論公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范建構(gòu)*

秦小建

（中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢430073）

論公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范建構(gòu)*

秦小建

（中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢430073）

公民監(jiān)督權(quán)的憲法規(guī)范含義不甚清晰，以憲法規(guī)范及體系化邏輯為依歸的規(guī)范建構(gòu)亟需展開。在“人民主權(quán)——人大——國家機構(gòu)——公民”的憲法邏輯下，公民在特定條件下可匯聚為“公眾”，從而將針對國家機構(gòu)違法失職行為的監(jiān)督與公眾監(jiān)督對接起來，并在此基礎(chǔ)上啟動具有權(quán)威資源的人大監(jiān)督，促成“公民”向“人民”的適度回歸，由此既以合乎秩序的方式激活主權(quán)權(quán)威，也保持了憲法邏輯的動態(tài)循環(huán)。我國《憲法》第2條第2款、第3款與第41條，可依托主權(quán)者“人民”的“人大代表——公眾——公民”的三種實體轉(zhuǎn)換及內(nèi)在關(guān)聯(lián)，整合為由公民監(jiān)督、公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督耦合而成的監(jiān)督體系。信訪作為公民監(jiān)督權(quán)的實施機制，應據(jù)此進行機構(gòu)、職權(quán)和立法位階的調(diào)整，在回歸憲法體制的同時，導入公民維權(quán)熱情，打通公民監(jiān)督與人大監(jiān)督聯(lián)接的關(guān)鍵節(jié)點，促進公民監(jiān)督權(quán)憲制功能的發(fā)揮。

公民監(jiān)督權(quán)；政治權(quán)利；監(jiān)督體系；實施機制

一、問題與思路

公民監(jiān)督是民主政治的應有之義。這一命題看似不證自明，但如若不對其實現(xiàn)邏輯與規(guī)范含義加以分析，就可能使之淪為“正確的廢話”。當然，所謂的證成邏輯，并非如“人民是國家的主人，理所當然可對政府進行監(jiān)督”這樣的既無規(guī)范推理亦無實踐意義的宣示性話語。①這是憲法教科書中關(guān)于公民監(jiān)督權(quán)的主流觀點，也可視為學界的通說，即認為公民監(jiān)督的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)，公民監(jiān)督的憲法功能是監(jiān)督制約政府。參見吳家麟主編：《憲法學》，群眾出版社1983年版，第375-376頁；蔣碧昆主編：《憲法學》（第七版），中國政法大學出版社2012年版，第232頁。因為，所有憲法權(quán)利都源于人民主權(quán)，所有憲法權(quán)利都有監(jiān)督制約政府的功能，這顯然不能揭示公民監(jiān)督權(quán)作為一項獨立憲法權(quán)利的專屬價值。以憲法文本、規(guī)范及體系邏輯為依歸的公民監(jiān)督權(quán)之規(guī)范建構(gòu)亟需展開。

相較于同屬政治權(quán)利的表達自由（尤其是言論自由），對公民監(jiān)督權(quán)的憲法規(guī)范分析，無論是在關(guān)注熱度還是研究深度上，均有較大差距和懸殊。之所以如此，并非因為公民監(jiān)督權(quán)不重要，而是尚存太大的認知模糊。茲舉兩例說明。其一，人們常將表達自由與公民監(jiān)督權(quán)混為一談，想當然地將批評、建議視為公民的言論自由，或是將集會游行示威視為公民監(jiān)督政府的方式。在某種程度上，言論自由的繁榮正是由于它覆蓋了本屬于公民監(jiān)督權(quán)范疇的研究領(lǐng)域。其二，人們在主體表達上不區(qū)分“人民監(jiān)督權(quán)”與“公民監(jiān)督權(quán)”，無視憲法用語的規(guī)范性，也不領(lǐng)會這一主體差異背后迥然不同的憲法邏輯及憲制功能。

公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范含義和實現(xiàn)邏輯的模糊不清，為理論歧異容留了巨大空間。諸多未經(jīng)省思的現(xiàn)實體驗紛紛“對號入座”，以求找到憲法依據(jù)，從而可以更加“理直氣壯”。其中的典型就是將申訴、控告穿鑿附會為公民的信訪權(quán)。②參見任喜榮：《作為“新興權(quán)利”的信訪權(quán)》，《法商研究》2011年第4期；杜承銘、朱孔武：《“信訪權(quán)”之憲法定位》，《遼寧大學學報（哲學社會科學版）》2006年第6期。這一偏重于權(quán)利救濟的理解，無疑偏離了公民監(jiān)督權(quán)的政治權(quán)利屬性，從而也就消解了作為政治權(quán)利的應有功能。并且，這種觀點將權(quán)利實施機制和權(quán)利本身相等同，忽視了公民監(jiān)督權(quán)除信訪之外的其他實施機制。更為不妥的是，著力將信訪上升為信訪權(quán)，則有可能使信訪借助于基本權(quán)利的優(yōu)位性，進一步助長“信訪不信法”的不良傾向，從而為實踐中偏離憲法政治體制的非正常上訪提供不恰當?shù)膽椃ㄕf辭。

公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范含義和實現(xiàn)邏輯的模糊不清，亦可能導致權(quán)利泛化與權(quán)利淡漠的兩種極端狀態(tài)。一方面，寬泛無邏輯的權(quán)利理解，易成為助長無理、無序權(quán)利救濟的“幕后推手”。公民監(jiān)督權(quán)的各種方式在權(quán)利形式上與公民維權(quán)方式頗為相似，如果對其實現(xiàn)邏輯和制度機制缺乏遵循憲法規(guī)范內(nèi)涵的客觀化標準和界定，就極易使其附隨于維權(quán)者與利益掛鉤的主觀理解，從而為不理性維權(quán)張目。另一方面，本應訴諸公民監(jiān)督權(quán)的訴求，同樣因為對該權(quán)利實現(xiàn)邏輯和機制的陌生，或是以為訴求無門，或是感覺效果不佳，在形成該項權(quán)利適用度不高與難以適用的“高冷”形象的同時，也將本應由其保障的那些訴求變相擠出憲法軌道，久而久之便引發(fā)人們對該權(quán)利淡漠的惡性循環(huán)。

