引領(lǐng)新常態(tài)加強經(jīng)濟責任審計

梁鑫　楊玉國

引領(lǐng)新常態(tài)加強經(jīng)濟責任審計

梁鑫楊玉國

經(jīng)濟責任審計對領(lǐng)導(dǎo)干部履責情況進行監(jiān)督、評價和鑒證，廣泛服務(wù)于改革、發(fā)展、反腐、黨建等。界定經(jīng)濟責任應(yīng)依領(lǐng)導(dǎo)干部責權(quán)和履責情況，主要考慮審計目標和環(huán)境、涉及經(jīng)濟主體的經(jīng)營條件和特點及審計資源和效果。引領(lǐng)新常態(tài)，依落實科學(xué)發(fā)展觀、監(jiān)督權(quán)力運行、促進干部守法盡責等要求，加強經(jīng)濟責任審計應(yīng)著力于拓展審計的廣度和深度、健全審計工作機制、做好審計評價及審計結(jié)果運用、推動審計創(chuàng)新等關(guān)鍵點，促使實務(wù)工作發(fā)揮實效。

新常態(tài)經(jīng)濟責任科學(xué)發(fā)展公共權(quán)力工作機制

加強經(jīng)濟責任審計是深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神的重要舉措，黨中央、國務(wù)院和各級黨委、政府非常重視，社會公眾也非常關(guān)注。“十三五”時期，我國發(fā)展的環(huán)境、條件、任務(wù)、要求等都發(fā)生了新的變化。目前經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，總體基本面表現(xiàn)為形態(tài)高級化、分工復(fù)雜化、結(jié)構(gòu)合理化，經(jīng)濟發(fā)展速度、方式、動力、結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出一定階段性特征，處于速度換檔期、方式和動力轉(zhuǎn)換期、結(jié)構(gòu)調(diào)整期。

引領(lǐng)新常態(tài)，落實“四個全面”戰(zhàn)略布局，必須準確把握轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟發(fā)展的特點，勇敢應(yīng)對制度體制弊端和結(jié)構(gòu)性矛盾等一系列問題。這要靠各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行經(jīng)濟責任，正確行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。經(jīng)濟責任審計是審計機關(guān)依法依規(guī)對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任履行情況進行監(jiān)督、評價和鑒證的行為，是對領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及遵守廉政規(guī)定情況的全面監(jiān)察。因此為更好地服務(wù)于改革、發(fā)展、反腐、黨建等，加強經(jīng)濟責任審計意義重大。

一、加強經(jīng)濟責任審計的意義

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履行情況對社會經(jīng)濟發(fā)展影響巨大，加強經(jīng)濟責任審計，有助于促使其尊重市場規(guī)律，樹立正確的政績觀，推動社會經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展，不斷提高執(zhí)政能力。腐敗問題與領(lǐng)導(dǎo)干部沒有正確行使權(quán)力、沒有切實履行職責密切相關(guān)，加強經(jīng)濟責任審計，監(jiān)督制約權(quán)力運行，有助于促進責任落實，從機制上和源頭上預(yù)防和治理腐敗，不斷提高治國能力。領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況對民主法治建設(shè)影響廣泛，加強經(jīng)濟責任審計，有助于增強其遵紀守法意識和自我約束能力，促使其依法行使權(quán)力、依法民主決策，切實為民理好財、用好權(quán)、盡好責。

在實踐中，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部履行發(fā)展、環(huán)保、民生、安全、績效、廉政等責任情況，經(jīng)濟責任審計能夠有效：揭示和反映重大違法違規(guī)、失職瀆職、決策失當，以及不作為、慢作為、假作為、亂作為等問題，強化對權(quán)力運行的監(jiān)督制約，促進領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責。實踐證明，經(jīng)濟責任審計對揭露重大違法違紀問題，促進黨風廉政建設(shè)；對揭示制度體制及機制問題，推動深化改革和制度創(chuàng)新；對加強干部監(jiān)督管理，為考核、評價和任免提供依據(jù)等同樣有效。

