安徽省采礦權(quán)管理問題的調(diào)查及建議

馬連新　孫　婧　王紹祥

(1.安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院；3.安徽省地質(zhì)測繪技術(shù)院)

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安徽省采礦權(quán)管理問題的調(diào)查及建議

馬連新1孫婧2王紹祥3

(1.安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心；2.中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院；3.安徽省地質(zhì)測繪技術(shù)院)

通過礦產(chǎn)資源綜合調(diào)查，了解了安徽省采礦權(quán)基本情況、權(quán)益構(gòu)成、生產(chǎn)情況、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境指標(biāo)等，基本掌握了2014年度安徽省礦產(chǎn)開采情況，對礦產(chǎn)資源開采及管理中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了建議。

采礦權(quán)管理存在問題建議

為加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開采管理，2014年度國土資源部在安徽省開展了采礦權(quán)綜合調(diào)查試點工作。在安徽省國土資源廳的大力支持下，安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心等單位的配合下，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院按照抽樣調(diào)研、市級試點、全省推開的步驟，對安徽省內(nèi)非油氣礦種的1 778宗有效采礦權(quán)采集了138項綜合信息，并組織開展了三輪采礦權(quán)管理現(xiàn)狀調(diào)研，對采礦權(quán)管理及存在問題進(jìn)行了梳理，形成完善采礦權(quán)管理的對策建議。

1　安徽省采礦權(quán)基本情況

①按照發(fā)證權(quán)限劃分：部級52宗、省級467宗、市級255宗、縣級1 004宗；②按照采礦權(quán)狀態(tài)劃分：有效期內(nèi)1 430宗、過期未延續(xù)111宗、報件辦理中237宗(辦理延續(xù)中225宗、辦理轉(zhuǎn)讓中9宗、辦理注銷中3宗)。省內(nèi)各市中采礦權(quán)最多的是阜陽市，礦權(quán)最多為327家，絕大部分為磚瓦用黏土；六安、池州、宣城、安慶、滁州、蕪湖、合肥等采礦權(quán)數(shù)量均超過100宗。

全省采礦權(quán)累計登記面積為2 481km2，其中采礦權(quán)累計登記面積最大的為淮南市、淮北市，分別為676km2和620km2，采礦權(quán)累計所占面積占全市行政區(qū)范圍的比例分別為24.81%和29.24%。

該省的優(yōu)勢礦種為煤、鐵、銅和水泥用灰?guī)r4種礦種，礦山數(shù)量分別為65宗、113宗、106宗和70宗，礦山累計登記面積分別為2 011.15，114.36，65.71和57.60km2，其面積之和占本次調(diào)查礦山總登記面積的88.72%。優(yōu)勢礦種資源豐富，采礦權(quán)地理位置分布呈現(xiàn)一定的規(guī)律：煤礦主要分布在淮南、淮北和宿州，鐵礦主要分布在馬鞍山、六安霍邱、蕪湖和合肥廬江，銅礦主要分布在銅陵、蕪湖、合肥和安慶，水泥用灰?guī)r主要分布在池州、合肥、安慶和宣城。

按照采礦權(quán)人性質(zhì)，全省采礦權(quán)可分為國有及國有控股202宗、集體及集體控股92宗、民營及民營控股1454宗、外商獨資及控股15宗、港澳臺商獨資及控股15宗。民營企業(yè)登記的采礦權(quán)占全省采礦權(quán)數(shù)量的80%以上，累計的工業(yè)總產(chǎn)值為311.33億元，僅占全省礦山工業(yè)總產(chǎn)值的21%；而國有及國有控股企業(yè)所登記持有的采礦權(quán)占比不到全省總數(shù)量的20%，工業(yè)總產(chǎn)值占全省77%。說明在該省礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中，國有及國有控股登記持有的采礦權(quán)在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

2　采礦權(quán)生產(chǎn)情況

該省各類礦山從業(yè)總?cè)藬?shù)33.52萬人、年產(chǎn)礦石總量50 768.475 9萬t、年度工業(yè)產(chǎn)值總計為1 520.26 億元；煤、鐵、銅、水泥用灰?guī)r的從業(yè)人員、年產(chǎn)礦石量、工業(yè)總產(chǎn)值、綜合利用產(chǎn)值和礦產(chǎn)品銷售收入分別占全省的78%、 68%、 86%、 88% 、91%。