有鑒于此，本文立足于我國《憲法》第41條在政治權(quán)利體系中的規(guī)范和結(jié)構(gòu)，力圖發(fā)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)作為與選舉權(quán)、表達自由相并列的政治權(quán)利的獨特功能，闡述其所處的政治權(quán)利的體系邏輯，據(jù)此，對在憲法文本上稍顯分散的相應條款進行規(guī)范整合，從而明確其規(guī)范含義和實現(xiàn)邏輯。

二、政治權(quán)利的體系邏輯

公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范含義的模糊，一定程度上源于對政治權(quán)利的功能及體系邏輯的認知模糊。傳統(tǒng)憲法理論立足于“市民社會——政治國家”的二元結(jié)構(gòu)，將政治權(quán)利與公民權(quán)利一道視為公民防御國家的“第一代人權(quán)”，二者共同構(gòu)筑起對抗國家干預的堡壘。③參見[法]卡尼爾·瓦薩克：《人權(quán)的不同類型》，張麗萍、程春明譯，載鄭永流主編：《法哲學與法社會學論叢（四）》，中國政法大學出版社2001年版，第468頁。隨著國家功能的擴展，憲法設(shè)計的政治體制在社會資源分配中權(quán)重越來越大，作為政治體制基礎(chǔ)的政治權(quán)利愈來愈呈現(xiàn)積極的面向，承載起將公民利益訴求導入政治體制的重任。對政治權(quán)利的理解，由此也產(chǎn)生一定的偏差，其或是被視為實現(xiàn)其他權(quán)利的“手段性”權(quán)利，或是被泛化為“人民管理國家”的途徑，更大的誤解是被“公民的政治參與”所吸納。無論何種理解，本質(zhì)性的錯誤均在于使政治權(quán)利脫離了憲法政治體制的運作邏輯，致使憲法政治體制下政治權(quán)利的完整內(nèi)涵被消解，其內(nèi)部的體系構(gòu)造邏輯亦被碎片化地切割。

體系化是探究和描述規(guī)范之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，以整合和抽象的思維加以遞進，提煉出規(guī)范的基本概念、原則和思考框架，發(fā)現(xiàn)規(guī)范所包含的原理和邏輯，從而為現(xiàn)實中爭議問題的解決提供整體解釋方案。④參見張翔：《憲法釋義學》，法律出版社2013年版，第124-125頁。政治權(quán)利的體系邏輯，立足于憲法政治權(quán)利的規(guī)范表達，是由各政治權(quán)利在政治體制運行中所分別擔當?shù)墓δ苷蠘?gòu)造而成。

現(xiàn)代國家在“人民主權(quán)——代議民主”的總體框架下，展示了“人民——代議機關(guān)——國家機構(gòu)——公民”的運作邏輯。我國《憲法》亦遵循此總體框架。我國《憲法》通過第2條、第3條、第二章及第三章的規(guī)定，構(gòu)建了“人民主權(quán)——人大——國家機構(gòu)——公民”的憲法結(jié)構(gòu)邏輯。人民通過選舉人民代表組成人民代表大會（以下簡稱：人大，指人民代表大會及其常委會），人大通過民主立法程序制定法律反映人民的意志，并產(chǎn)生國家機構(gòu)，由國家機構(gòu)依據(jù)法律行使職權(quán)，管理社會事務，調(diào)整社會關(guān)系，保護公民權(quán)利。

在這一邏輯中，政治權(quán)利貫穿始終，體現(xiàn)為三個方面的功能：一是構(gòu)成性功能，即基于公民的選舉權(quán)，選舉人民代表組成代議機關(guān)，以此為核心構(gòu)建民主運作的基礎(chǔ)框架，奠定國家治理的正當性基礎(chǔ)；二是參與性功能，即基于公民的表達自由，匯聚公共領(lǐng)域，為公共決策提供民意基礎(chǔ)、信息聚集和意見參考，為相對獨立的科層制決策補充民主資源；三是監(jiān)督性功能，即基于公民的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督國家行為，保持對國家機構(gòu)職權(quán)行為的持續(xù)壓力，為有不受約束沖動的國家機構(gòu)加上“緊箍咒”。

在政治權(quán)利的體系邏輯下，政治權(quán)利的完整內(nèi)涵得以清晰展示。

第一，選舉權(quán)是人民主權(quán)的延伸，屬于主權(quán)性權(quán)利，實質(zhì)是人民向作為權(quán)力機關(guān)的人大進行正當性授權(quán)（表示同意），人大據(jù)此塑造具有合法性的科層國家機構(gòu)體系與公共決策體制。在此之后，作為主權(quán)者的人民隱退，人大代表在人大平臺上依從人民的意志通過立法程序制定公共決策。這是人民參與國家治理的基礎(chǔ)方式。人民的意志經(jīng)由人大立法權(quán)轉(zhuǎn)化為法律和公共政策，再由人大產(chǎn)生的各國家機構(gòu)以分工協(xié)作的關(guān)系在各自職權(quán)范圍內(nèi)負責落實，國家機構(gòu)對此要向產(chǎn)生它的人大負責，受其監(jiān)督。與此同時，人民也可通過定期選舉或罷免等監(jiān)督手段督促人民代表履行職責。此為選舉權(quán)的內(nèi)在構(gòu)成。