二、經(jīng)濟責任的界定

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任是基于其所擔任的特定職務(wù)，管理運用公共財政資金、國家資源、國有資本、相關(guān)社會資金應(yīng)當承擔或履行的職責和義務(wù)。加強經(jīng)濟責任審計，首先要界定經(jīng)濟責任，這是恰當確定審計范圍的關(guān)鍵。具體界定經(jīng)濟責任應(yīng)依領(lǐng)導(dǎo)干部職責權(quán)限和履職情況主要考慮這幾方面：一是實施經(jīng)濟責任審計的目標和環(huán)境。目前經(jīng)濟責任審計要引領(lǐng)新常態(tài)，服務(wù)于落實“四個全面”戰(zhàn)略布局，服務(wù)于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險，服務(wù)于干部監(jiān)督管理需要等。二是經(jīng)濟責任審計涉及經(jīng)濟主體的經(jīng)營條件和特點。不同職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟管理職權(quán)不同，承擔的經(jīng)濟責任也不同，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員所承擔的具體經(jīng)濟責任有較大差異，因此經(jīng)濟責任的內(nèi)容不可能千篇一律，必須具體問題具體分析，根據(jù)涉及經(jīng)濟主體的經(jīng)營條件和特點不同有所側(cè)重。三是審計資源和審計效果。經(jīng)濟責任審計涉及面廣、難度高、時間有限，實現(xiàn)全覆蓋，必須全面審計、突出重點，才現(xiàn)實、有效。

全面建設(shè)小康社會，發(fā)展是硬道理、不僅要有速度、更要有質(zhì)量。經(jīng)濟責任審計以促進領(lǐng)導(dǎo)干部推動本地區(qū)、本部門、本單位科學(xué)發(fā)展為目標，故領(lǐng)導(dǎo)干部推動社會經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展情況是其經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容。科學(xué)發(fā)展觀要求：堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進社會經(jīng)濟和人的全面發(fā)展。因此領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任主要涉及：全面深化改革、釋放市場主體活力、正確履行政府職責、充分發(fā)揮市場力量；樹立正確的政績觀、依法科學(xué)決策；依靠人民群眾、破解體制機制障礙、推動社會經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部責權(quán)情況其經(jīng)濟責任具體化為：任期內(nèi)提出的改革思路、改革舉措、發(fā)展理念、發(fā)展目標、工作任務(wù)、工作計劃等的責任，推進市場配置資源的責任，重大決策推動社會經(jīng)濟全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的責任，履職過程中促進本地區(qū)、本部門、本單位群眾全面發(fā)展的責任等。

經(jīng)過30多年高速增長，我國經(jīng)濟進入增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期三期疊加階段，只有加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)步伐，加快完善現(xiàn)代市場體系，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這要求領(lǐng)導(dǎo)干部增強遵紀守法意識和自我約束能力，按照中央方針政策，劃清政府與市場的邊界，全面推進創(chuàng)新戰(zhàn)略，著力做好民生和扶貧工作；尤其要盡責盡力，健全規(guī)范化管理機制，嚴防地方利益驅(qū)動的政府越位、錯位、缺位問題，更好服務(wù)于市場機制建設(shè)。故領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況是其經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容。結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部責權(quán)情況其經(jīng)濟責任具體化為：任期內(nèi)推進本地區(qū)、本部門、本單位規(guī)范化管理機制建設(shè)責任，尤其是財政、土地、政府投資、公共資源、民生保障和環(huán)境保護等方面內(nèi)部運行機制規(guī)范化建設(shè)責任；落實穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險等政策措施的具體部署、執(zhí)行進度、實際效果等責任。

在我國國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的主導(dǎo)力量，政府履行受托責任的活動具有很廣的輻射面，領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)很大。腐敗問題產(chǎn)生的原因很多，但大部分與領(lǐng)導(dǎo)干部沒有正確行使公共權(quán)力、沒有切實履行職責密切相關(guān)。經(jīng)濟決策權(quán)是權(quán)力運行中最核心的部分，涉及決策機制、決策程序、決策內(nèi)容、決策執(zhí)行、決策效果等諸多方面，領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間作出的重大經(jīng)濟決策，往往對本地區(qū)、本部門、本單位當前乃至今后的發(fā)展有巨大影響。故領(lǐng)導(dǎo)干部行使公共權(quán)力、廉政建設(shè)情況是其經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容。權(quán)力運行規(guī)范化、公開化，能促使領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、正確行使公共權(quán)力。結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部責權(quán)情況其經(jīng)濟責任具體化為：任期內(nèi)經(jīng)濟決策機制建設(shè)責任，重大經(jīng)濟決策民主化、合法化、執(zhí)行實際效果、過程規(guī)范化及公開化等責任，尤其是重大項目建設(shè)、重大資金運作、重大資產(chǎn)處置等方面的決策責任。比如宏觀調(diào)控、財政收支、土地管理、環(huán)境保護、國有資產(chǎn)處置等方面的決策責任。