全省礦山共有專業(yè)技術(shù)人員15 651人，分為地質(zhì)、測量、采礦、選礦、安全5個專業(yè)，其中地質(zhì)專業(yè)人員1 585人、測量專業(yè)人員1 251人、采礦專業(yè)人員6 142人、選礦專業(yè)人員1 476人、安全專業(yè)總?cè)藬?shù)5 197人(見表1)。

表1　礦山技術(shù)人員情況 人

按開采方式統(tǒng)計，露天開采礦山1 326座、地下開采礦山420座,地下+露天礦山32座；按照生產(chǎn)狀態(tài)統(tǒng)計，生產(chǎn)礦山1 193座、在建礦山138座、改擴(kuò)建礦山137座,停產(chǎn)礦山310座。其中停產(chǎn)礦山主要為省級發(fā)證的小規(guī)模金屬礦山和縣級發(fā)證的砂石土類礦山，這與當(dāng)前的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)低迷狀態(tài)有關(guān)(見表2)。

表2　礦山生產(chǎn)狀態(tài)情況 座

3　采礦權(quán)管理存在的主要問題

3.1過期采礦權(quán)的調(diào)查

在國土資源部的采礦權(quán)登記庫中，安徽省共有3 881宗，通過此次采礦權(quán)綜合調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有2 103宗為過期礦權(quán)和登記數(shù)據(jù)，目前有效采礦權(quán)僅有1 778 宗。過期采礦權(quán)的存在，在一定程度上影響了采礦權(quán)的管理：①過期礦業(yè)權(quán)的大量存在，導(dǎo)致我國礦業(yè)權(quán)家底不清，對于政府制定規(guī)劃與管理決策帶來困難；②大量過期礦業(yè)權(quán)損害了我國法律的權(quán)威性，也損害了礦政管理部門的公信力和社會形象；③有些過期礦業(yè)權(quán)是由于礦業(yè)權(quán)人趨利避責(zé)、故意違法所致，其中有些礦山還存在安全隱患，如果長期得不到解決，將會損害國家和社會利益。因此省國土資源廳將過期采礦權(quán)的清理工作作為今后的常態(tài)化工作，定期清理過期采礦權(quán)。2015年12月再次公告，注銷200宗過期采礦權(quán)[1]。

3.2礦產(chǎn)資源勘查開采秩序的整頓形勢嚴(yán)峻

(1)目前采礦權(quán)的新設(shè)受礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案和網(wǎng)上配號雙重制約，導(dǎo)致采礦權(quán)新立數(shù)量有限(2013—2014年共成功出讓采礦權(quán)28宗、完成辦證僅15宗)，特別是當(dāng)前建筑石料價格瘋漲和機(jī)械化快速開采，少數(shù)礦區(qū)群眾的法制意識不高，基層礦政管理力量薄弱，打擊力度不夠，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，導(dǎo)致當(dāng)前無證開采建筑石料成為安徽省無證勘查開采案件的主要構(gòu)成部分。

(2)安徽省礦權(quán)總數(shù)多，而礦政管理人員配備不足，嚴(yán)重缺少地質(zhì)礦產(chǎn)專業(yè)人員：①全省探礦權(quán)采礦權(quán)超過5 000宗，而省、市、縣三級礦政管理部門配備人員不足，縣級人員不足情況尤為突出(據(jù)統(tǒng)計有38.6%的縣局從事礦政管理僅1人在編、有35.1%的縣局僅2人在編、3個及以上的在編人員從事礦政管理的縣局僅占26.3%)；②該省礦管機(jī)構(gòu)設(shè)置是按照“4421”模式，基層國土局業(yè)務(wù)繁雜，由于在編人員不足，各級國土資源主管部門行政機(jī)關(guān)只好向下屬單位借調(diào)或者聘用部分人員參與日常的礦政管理工作，但是依然缺乏地質(zhì)專業(yè)技術(shù)人員；③一些不法礦業(yè)權(quán)人利用井下礦山開采不易被察覺的特點，越層越界開采礦產(chǎn)資源獲取非法經(jīng)濟(jì)利益，給礦山生產(chǎn)帶來極大的安全隱患。