第二，在人大制度下，作為主權(quán)者的人民雖隱退，但其實體卻轉(zhuǎn)為“公眾”。通過“公眾參與”向公共決策平臺輸送民意，是除人大代表之外的另一重要的公共政策影響機制。“公眾”由不特定數(shù)量的公民組成，并無特別的資格限制（作為政治共同體成員表征的國籍是基本條件）。“公眾”與公共領(lǐng)域是相互建構(gòu)的關(guān)系。哈貝馬斯指出，只有在公共領(lǐng)域中，作為公共意見載體的公眾才具有實質(zhì)意義；公民個體作為公共領(lǐng)域的參與者，對公共決策的影響是通過作為公共領(lǐng)域的構(gòu)成力量展示的。⑤參見汪暉、陳燕谷主編：《文化與公共性》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第126頁。這一力量源于具有政治思考理性和公共精神的“積極公民”。⑥參見[美]布魯斯·阿克曼：《我們?nèi)嗣瘛さ旎罚魬c華譯，中國政法大學出版社2013年版，第299-304頁。在現(xiàn)代個體主義語境下，公共精神不復古典共和的政治參與熱情，而極易被個體私益遮蔽，因而只能依托公共決策的個體利益關(guān)聯(lián)驅(qū)動，經(jīng)表達自由擴展所形成公共討論，以此凝聚民意，形成對公共決策和國家機構(gòu)的壓力。“公眾參與”所形成的公共領(lǐng)域是微型民主的本質(zhì)，為作為上層結(jié)構(gòu)的代議制公共決策提供關(guān)鍵的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。⑦參見[美]喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，世紀出版集團、上海人民出版社2009年版，第128頁。這就意味著，人大及其構(gòu)建的科層制國家機構(gòu)是公共決策的主導者和最終決定者，加之公共決策的高度專業(yè)化要求，公眾參與的功能只能限于作為基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)約束公共決策，為決策提供信息基礎(chǔ)和輿論壓力。在此種意義上，表達自由的首要含義是“政治表達”，但其實質(zhì)含義卻在于代議制決策體制對“表達”的傾聽和回應，以此提升公共決策的可接受性。

對人大作為權(quán)力機關(guān)這一人民管理國家的基礎(chǔ)方式而言，人民通過“公眾”的參與有著重要的補充作用。由于多層級的選舉及其所產(chǎn)生的金字塔式的代表結(jié)構(gòu)很難全面適應超大規(guī)模且高度復雜的社會現(xiàn)實，人大作為人民意志主要輸送和轉(zhuǎn)運平臺的作用在客觀上受到限制，加之為適應轉(zhuǎn)型社會高速變化的社會形勢，國家機構(gòu)（尤其是行政機關(guān)）擁有的決策主導權(quán)亦成為客觀必要（即行政過程從執(zhí)法到政治考量的變遷），以“公眾”為主體的參與成為彌補人大作用不彰的重要方式，并對民主資源相對缺失的行政立法和行政決策過程提供新的民主資源，輸入人民意志，施加公共壓力。這種參與模式，盡管并不直接主導最終決策，但通過民主現(xiàn)場感的呈現(xiàn)和民主成就感的期待，指向行政的理性與責任性，從而將行政過程建構(gòu)為除議會立法過程之外的一個重要的“民主分論壇”。⑧參見王錫鋅：《行政正當性需求的回歸——中國新行政法概念的提出、邏輯與制度框架》，《清華法學》2009年第2期。該方式對應于公民政治權(quán)利中作為參與性功能的公民表達自由。

第三，當公共決策進入實施階段后，作為執(zhí)行機關(guān)的國家機構(gòu)通過具體的職權(quán)行為來對其進行落實，從而與一部分特定的公民發(fā)生直接利害關(guān)聯(lián)。公民據(jù)此可提出批評建議抑或進行請愿。作為公共決策的體驗者，公民個體可對人大立法和行政決策過程提出批評建議，既可針對參與程序的設(shè)置是否足夠民主發(fā)表意見，也可對決策結(jié)果是否對民意積極回應給予評論，由此助力公眾參與的廣泛性，也可對人大代表積極履職參與人大立法過程施加壓力。此外，公民個體更可基于公共決策與自身的直接利害關(guān)聯(lián)，對國家機構(gòu)的決策實施行為以及公共政策本身的合法合理性，提出申訴控告。這一申訴控告，或是經(jīng)由其他公民的同情式理解獲得聲援，或是涉及公共政策的普遍問題，就可以由個體公民匯聚成“公眾”，從而形成個體監(jiān)督與公眾監(jiān)督的對接，提升個體監(jiān)督的質(zhì)量與力量，并可以在此基礎(chǔ)上啟動具有制度權(quán)威和足夠資源支撐的人大監(jiān)督。⑨目前諸多提倡將公民監(jiān)督與人大監(jiān)督相結(jié)合的觀點，僅僅以目的一致性和上下配合為理由，并沒有深入地對二者之間的憲法邏輯區(qū)分和關(guān)聯(lián)進行規(guī)范性的探討。當然，以自上而下來界定人大監(jiān)督和以自下而上來界定公民監(jiān)督的觀點，一定程度上符合“人大——國家機構(gòu)——公民”的邏輯，但這顯然是不夠明確的，更重要的是，這種觀點的主張者并不清楚在這一邏輯下仍有“公眾監(jiān)督”（即其所言的“群體監(jiān)督”）的存在。參見陳黨：《公民監(jiān)督的功能及其實現(xiàn)路徑探討》，《政治與法律》2008年第7期。

在憲法邏輯上，公民通過監(jiān)督權(quán)行使訴諸憲法審查，實際是跳出“國家機構(gòu)——公民”的治理關(guān)系，形成“公民”對“人民”的回歸，以求從主權(quán)權(quán)威的角度給由人大主導的公共決策體制和國家機構(gòu)執(zhí)行體制施加壓力，從而促進公共決策的調(diào)整。這一壓力根本上關(guān)涉公共決策體制的正當性基礎(chǔ)。在這個意義上，公民監(jiān)督權(quán)的行使與人民主權(quán)形成勾連，從而推動“人民——代議機關(guān)——國家機構(gòu)——公民”的動態(tài)循環(huán)發(fā)展。這一循環(huán)結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代民主政治體制持久穩(wěn)定的奧秘。政治權(quán)利作為這一結(jié)構(gòu)的動力源泉，從代議政治的構(gòu)成、參與與監(jiān)督等維度揭示了代議政治的自我維持和修復邏輯。更深刻的是，它將隱沒于代議制之后的主權(quán)權(quán)威以特定的方式激活，由此既避免了主權(quán)者出場的民粹風險與無組織化暴力，又保持了主權(quán)權(quán)威的恒久存在。