三、加強經(jīng)濟責任審計的著力點

（一）拓展經(jīng)濟責任審計的廣度和深度

拓展經(jīng)濟責任審計的廣度，必須推進經(jīng)濟責任審計從財政財務(wù)型轉(zhuǎn)向績效型。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履行情況，不僅涉及相關(guān)財政財務(wù)信息的合法性、真實性，而且涉及相關(guān)經(jīng)濟管理活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)保性及社會效益等諸多方面。經(jīng)濟責任審計不僅要關(guān)注相關(guān)財政財務(wù)活動中有無違法違規(guī)、弄虛作假等問題，更要關(guān)注相關(guān)資金使用是否節(jié)約、有無損失或浪費等問題，以及相關(guān)經(jīng)濟管理活動是否適當、是否有效率、是否實現(xiàn)預(yù)期社會和經(jīng)濟目標、是否符合環(huán)保標準等。實務(wù)工作中，要善于以戰(zhàn)略思維和綜合績效審計的理念開展工作，要切實轉(zhuǎn)變單一查賬、只關(guān)注財政財務(wù)收支的思維習(xí)慣和審計方式。全面審查領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履行情況，必須堅持過程跟蹤與事后監(jiān)督并重、界定責任與推動發(fā)展并重、查處問題與促進改革并重；必須貫徹結(jié)果審計和過程審計相結(jié)合、問題導(dǎo)向與績效導(dǎo)向相統(tǒng)一。

拓展經(jīng)濟責任審計的深度，必須推進干部監(jiān)督管理中普遍性、傾向性問題的解決。由于政策或制度存在局限性，加之決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以標準化，領(lǐng)導(dǎo)干部履職中可能會產(chǎn)生具有普遍性、傾向性不良問題，對此要著眼于其職責權(quán)限和履責情況，抓住與其直接相關(guān)的經(jīng)濟事項，關(guān)注其履行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)及廉政自律規(guī)定等的過程和結(jié)果，著力尋找政策或制度方面的缺陷。比如對于合情、合理，但不合規(guī)問題，要按規(guī)定對違紀違規(guī)的人和事進行處理或移交相關(guān)部門處理，更要找出政策、制度方面的缺陷，提出改進完善的意見或建議，促進政策、制度落到實處、取得實效。再比如對先離后審、新官不理舊賬的尷尬，要關(guān)注有無違規(guī)決策、濫用職權(quán)，或權(quán)力行使過程不透明、權(quán)力行使結(jié)果不公平等問題，更要著力完善干部調(diào)動制度、責任追究制度，健全聯(lián)席會議制度、審計結(jié)果公告制度等。

（二）健全經(jīng)濟責任審計工作機制

加強經(jīng)濟責任審計，必須健全工作機制。機制建設(shè)的關(guān)鍵在于完善相應(yīng)的體制和制度，機制發(fā)揮作用依賴于不同層次、不同側(cè)面各項體制和制度相互補充、互相呼應(yīng)，形成體制保證制度落實、制度規(guī)范體制運行的局面。實踐中具有工作機制優(yōu)勢的地方，經(jīng)濟責任審計工作效果突出。在政治經(jīng)濟改革進入深水區(qū)的關(guān)鍵時期，不斷健全審計工作機制，必會進一步提升實務(wù)工作水平。

健全工作體制，要求落實相關(guān)各方的組織職能及責權(quán)配置。為此要制定中長期及年度審計計劃，健全審計對象分類管理體制，依據(jù)審計調(diào)查和相應(yīng)計劃，編制審計實施方案。同時，堅持黨政同責、同責同審，大力推進黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任同步審計，實現(xiàn)離任審計全覆蓋。合理配置審計資源，突出審計重點，加大任中審計力度，確保重點地區(qū)（部門、單位）、關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)至少審計一次。

健全工作制度，要求完善相關(guān)法律法規(guī)。為此要研究制定各類領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計指南、機構(gòu)編制審計操作辦法、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同步審計實施辦法、自然資源審計操作辦法等，不斷細化各項業(yè)務(wù)制度。同時，依據(jù)干部管理權(quán)限，做好審計調(diào)查，建立領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位信息數(shù)據(jù)庫，探索領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位之間數(shù)據(jù)庫資源共享辦法，以信息化為依托，不斷規(guī)范各項業(yè)務(wù)流程。

（三）做好經(jīng)濟責任審計評價及審計結(jié)果運用

做好經(jīng)濟責任審計評價，要保證審計結(jié)果客觀公正、重點突出。一方面，要按照“以權(quán)定責、以責定審、以審定評”的原則，圍繞審計對象重大經(jīng)濟決策過程和效果及廉潔自律等情況進行評價，做到不脫離審計內(nèi)容、不超越審計權(quán)限，重視過程、關(guān)注實效，兩個報告通俗易懂。同時，要加強溝通協(xié)調(diào)，形成審前共商、審中互動、審后運用的工作機制。另一方面，要克服實際工作中存在的把經(jīng)濟責任審計等同于財政財務(wù)收支審計，或者等同于對領(lǐng)導(dǎo)干部“德、能、勤、績、廉”的全面考核，而對其履行經(jīng)濟責任情況審計力度不夠，審計重點欠突出。

