人歷史研究所助理研究員、中國人民大學法學（政治學）博士