就此而言，公民監(jiān)督權(quán)推動了代議機關(guān)公共決策或?qū)覚C構(gòu)職權(quán)行為的憲法審查，并有可能因?qū)⑴c公共決策制定的人民代表的不滿而引發(fā)罷免程序（或定期選舉），從而構(gòu)建了政治權(quán)利從人民主權(quán)延伸、以公民身份參與國家公共決策并最終依托主權(quán)權(quán)威糾正公共決策及其實施偏差的融貫邏輯。在這個意義上，在政治權(quán)利體系內(nèi)部，公民監(jiān)督權(quán)具有獨立且不可替代的內(nèi)在價值和規(guī)范功能。

三、公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范展開

政治權(quán)利的體系邏輯，確證了作為政治權(quán)利的公民監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在價值與規(guī)范功能。但對公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范建構(gòu)，還須回歸憲法文本，立足于政治權(quán)利的體系邏輯，對相對分散的條款進行體系性的規(guī)范整合。

在我國憲法文本中，與公民監(jiān)督權(quán)相關(guān)的憲法條款，主要是我國《憲法》第2條的第2款和第3款、第27條第2款以及第41條。相關(guān)條款分布較為分散，且跨度較大，在客觀上很難架構(gòu)起一種明顯的邏輯鏈條，不甚有利于規(guī)范整合。

在這一問題上，有觀點認為，我國《憲法》第41條是對該法第2條的第2款和第3款以及該法第27條第2款的具體化。⑩參見陳焱光：《公民監(jiān)督權(quán)：學理、規(guī)范與實現(xiàn)路徑》，載許崇德、韓大元主編：《中國憲法年刊（2008）》，法律出版社2009年版。所謂的“具體化”，不僅語焉不詳，更是混淆了各條款所處的不同憲法邏輯。由此所致的一個明顯錯誤就是將“人民監(jiān)督權(quán)”與“公民監(jiān)督權(quán)”混為一談。這種主體表述的混亂，也有一定的政治宣示考慮，它把包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的政治權(quán)利視為一種與舊國家相對的新型國家性質(zhì)宣示的標志，彰顯人民的主人地位，是人民管理國家的自然延伸。但這種觀點的本質(zhì)性錯誤在于，未區(qū)分作為主權(quán)者的“人民”與作為國家治理參與者和相對方的“公民”，也未領(lǐng)會“人民”與“公民”在憲法邏輯中的不同定位及功能。

政治權(quán)利的體系邏輯，可以為上述分散的憲法條款的規(guī)范整合提供基礎(chǔ)性的邏輯分析框架。

具體而言，我國《憲法》第2條第3款的“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務……”的規(guī)定，承接該條第1款“一切權(quán)力屬于人民”和該條第2款“人民行使權(quán)力的機關(guān)是各級人大”。該款意在表明，人大是人民行使權(quán)力的主要平臺，但非唯一平臺，不排除人民以其他多種方式參與國家管理。只不過，其他方式須依據(jù)法律規(guī)定。在規(guī)范意義上講，該款強調(diào)人民主權(quán)實現(xiàn)方式的多元，非以某種特定方式為限，因而在邏輯上構(gòu)成對該條第2款人民代表大會路徑的補足；同時，以“依照法律規(guī)定”為約束，既是以法律防范主權(quán)行使的無序化傾向，也是將人民參與國家管理定位在“人大——國家機構(gòu)——公民”的公共決策及實施之治理邏輯之下，也就是說，在特定情形下，主權(quán)者“人民”可以依照法律規(guī)定在國家治理中以某種身份出場，從而形成“人民”向“公眾參與”的內(nèi)在聯(lián)接，為“公眾參與”提供來自人民主權(quán)的權(quán)威證成。在這個意義上說，由該條第2款作為代議制度的人大民主和該條第3款作為主權(quán)延伸的“公眾參與”所組成的主權(quán)實現(xiàn)路徑及對國家機構(gòu)的控制，對應于“人大代表”和“公眾”的兩種“人民”轉(zhuǎn)換實體，恰恰契合了韋伯試圖利用強勢代議民主和“公眾參與”來共同對抗科層官僚制造成的“理性牢籠”的內(nèi)涵。①參見[英]戴維·比瑟姆：《馬克斯·韋伯與現(xiàn)代政治理論》，徐鴻賓等譯，浙江人民出版社1989年版，第106-126頁。

至于我國《憲法》第27條第2款，則是從國家機關(guān)及其工作人員的角度，明確回應了我國《憲法》第2條確定的兩種路徑，即“依靠人民支持、密切與人民聯(lián)系、傾聽人民意見和建議、接受人民監(jiān)督、為人民服務”，由此形成雙向的對接耦合。將“接受人民的監(jiān)督”提煉為“人民監(jiān)督權(quán)”的觀點，并沒有在這一對接耦合關(guān)系下理解相關(guān)條款的規(guī)范含義，也沒有體會到“人民”的主權(quán)者內(nèi)涵及其實現(xiàn)路徑的規(guī)定性，更是沒有區(qū)分“人民監(jiān)督”與“公民監(jiān)督”所分別對應的主權(quán)邏輯和治理邏輯。由此展開，將“公民監(jiān)督權(quán)”認定為原生性權(quán)利和具有“人民主權(quán)”性質(zhì)的觀點，②參見程竹汝：《完善和創(chuàng)新公民監(jiān)督權(quán)行使的條件和機制》，《政治與法律》2007年第3期。實際上是將“公民監(jiān)督權(quán)”和“人民監(jiān)督”相混淆這一錯誤的變體。