做好經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用，要求相關(guān)部門各盡其責、協(xié)調(diào)配合。一方面，紀檢監(jiān)察機關(guān)要按照執(zhí)紀、監(jiān)督、問責的要求，把審計結(jié)果運用于查處案件、督促整改、依紀依法追究責任等方面；組織部門要按照干部監(jiān)督和選拔要求，把審計結(jié)果作為選人用人的重要依據(jù)；機構(gòu)編制部門要按照有關(guān)規(guī)定，把審計結(jié)果作為加強機構(gòu)編制管理的重要依據(jù)；國資監(jiān)管部門要把審計結(jié)果作為干部考核、獎懲、任免的重要依據(jù)，督促企業(yè)完善相關(guān)制度。另一方面，落實審計整改工作，爭取黨委、紀檢、監(jiān)察、組織等部門的配合，健全審計結(jié)果運用與廉潔從政、責任追究、組織管理、機構(gòu)編制管理、國資管理等各項制度有機銜接機制，加大審計決定執(zhí)行及審計整改的跟蹤問責力度，構(gòu)建審計成果共享平臺等，促使經(jīng)濟責任審計發(fā)揮實效。

（四）推動經(jīng)濟責任審計創(chuàng)新

經(jīng)濟責任審計是在實踐探索和理論研究的基礎(chǔ)上，伴隨著我國政治經(jīng)濟體制改革不斷深入而逐步完善起來的具有中國特色的審計模式，是現(xiàn)代審計制度與國情結(jié)合的創(chuàng)新。為增強主動性和適應(yīng)性，經(jīng)濟責任審計應(yīng)緊跟時代、結(jié)合實踐：以“四個全面”為指導(dǎo)，通過增強獨立性，創(chuàng)新審計管理體制；立足全覆蓋，創(chuàng)新審計工作機制；突出職業(yè)化，創(chuàng)新審計人員管理制度；著眼一體化，創(chuàng)新組織管理模式；運用大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新審計技術(shù)方法；把握規(guī)律性，創(chuàng)新審計理論，實現(xiàn)審計制度體制、審計方式方法和審計實踐理論的與時俱進，使審計監(jiān)督作用發(fā)揮更充分。

當前圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部履行發(fā)展、環(huán)保、民生、安全、績效、廉政等責任情況，推動經(jīng)濟責任審計創(chuàng)新，要探索完善中國特色監(jiān)督體系，不斷提高審計質(zhì)量，進一步滿足公眾期望。作為基礎(chǔ)應(yīng)先追求審計的專業(yè)化、公開化：一方面，細化審計方案編制、操作規(guī)則、結(jié)果報告等制度；加大審計項目質(zhì)量控制力度、完善審計項目復(fù)核機制，做好審計回訪工作等，以專業(yè)化追求審計質(zhì)量。另一方面，細化審計公開制度，落實審計項目的全面全過程公開，嚴格規(guī)范公開內(nèi)容、時限、主體、解釋說明以及法律責任等，硬化對審計對象與審計組的雙向監(jiān)督約束，尤其是每個項目的具體審計內(nèi)容、審計組成員、舉報方式等，以公開化滿足公眾期望。

總而言之，加強經(jīng)濟責任審計應(yīng)圍繞黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部推動改革發(fā)展重大政策落地的具體部署、執(zhí)行進度、實際效果等的責任，以及轉(zhuǎn)變政府職能、簡化審批事項的責任，促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、自然資源管理、環(huán)境治理、廉政建設(shè)等的責任；國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員貫徹政策措施、結(jié)構(gòu)調(diào)整、損益真實性、企業(yè)負債、重大投資決策、重大物資采購、重大項目建設(shè)、重大資本運作、混合所有制改革、創(chuàng)新驅(qū)動、風險管控、廉政建設(shè)等的責任。加強經(jīng)濟責任審計應(yīng)著力于拓展審計的廣度和深度、健全審計工作機制、做好審計評價及審計結(jié)果運用、推動審計創(chuàng)新等關(guān)鍵點。

本文系課題：新常態(tài)下經(jīng)濟責任審計的外延與內(nèi)涵研究（課題編號：2015A88）的階段性成果。

作者單位：渭南金世華聯(lián)合會計師事務(wù)所
廣州商學(xué)院

主要參考文獻

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