3.3礦山開采、綜合利用等存在的問題

①礦山企業(yè)的技術(shù)力量占礦山從業(yè)人數(shù)總量比例較低，全省礦山共有從業(yè)人數(shù)335 239人，而技術(shù)人員只有15 651人，僅占礦山從業(yè)人數(shù)的4.67%；②技術(shù)人員在各級發(fā)證的礦山中分布不均，根據(jù)各類專業(yè)人員累計，部級發(fā)證的每個礦山平均為86人，省級發(fā)證的每個礦山平均為11人，而市縣發(fā)證的礦山平均技術(shù)人員僅為4～5人，在質(zhì)量上，高中級技術(shù)人員主要集中在部省兩級發(fā)證的礦山，平均每個部級發(fā)證礦山有8個高級技術(shù)人員，每個省級發(fā)證礦山有1.7個高級技術(shù)人員，市縣兩級發(fā)證每個礦山只有0.28～0.31個；③專業(yè)上分布不均，主要為采礦和安全專業(yè)，其中采礦專業(yè)人數(shù)占39%，安全專業(yè)人數(shù)占33%，二者共占比例為72%，測繪、選礦和地質(zhì)專業(yè)相對不足，尤其測量專業(yè)人數(shù)最低，占所有專業(yè)人員總數(shù)的8%。

3.4采礦權(quán)報件數(shù)量多，審查備案涉及部門多

由于目前采礦權(quán)報件較多，且涉及到國土、安全、環(huán)保等部門，費(fèi)時費(fèi)錢，而且采礦權(quán)擴(kuò)界、擴(kuò)深、擴(kuò)能等事項，所有采礦權(quán)報件都需從新編制。

其中采礦權(quán)新立報件材料一般至少包含礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、安全生產(chǎn)評估報告、環(huán)境影響評估報告、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、水土保持方案報告、土地復(fù)墾方案等6個報告，此6個報告的評審備案工作涉及到國土、安監(jiān)、環(huán)保、水利以及其他相關(guān)部門，據(jù)統(tǒng)計，各類礦山報件編制的總費(fèi)用從23.02萬～210.47萬(見圖1)。

經(jīng)核查省廳2013年采礦權(quán)新立報件材料中的紙質(zhì)報件，分金屬礦和非金礦兩大類，發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評估報告的編制審查周期最長，為11.6月和9.4月(見圖2)。

3.5采礦權(quán)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重

除國稅、地稅和采礦權(quán)價款外，礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金和土地復(fù)墾保證金都要求在礦山新立前完成繳納，加大了礦山的負(fù)擔(dān)，而且繳納機(jī)制已經(jīng)建立，并要求礦山企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行，但返還機(jī)制不順暢。

圖1　各級發(fā)證的新立采礦權(quán)報件總費(fèi)用

圖2　新立報件報告審查周期

4　采礦權(quán)管理工作建議

4.1修改礦產(chǎn)資源法，壓縮采礦權(quán)的前置報件

(1)修改礦產(chǎn)資源法及相關(guān)配套辦法，清理采礦權(quán)登記申請材料規(guī)定，將環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、水土保持、項目核準(zhǔn)等審批前置的部分材料不作為必備材料，改為告知性的規(guī)定。

(2)建議按照簡政放權(quán)的總體思路，簡化砂石土采礦權(quán)新立登記相關(guān)審批要件。土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理兩個方案，對于砂石土礦山來說內(nèi)容重復(fù)較多，編制兩個方案且由國土資源系統(tǒng)的兩個部門審批，增加了登記成本，降低了審批效率，影響了國土資源部門形象，建議合并為一個方案或直接與開發(fā)利用方案合并。

(3)清理采礦權(quán)平面擴(kuò)界、深度擴(kuò)深以及延續(xù)、變更采礦登記申請材料的規(guī)定，申請材料應(yīng)盡可能簡化，例如因變更礦山企業(yè)名稱、或經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)而申請變更登記采礦權(quán)的，只要申請人承諾繼續(xù)按原材料要求履行的，則不需再另準(zhǔn)備一套申請資料。

(4)國土資源部正在對礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的擬合度檢查放寬要求(采礦權(quán)擬合度調(diào)整到70%、探礦權(quán)擬合度調(diào)整到60%)，擬合度檢查由以往的不予配號調(diào)整為提示后警告，補(bǔ)充材料后予以配號。但按照“誰發(fā)證誰負(fù)責(zé)”的原則，這樣的放寬仍是不徹底，應(yīng)取消擬合度檢查，取消網(wǎng)上配號。各級國土資源主管部門在完成礦業(yè)權(quán)審批后，可以按照采礦權(quán)證號的編碼自行編號，完成審批后將電子版審查資料上傳歸檔即可。