而作為公民監(jiān)督權(quán)直接依據(jù)的我國《憲法》第41條，位于第二章“公民基本權(quán)利和義務”。該章將政治權(quán)利的主體明確為“公民”，因而在結(jié)構(gòu)邏輯上置于“國家機構(gòu)——公民”的公共政策實施之治理邏輯下，由此明確政治權(quán)利的實現(xiàn)方式。我國《憲法》第41條的規(guī)范意義在于，公民如果認為國家機構(gòu)執(zhí)行公共決策的行為侵犯其基本權(quán)利（在邏輯上不包括政治權(quán)利），可通過公民監(jiān)督權(quán)的行使主張救濟。依據(jù)上述政治權(quán)利的體系邏輯，公民監(jiān)督權(quán)的行使，首先依托由國家機構(gòu)內(nèi)部構(gòu)建的包括訴訟、行政救濟在內(nèi)的常規(guī)救濟機制，但在窮盡常規(guī)救濟手段（一是救濟機制的職權(quán)行使違憲，二是救濟機制所適用的法律違憲）的特定情況下，會跳出“國家機構(gòu)——公民”框架，形成與人民主權(quán)的對接，這是促進政治體制運行動態(tài)循環(huán)的關(guān)鍵。因而，監(jiān)督權(quán)的主體，應當是“公民”，但仍保持與“人民”的微妙關(guān)聯(lián)，并在特定情形下可由其行使回歸作為主權(quán)者的“人民”的權(quán)利。

在政治哲學上，從“公民”向“人民”的回歸，從來都是必要但須極為謹慎的。之所以極為謹慎，是因為“人民”的虛擬性所致的“民粹主義”傾向以及隱含的暴力革命可能。③韋伯將大眾的出場歸納為“卡理斯瑪”，認為“卡理斯瑪”的周期性出場是突破科層官僚體系營造的理性牢籠的革命性力量，但同時認為這種高度依賴領(lǐng)袖權(quán)威的模式在其最強勁的形態(tài)下，會粉碎一切規(guī)則與傳統(tǒng)。參見[德]韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學出版社2004年版，第271-288頁。法國思想家勒龐則形象地將人民出場后的民粹主義描述為“烏合之眾”。參見[法]古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾》，馮克利譯，中央編譯出版社2004年版，第23-26頁。立足于古典社會契約論基于自然權(quán)利的“反抗權(quán)”④參見[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務印書館1964年版，第134-157頁。和秉持非暴力原則的有組織少數(shù)公民的不服從理論⑤參見[美]漢娜·阿倫特：《共和的危機》，鄭辟瑞譯，世紀出版集團、上海人民出版社2013年版，第37-76頁。羅爾斯指出，公民不服從是一種公開的、非暴力的、既是按照良心的又是政治性的對抗法律的行為，其目的是為了使政府的法律或政策發(fā)生一種改變。參見[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社2009年版，第285-286頁。，現(xiàn)代立憲主義設(shè)置了“請愿權(quán)”制度，其目的在于將本已超越代議制框架的“反抗”或“不服從”，以“請愿”的程序設(shè)計重新納入代議制運行，盡可能地抑制“反抗”或“不服從”在人民主權(quán)話語下的無序傾向。其內(nèi)在思路仍立足于“人民主權(quán)——代議制”的憲法邏輯，側(cè)重于代議制下的常規(guī)憲法秩序。在這個意義上講，中國憲法公民監(jiān)督權(quán)的“申訴、控告”，可在特定情形下啟動憲法監(jiān)督，從而與人民主權(quán)形成關(guān)聯(lián)，亦是對訴諸人民主權(quán)可能引發(fā)風險的憲制控制，因而具有一定程度的請愿權(quán)涵義。但如果將其視為對“請愿權(quán)”的純粹概念替換，⑥學界流行的觀點認為，我國《憲法》第41條就是對請愿權(quán)的規(guī)定，只不過沒有采用“請愿權(quán)”的概念。其原因在于，在人民成為國家主人翁的時代里，使用學者抽象出來的“監(jiān)督權(quán)”概念，可以超越傳統(tǒng)請愿權(quán)的悲情意義，體現(xiàn)出人民當家做主的憲法理想。參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第145頁。則忽視權(quán)利背后的憲法邏輯與實現(xiàn)機制，以及截然不同的憲制結(jié)構(gòu)，必然曲解公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范含義。

綜上所述，我國《憲法》第2條的第2款和第3款、第27條第2款以及第41條，遵循主權(quán)者“人民”不直接出場但應以特定方式確保主權(quán)權(quán)威恒久存在的經(jīng)典命題，依據(jù)“人民”所轉(zhuǎn)換成的三種實體，分別架構(gòu)了人民作為國家主人參與國家管理的三種方式（如圖1所示），并在監(jiān)督維度具體化為三種監(jiān)督方式（如圖2所示），各種方式之間基于“人民主權(quán)”的價值元點形成緊密關(guān)聯(lián)，構(gòu)成體系。

圖1　人民參與國家管理的方式

四、公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵

依據(jù)上述政治權(quán)利的體系邏輯和憲法規(guī)范的整合，公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵得以明確。

第一，基于政治權(quán)利的體系邏輯，公民監(jiān)督權(quán)屬于政治權(quán)利自無疑問。在規(guī)范結(jié)構(gòu)上，公民監(jiān)督權(quán)屬于政治權(quán)利規(guī)范體系；但從條文位置來看，我國《憲法》第41條處于一個頗為尷尬的位置。它并非順接于作為政治權(quán)利的該法第34條選舉權(quán)和該法第35條表達自由，而被放置在該法第37條至該法第40條的公民權(quán)利之后，該法第42條的社會權(quán)利之前，“在性質(zhì)上既不與前后的規(guī)范系統(tǒng)相勾連，也與第34條和第35條的有關(guān)政治權(quán)利條款失去聯(lián)絡，顯得有些突兀”。⑦同前注⑥，林來梵書，第148頁。這一尷尬處境，一定程度沖淡了公民監(jiān)督權(quán)的政治權(quán)利屬性；加之該法第41條第3款規(guī)定的取得賠償權(quán)的權(quán)利救濟屬性，進一步迷惑了人們對其性質(zhì)的認識。

