京津冀地區土地利用問題和對策

◎雷愛先

京津冀地區土地利用問題和對策

◎雷愛先

京津冀協同發展是國家重大戰略。實現這一重大戰略，需要土地利用管理的支撐和保障。本文在調研基礎上，對當前京津冀協同發展中土地利用管理方面存在的困難和問題及成因進行了客觀分析，并提出了對策建議。

問題

當前，京津冀地區在耕地保護、土地利用、農民土地權益保障等方面還存在一些突出困難和問題。主要表現在三個方面：

1.各項耕地占用量大，補充耕地困難，耕地保護形勢嚴峻。一是各項建設占用耕地的面積大、比例高。2010年至2013年，京津冀地區批準建設用地總面積中耕地所占比例總體上呈高位運行，占比逐年上升。此外，違法建設也占用大量耕地。二是生態工程占用大量耕地。北京市已基本完成百萬畝造林工程，占用耕地約60萬畝。天津市《京津冀協同發展三年造林行動方案（2015-2017）》計劃造林約159萬畝，需要占用耕地超過80萬畝。河北省規劃生態造林和退耕計劃占用耕地1500萬畝。截至2013年底，京津冀地區耕地保有量與2020年控制目標相比，分別僅剩余9.7萬畝、1.5萬畝、37萬畝，形勢十分嚴峻。三是補充耕地成本上升、質量下降。從投入成本來看，2013年，北京市補充耕地的畝均成本為17萬元/畝，天津市1.23萬元畝，河北省2.65萬元/畝。從補充耕地的質量來看，由于京津冀地區未利用地主要分布在山地丘陵地帶和沿海地帶，新補充耕地質量多為中等地、劣等地，很難實現占優補優。四是耕地后備資源面臨枯竭。綜合考慮耕地等級光熱、水資源等土地質量問題和生態建設、環保等客觀因素，京津冀地區的宜耕后備資源只有100萬畝，面臨枯竭，占補平衡難以為繼。

2.土地開發強度大，建設用地占用規模增長較快，利用較為粗放，供需矛盾突出。截至2013年底，京津冀地區的國土開發強度分別達到了21%、34%、11%，建設用地總規模和城鄉建設用地規模均逼近全國土地利用總體規定綱要確定的2020年控制目標。但同時，土地利用不節約、不集約的問題比較突出。一是建設用地總規模增長較快。截至2013年底，北京、天津兩市的建設用地總規模比2010年分別增長了3.5%和4.6%，均逼近 2020年控制指標。河北省建設用地總規模比2010年增長3.14%，超出2020年控制指標。二是一些工業園區土地閑置浪費，利用效率低下。河北省共有省級各類園區175個，批準用地面積382萬畝，實際利用面積102萬畝。北京市昌平區50個工業大院共有企業640家，其中傳統和低端工業企業500家。天津寧河縣5個工業園區2013年工業用地平均產出強度897萬元/公頃。特別是，一些園區內居住、教育、商業和其他服務業用地面積較大，出現“非工業化”現象。三是部分地區存在用地盲目擴張甚至“圈地”行為。地方政府通過大面積規劃擴展用地空間，部分企業通過與地方政府簽訂長期合作形式圈占土地。據了解，一些需要轉移出北京市的建材、物流、資源回收等企業，已經在河北省的環北京區域內租賃或者圈占了相當多的土地。

3.侵害被征地農民權益現象時有發生。近年來國家土地督察局對京津冀地區開展的專項督察發現，京津冀部分地區拖欠、截留征地補償費問題比較突出，欠繳被征地農民社保資金數額較大。一些地方在未經依法批準的情況下，擅自實施征地補償安置工作，預征和圈占了大量土地。

分析

京津冀地區在土地利用管理中存在的突出困難和問題，既有落實現行法律制度不嚴格、不到位的問題，也有城市化進程中一些政策機制不完善的問題。

首先，耕地保護形勢嚴峻的主要原因有一方面，有耕地保護利益補償機制不完善的因素 ，種糧的比較利益低，二、三產業以及“瓦片”經濟比較效益高已是不爭的事實，導致農民保護耕地的積極性不高；另一方面，在城鎮化和生態建設快速推進和京津冀協同發展的新形勢下，京津冀地區生態工程和基礎設施建設占用耕地面積較大，從北京出發呈放射狀通往全國各地的線性工程（如公路、鐵路、水利樞紐）集中分布在北京市和河北省。