4.2加快礦業(yè)權(quán)的出讓新立工作，合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)區(qū)塊

①加快部分礦種特別是建筑石料的出讓新立工作，避免由于政策原因?qū)е碌V產(chǎn)價格虛高，并可在一定程度上降低無證盜采案件的發(fā)生；②根據(jù)重大工程建設(shè)需要，規(guī)劃部署建筑石料礦山，保障重大工程建設(shè)順利推進(jìn)；③通過編制第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，合理設(shè)置砂石礦山開采總量、最低開采規(guī)模、開采技術(shù)、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等準(zhǔn)入條件，確保砂石資源有序開發(fā)、合理開發(fā)；④在條件成熟的地區(qū)，鼓勵施行建筑用砂石土礦的“凈采礦權(quán)”(凈采礦權(quán)：是指采礦權(quán)出讓前期的相關(guān)政策處理到位，競得人不再受土地、地表附著物以及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，且可進(jìn)場開展礦山建設(shè)的擬出讓采礦權(quán))出讓，做到小礦種大管理，提升政府的服務(wù)意識，并且在一定程度上使采礦權(quán)的出讓更加公開、公平、公正。

4.3加強(qiáng)礦山技術(shù)人才的培養(yǎng)

通過本次采礦權(quán)綜合調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各礦山的技術(shù)人員中，安全專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量相對比較穩(wěn)定：部級發(fā)證為17.13、省級發(fā)證3.06、市縣發(fā)證為2.44～2.25。經(jīng)調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，安全主管部門對礦山人員組織過安全相關(guān)培訓(xùn)，并發(fā)放有關(guān)證書。建議借助相關(guān)專業(yè)學(xué)會和協(xié)會力量，加強(qiáng)礦山的大地質(zhì)專業(yè)(地質(zhì)、測量、選礦、采礦權(quán))的人員培訓(xùn)，并明確市級發(fā)證的礦山大地質(zhì)類專業(yè)技術(shù)人員不得低于4人(至少含2名中級技術(shù)人員)、縣級發(fā)證的礦山不得低于2人(至少含1名中級技術(shù)人員)。

4.4借助礦產(chǎn)督察員和有關(guān)單位技術(shù)支撐，強(qiáng)化審批后監(jiān)管工作

在目前礦山技術(shù)力量不足和基層采礦權(quán)管理人員配置不齊的背景下，特別是采礦專業(yè)人員尤為缺乏，應(yīng)充分借助國家和省級礦產(chǎn)督察員和相關(guān)礦政管理技術(shù)支撐單位的力量，加強(qiáng)全省采礦權(quán)的批后監(jiān)管工作，特別是大中型和重點礦山的監(jiān)督管理，提高資源節(jié)約和綜合利用水平：①可以擴(kuò)寬礦產(chǎn)督察工作范圍，提升督察質(zhì)量，為國土資源主管部門對礦山管理提供有效的技術(shù)支持；②加大采礦權(quán)管理的技術(shù)支撐力度，選擇技術(shù)力量較強(qiáng)的廳屬事業(yè)單位，挑選一定的固定人員配合省廳礦管處，完善批后監(jiān)管工作及指導(dǎo)市縣的監(jiān)管工作；③選擇有資質(zhì)的單位，對部、省級發(fā)證采礦權(quán)實施動態(tài)監(jiān)測，繪制開采現(xiàn)狀圖。通過實施動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)、查處超層越界等違法采礦行為，維護(hù)正常的礦業(yè)開采秩序。

[1]安徽省國土資源廳. 皖國土資公告〔2015〕21號.關(guān)于過期探礦權(quán)采礦權(quán)和政策性關(guān)閉煤礦采礦權(quán)注銷公告[EB/OL].(2015-12-09)[2016-03-16].http:∥www.mlr.gov.cn/kczygl/zhgl/201512/t20151209_1391104.htm.

2016-03-16)

馬連新(1987—)，男，工程師，230097 安徽省合肥市濱湖新區(qū)。