面對這一處境，以憲法立法技術(shù)不成熟為由并沒有多大的說服力。一種可行的解釋是，憲法的體系化理解并不必然以條文勾連為唯一標準。我國《憲法》第41條第3款是對公民申訴、控告的延伸，在性質(zhì)上雖屬于救濟性權(quán)利，且具有獨立的權(quán)利功能，但在邏輯上無法與作為母體的申訴、控告割裂開來，將其一并規(guī)定更有助于對受國家機構(gòu)侵害公民的周全保護。而上述關(guān)于政治權(quán)利的體系邏輯表明，公民監(jiān)督權(quán)具有顯著的政治權(quán)利屬性，在政治權(quán)利體系內(nèi)部承擔獨立的權(quán)利功能，與其他政治權(quán)利條款的分割并不足以影響這一性質(zhì)的認定及其在政治權(quán)利體系中的功能定位。當然，如果可以把我國《憲法》第41條移到我國《憲法》第36條的位置，則可能更為周全。

第二，公民監(jiān)督權(quán)在政治權(quán)利內(nèi)部具有獨立的權(quán)利功能，從而與參與性的表達自由實現(xiàn)區(qū)分。公民基于個體性和公眾性兩種屬性，立足于表達自由和監(jiān)督權(quán)，與國家機構(gòu)構(gòu)成參與性和監(jiān)督性的兩種關(guān)系。這就意味著，表達自由和公民監(jiān)督權(quán)雖然在行使方式上有諸多類似，但二者的權(quán)利功能迥然不同，由此決定了它們有其他方面的差別。其一，在權(quán)利主體上，表達自由的主體為由不特定公民組成的公眾，不受具體利益關(guān)聯(lián)所限；公民監(jiān)督權(quán)的申訴、控告、檢舉主體則特定化為具體的公民個體，且與監(jiān)督對象存在直接利益關(guān)聯(lián)。其二，在權(quán)利內(nèi)容上，表達自由非對應具體權(quán)利訴求，屬對接決策體制的程序性權(quán)利；公民監(jiān)督權(quán)則更多與公民對公共政策的利益體驗相關(guān)聯(lián)。其三，在權(quán)利限制上，表達自由立足于公眾對于政策的可能預期，受限于差異性的前瞻思考能力，因而就表達自由的內(nèi)容而言，無所謂對錯之分；公民對于公共政策的評判則源于直接體驗，無論是批評建議還是請愿，均需立足于一定的事實基礎(chǔ)，因而憲法文本上設(shè)置了不得捏造或歪曲事實進行誣告陷害的限制性規(guī)。

第三，基于公民監(jiān)督權(quán)所處的“國家機構(gòu)——公民”邏輯，公民監(jiān)督的對象是國家機構(gòu)。公民監(jiān)督的方式包括批評建議和申訴控告檢舉兩種，兩種方式的區(qū)別以公民是否與國家機構(gòu)職權(quán)行為有直接的利害關(guān)聯(lián)為標準。至于申訴控告檢舉所針對的國家機構(gòu)的違法失職行為，則既包括實施法律的公法行為（主要是行政執(zhí)法行為），也包括針對私法行為進行救濟的職權(quán)行為，還包括具有立法權(quán)和決策權(quán)的行政機關(guān)的立法決策行為。其中，前兩者屬權(quán)利救濟型，是指因公權(quán)力的行使或不行使而使憲法規(guī)定的基本權(quán)利受侵害者提起的救濟；后者屬于規(guī)范控制型，是指對違反憲法的法律的控制，以維護法律體系的穩(wěn)定性與統(tǒng)一性。⑧參見韓大元：《論憲法訴愿程序的價值》，《學習與探索》2007年第1期。

應注意的是，從邏輯上講，公民監(jiān)督并不針對人大，換言之，人大并無考量和答復“申訴、控告或者檢舉”的義務。⑨參見劉連泰：《針對請愿權(quán)的國家義務》，《法商研究》2011年第4期。我國《憲法》沒有規(guī)定人大的此種義務，原因在于：在憲法邏輯上，公民個體與人大沒有直接關(guān)聯(lián)。雖然我國《立法法》第99條第2款和部分地方性法規(guī)規(guī)定了公民的規(guī)范性法律文件的建議審查權(quán)，但該權(quán)利的行使并不必然意味著人大審查的啟動。當然，針對人大立法過程，公民可以提出批評和建議，因為批評和建議并無直接利害關(guān)聯(lián)的限制。

第四，在實現(xiàn)方式上，批評建議和申訴控告檢舉是不同的。對于前者，憲法文本上并未規(guī)定國家機構(gòu)的回應義務，這就意味著批評建議并無直接對應的回應機制設(shè)置。但在效果上，批評建議可以與公眾監(jiān)督對接，形成輿論壓力，并在特定情況下由人大代表的監(jiān)督機制啟動人大監(jiān)督。不可否認，批評建議的權(quán)能相對較弱。

就申訴控告檢舉而言，針對不同類型的監(jiān)督對象，各自實現(xiàn)方式不同。對實施法律等公共政策的公法行為的申訴控告檢舉，首先要導入國家機構(gòu)內(nèi)設(shè)的常規(guī)救濟機制，因為常規(guī)救濟機制內(nèi)在嵌入國家機構(gòu)的職權(quán)配置中，是國家機構(gòu)體系本身所設(shè)置的自我消化和分工制約機制。這是社會秩序維系的基礎(chǔ)機制和常規(guī)機制。針對救濟性職權(quán)行為的違法失職所啟動的公民監(jiān)督，應同樣先置于常規(guī)救濟機制的層級化審查下，但在特定情形下，應打通與人大層面的職權(quán)監(jiān)督的聯(lián)接通道，實現(xiàn)與人大監(jiān)督的對接。針對公共政策本身的合理合法所啟動的公民監(jiān)督，則可基于公共政策適用范圍的普遍利益關(guān)聯(lián)而對接公眾監(jiān)督，從而形成對啟動人大立法監(jiān)督的民意壓力，經(jīng)由我國《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》中的相關(guān)聯(lián)接機制啟動對公共政策的審查。