其次，建設用地規模增長較快但利用比較粗放的原因也是多方面的。一是地方政府把設立園區上項目作為發展經濟的突破口，競相設立城市新區、開發區、工業園區、產業集聚區等各類園區，超大面積規劃擴展用地空間、壓低地價招商、未經依法批準以簽訂長期合作協議形式先行圈地的傾向帶有普遍性；二是節約集約用地制度不完善、約束力不強，工業用地取得成本低，保有成本低，很大程度上助長了企業多占地、占而不用、待價而沽，土地利用效益不高甚至閑置浪費；三是征地難度大及規劃調整等原因，造成一些土地批而未征、征而未用，利用率不高。

最后，侵害被征地農民土地權益的原因主要是，從土地管理上看，一些地方區片綜合地價更新不及時；一些地方政府財力有限，土地出讓收入較低，縣級財政困難，一次性繳納補貼資金壓力很大，因而出現了拖欠被征地農民社保資金的問題。

對策

妥善解決京津冀地區協同發展中土地利用方面存在的突出困難和問題，需要站在推動城市化進程和區域經濟社會發展與生態環境保護建設協同的高度，充分認識京津冀地區的特殊性，通盤考慮全國土地利用管理政策的統一性具體對策思路是：

1.加快落實主體功能區戰略，這是優化京津冀地區土地利用布局和結構的基礎和前提要根據京津冀三地不同的土地資源承載能力、現有開發強度和發展潛力，細化禁止開發區、重點生態功能區、農產品主產區、重點開發區、優化開發區的面積及占比，引導各類主體功能區的開發方向，控制開發強度，通過功能區的合理優化引導土地利用的合理優化，從源頭上促進資源節約和環境保護。

強化耕地質量建設，是解決京津冀地區“無地可補”困境的有效途徑。

2.編制京津冀區域土地利用規劃，這是解決京津冀地區土地合理利用的關鍵。根據京津冀協同發展的總體要求和“十三五”經濟社會發展目標，統籌考慮土地利用現狀、未來需要和發展條件，在生態保護、耕地保護、建設用地總量控制和強度控制、節約集約利用等方面，綜合確定規劃期內的土地利用目標，明確實現目標的保障措施。

3.探索補充耕地新機制，強化耕地質量建設。按照數量、質量和生態全面管護的要求，依據耕地質量等級實施差別化管護，對優質耕地實行特殊保護，對劃定的永久基本農田，任何建設不得占用。不斷提高現有耕地和補充耕地質量，由保耕地數量向保耕地質量、保糧食產量轉變，允許地方應用耕地質量等級折算系數落實占補平衡任務，鼓勵地方在不增加耕地面積的同時，通過開展中低產田改造，提高耕地質量等級和單位產出量，走出京津冀地區即將“無地可補”的困境。

4.加大存量建設用地挖潛力度，減少新增建設用地壓力。有序推進城鎮低效用地再開發、再利用，依托北京產業轉移加強已轉移產業的土地二次利用，推進棚戶區、“舊城鎮”改造。因地制宜地盤活農村建設用地，對廢棄、低效農村居民點開展綜合整治，縮減農村居民用地規模優化城鄉結合部土地利用結構，在不占或少占耕地的同時，增加建設用地空間。

5.創新節約集約用地機制，提升土地利用水平。進一步提高京津冀地區各類開發區、工業園區、產業聚集區的土地利用效率，在實施產業轉移對接中，優化產業結構和土地利用結構。制定用地取得、供地方式、土地價格等方面的鼓勵政策，倡導在各項建設中推廣應用節地技術、節地模式。實施建設用地總量和強度雙控行動，既要實行建設用地總規模控制，也要實行單位生產總值建設用地使用面積控制。同時，要建立健全節約集約用地評價考核機制，強化土地利用的責任考核。

6.全面開展城市開發邊界劃定。在北京城市開發邊界劃定試點的基礎上，全面開展京津冀地區城市開發邊界劃定工作。以中央確定的京津冀一體化區域建設開發總體格局為依據以永久基本農田為實體邊界，以資源環境承載能力和生態紅線為本底，在綜合考慮區域社會經濟發展需求、統籌存量和新增用地的基礎上科學劃定三地的城市開發邊界，防止建設用地“攤大餅”現象擴展到環首都經濟圈和整個京津冀地區。

7.完善被征地農民權益保障機制。進一步細化被征地農民社保政策，完善補償安置和社會保障相關措施，加強對被征地農民社會保障情況的監督檢查，切實保障被征地農民合法權益，解決好農民的生活、就業和社會保障，確保生活水平不下降、長遠生計有保障，使京津冀地區協同發展的成果惠及廣大群眾。

（雷愛先，國土資源部地用司綜合處處長民革中央人口資源環境委員會委員/責編張棟）