五、公民監(jiān)督權(quán)的實施機制

公民基本權(quán)利的實現(xiàn)依賴于對應的憲法實施機制。然而，與公民監(jiān)督權(quán)相對應的憲法實施機制并不十分明確。至少在制度話語上，尚未發(fā)展出一種類似于選舉制度（對應于選舉權(quán)）、集會游行示威制度（對應于集會游行示威自由）的“公民監(jiān)督制度”。實踐中，諸如信訪、“市長熱線”、“電視問政”等途徑，皆含有一定的公民監(jiān)督權(quán)行使的意義。但問題在于，此類途徑作為公民監(jiān)督權(quán)的實施機制，其效力并非源于作為公民基本權(quán)利的憲法規(guī)范性保障，而更多地依托于某種外在的實效權(quán)威資源。由此便造成了一種常見的誤解：公民監(jiān)督權(quán)的行使時常游離于憲法政治體制之外，乃至形成對國家機構(gòu)職權(quán)分工邏輯的沖擊、干擾和僭越。受此種誤解的影響，公民監(jiān)督權(quán)也被視為一種“飲鴆止渴”的權(quán)利，即“屬于一種蘊含著客觀上引導人們曲折地追求避開正式的訴訟程序而實現(xiàn)權(quán)利救濟的特殊權(quán)利”。⑩同前注?，林來梵書，第149 頁。

這一困境，歸根結(jié)底是由于作為實施機制的信訪等制度，脫離了依據(jù)政治權(quán)利體系邏輯所構(gòu)建的憲法政治體制，以致從外部反而形成對憲法政治體制的沖擊。公民監(jiān)督權(quán)的實施機制，應當有機嵌入宏觀的憲法政治體制中。后者依據(jù)政治權(quán)利的體系邏輯得以構(gòu)建，在其中，選舉權(quán)、表達自由、公民監(jiān)督權(quán)形成有機聯(lián)接，各自對應的實施機制有機建構(gòu)了憲法政治體制。①公民權(quán)利和憲法體制是相輔相成的，憲法體制在宏觀上組織發(fā)展社會生活的同時，為從整體上保障公民權(quán)利提供了前提條件，而公民權(quán)利不僅是憲法體制的目的，更是憲法體制運行的原動力和潤滑劑。參見劉茂林：《中國憲法導論》，北京大學出版社2009年版，第53頁。在這個意義上，可以據(jù)此對公民監(jiān)督權(quán)的諸多實踐機制進行邏輯整合。

公民監(jiān)督權(quán)的行使，應當視不同類型的監(jiān)督內(nèi)容而確定對應的實施機制。如前所述，公民監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容包括兩個遞進維度：一是作為執(zhí)行機關(guān)的國家機構(gòu)的違法失職行為對公共政策的曲解或偏離；二是公共政策本身在落實過程中所暴露的政策制定問題。針對前者，其體現(xiàn)發(fā)生于國家機構(gòu)的具體職權(quán)行為（包括行政機關(guān)的具體行政行為與法院的裁判行為）對公民權(quán)利的侵犯，此時應在國家機構(gòu)設(shè)置的常規(guī)救濟機制下進行救濟，如窮盡救濟，則可進一步依公民監(jiān)督權(quán)訴諸憲法層面，啟動對常規(guī)救濟機制是否合法行使救濟職權(quán)的憲法審查，以此對接人大監(jiān)督，形成邏輯周延的救濟體系。此為公民申訴、控告、檢舉的實現(xiàn)邏輯。針對后者，公民在對公共政策批評建議的同時，亦可訴諸憲法審查，啟動對公共政策的監(jiān)督調(diào)整機制。當然，如果此種不滿延續(xù)到選舉之時，公民可以以選票的方式加以表達，從而也給予在任人民代表一定的壓力。

在與其他監(jiān)督方式的關(guān)系上，公民監(jiān)督與人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督形成相互分工且互相配合的關(guān)系。公民監(jiān)督權(quán)的主體是公民個體，但通過其行使保持著與“人民”其他轉(zhuǎn)換實體的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，這也架構(gòu)起公民監(jiān)督與公眾監(jiān)督、人大監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)同樣為相關(guān)法律所確認。例如，我國《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第9條規(guī)定，人大常委會可要求國家機構(gòu)針對“本級人大代表對政府、法院和檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題”、“人民來信來訪集中反映的問題”、“社會普遍關(guān)注的其他問題”等進行專項工作報告。該條實際上在特定維度下闡明了公民監(jiān)督、公眾監(jiān)督和人大監(jiān)督的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。實踐中體現(xiàn)這種關(guān)聯(lián)的且效果較好的，當屬“電視問政”之類的輿論監(jiān)督。但此類監(jiān)督尚未有機導入人大監(jiān)督，因而其實現(xiàn)方式出現(xiàn)了偏離憲法政治體制的傾向，未來的相關(guān)改革則應立足于國家機構(gòu)職權(quán)作為與人大監(jiān)督的結(jié)合。

具體到作為公民監(jiān)督主要實施機制且有明確立法規(guī)定的信訪制度，依據(jù)上述實現(xiàn)邏輯，應對相關(guān)制度的法律規(guī)定進行相應調(diào)整，使其有機嵌入到憲法政治體制中。

首先，在機構(gòu)設(shè)置上，如果將信訪制度正式定位為公民監(jiān)督權(quán)的實施機制，那么就無需設(shè)置專門的信訪機構(gòu)，更不用在包括法院、檢察院在內(nèi)的各個部門設(shè)立信訪接待處，而只需設(shè)置一個機構(gòu)。②參見洪丹娜：《信訪的重新定位——兼論公民監(jiān)督權(quán)與信訪的關(guān)系》，《貴州社會科學》2015年第7期。因為公民監(jiān)督權(quán)針對的是國家機構(gòu)，所以這一機構(gòu)不能設(shè)立在國家機構(gòu)內(nèi)部；加之這一機構(gòu)要針對國家機構(gòu)職權(quán)行使行為和立法政策的合理合法性接受公民意見，因而需要有針對國家機構(gòu)的權(quán)威。就此而言，這一機構(gòu)只能設(shè)于人大之下。這一設(shè)置路徑的另一優(yōu)勢還在于，可以實現(xiàn)人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督和公民監(jiān)督的殊途同歸，因為無論是公眾監(jiān)督抑或公民監(jiān)督，其所訴求的問題，最終仍須依托具有制度資源和權(quán)威的人大監(jiān)督。當然，原政府工作部門的信訪機構(gòu)可以保留，將其轉(zhuǎn)變?yōu)樨撠熜姓C關(guān)與人大機構(gòu)聯(lián)系的通道，而在行政機關(guān)內(nèi)部，“市長熱線”之類的訴求回應和內(nèi)部糾正機制可以整合進入這一溝通聯(lián)系機構(gòu)。

其次，在職權(quán)配置上，信訪不直接處理引發(fā)信訪的違法失職行為，而是以對提供救濟的常規(guī)救濟機制的職權(quán)行使行為進行審查，或是接受對立法或政策合理合法性的批評建議，并在一定條件下通過相應程序啟動人大對立法或政策的審查。在這一點上，我國《立法法》和我國《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》對啟動經(jīng)由公民提交的規(guī)范性文件審查建議的關(guān)注度不高，公民的審查建議亦無強制效力，這在有權(quán)要求啟動審查的國家機構(gòu)普遍不作為的情景下，使得規(guī)范性文件審查失去最具有積極性的公民動力。有鑒于此，立足于公民監(jiān)督權(quán)對于憲法政治體制的獨特性功能，應在一定程度上賦予公民通過監(jiān)督權(quán)行使啟動規(guī)范性文件審查的法律效力保障，由此導入公民熱情以形成對公共政策的常態(tài)化監(jiān)督。在具體制度設(shè)計上，可以將公民監(jiān)督與公眾監(jiān)督結(jié)合起來，對由公民提出的且獲得公眾支持的審查建議，將其通過特定程序修改為具有強制啟動效果的審查“要求”。

最后，在立法位階上，《信訪條例》作為國務院制定的行政法規(guī)，不足以實現(xiàn)上述機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置的要求。從立法形式上講，政治權(quán)利面向的是有關(guān)國家組織和運行的憲法規(guī)則。由此不難理解，為何在法律體系中，對政治權(quán)利的具體立法需要通過憲法性法律完成，而其他權(quán)利僅僅只是由普通法律予以具體化。信訪制度作為公民監(jiān)督權(quán)的實施機制，涉及相應的機構(gòu)設(shè)置與人大和國家機構(gòu)的職權(quán)配置，依據(jù)法律保留原則，同樣需要一部作為憲法性法律的《信訪法》予以具體化。我國《信訪法》的制定，絕非簡單地將《信訪條例》的內(nèi)容照搬過來，而是應落實政治權(quán)利的體系邏輯，對上述機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置予以確認。③關(guān)于“統(tǒng)一《信訪法》”的制定思路，參見李棟：《信訪制度改革與統(tǒng)一〈信訪法〉的制定》，《法學》2014年第12期。

六、結(jié)語

在現(xiàn)代社會，主權(quán)權(quán)威的常態(tài)化保持和主權(quán)者出場的諸多風險，構(gòu)成一種深刻的兩難抉擇。作為一種回應，公民監(jiān)督權(quán)的設(shè)置展示了立憲者的政治智慧。以“公民”的主體界定，將其置于“國家機構(gòu)——公民”的治理結(jié)構(gòu)下，同時保持“公民”一定程度的開放性，在特定條件下允許“公民”借由“公眾”向主權(quán)者“人民”回歸，由此既可以以制度化的方式激活主權(quán)權(quán)威，走出國家機關(guān)營造的“科層牢籠”，又可以有效避免伴隨著主權(quán)者直接出場所滋生的民粹風險和無組織化暴力。在這個意義上，公民監(jiān)督權(quán)的憲制功能在于，作為“人民主權(quán)——代議制（人大）——國家機構(gòu)——公民”憲法結(jié)構(gòu)邏輯的循環(huán)節(jié)點，將“國家機構(gòu)——公民”與代議制（人大）的憲法監(jiān)督銜接起來，保持這一結(jié)構(gòu)邏輯的動態(tài)運轉(zhuǎn)。這一循環(huán)結(jié)構(gòu)，則是現(xiàn)代政治體制內(nèi)在蘊含的自我修復邏輯，亦是其持久穩(wěn)定之奧秘所在。

在對公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)范理解上，我國學界長久以來無法對相應憲法規(guī)范進行體系化的整合與抽象。在理論研究上，要么以“人民是國家主人”的宣示話語來掩飾規(guī)范解釋的貧乏，要么以西方式的請愿權(quán)設(shè)置作為理論底色并試圖與信訪實踐對照，從而建構(gòu)起一種看上去具有強大道義力量的“人民監(jiān)督權(quán)”理論。然而，很多人都沒有體會到這一理論背后的規(guī)范邏輯的混亂，尤其是對“人民”和“公民”的混同，使本應訴諸基本權(quán)利規(guī)范效力并有特定實現(xiàn)邏輯的公民監(jiān)督權(quán)，發(fā)生了偏離憲法政治體制轉(zhuǎn)而尋求現(xiàn)實政治權(quán)威的運行偏差，反過來進一步強化了公民監(jiān)督權(quán)“飲鴆止渴”式的誤解。實際上，依據(jù)“人民”與“公民”之間的實體轉(zhuǎn)化所構(gòu)建的體系邏輯，恰恰是公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范建構(gòu)的融貫性所在。這也正是公民監(jiān)督權(quán)作為政治權(quán)利的功能彰顯。

（責任編輯：姚魏）

D F2

A

1005-9512（2016）05-0061-10

秦小建，中南財經(jīng)政法大學法學院副教授，法學博士。

*本文系中南財經(jīng)政法大學中央高校基本科研業(yè)務經(jīng)費資助項目“社會沖突、憲法共識與憲法體制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的研究成果。