扎緊耕地保護的“制度籬笆”
——解讀《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》

高　文

扎緊耕地保護的“制度籬笆”
——解讀《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》

高文

安徽省潛山縣余井鎮余井高標準基本農田建設項目區來源：中國國土資源報

近日，國土資源部、農業部聯合發布《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》（以下簡稱《通知》），從認識劃定永久基本農田的意義、明確劃定的指導思想和基本原則、統籌做好相關工作、切實落實劃定任務、加強特殊保護等方面提出要求。《通知》出臺的背景是什么？重點提出哪些要求？作出哪些部署？國土資源部耕地保護司負責人對此進行了解讀。

劃準、管住、建好、守牢永久基本農田

“《通知》明確了永久基本農田劃定指導思想。即全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，以新發展理念為引領，以處理好農民與土地關系為主線，以確保國家糧食安全為目標，以提升耕地綜合生產能力為重點，以‘四個不能’為底線，堅持目標導向和問題導向，堅持先難后易方法路徑，堅持齊抓共管工作格局，全面劃定永久基本農田并實行特殊保護，加快建立糧食安全功能區和重要農產品生產保護區，實現耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護，為促進農業現代化、新型城鎮化健康發展和生態文明建設提供堅實資源基礎?！痹撠撠熑私榻B。

對于永久基本農田劃定的原則，該負責人指出，必須堅持五方面基本原則。一要堅持依法依規、規范劃定。根據《土地管理法》和《基本農田保護條例》有關規定，按照規劃調整完善確定的目標任務，規范有序開展全域永久基本農田劃定工作。二要堅持統籌規劃、協調推進。城市周邊和全域永久基本農田劃定要充分銜接，劃定成果要全部納入規劃調整方案，兩項工作統一方案編制，同步完成。三要堅持保護優先、優化布局。永久基本農田劃定和規劃調整完善要按照總體穩定、局部微調、應保盡保、量質并重的要求，與糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設布局相協調，優先確定永久基本農田布局，把城市周邊“圍住”、把公路沿線“包住”，優化國土空間開發格局。四要堅持優進劣出、提升質量。落實國務院土壤污染防治行動計劃，將重點地區、重點部位優先保護類和安全利用類耕地優先劃入，將受重度污染的嚴格控制類耕地及其他質量低下耕地按照質量由低到高的順序依次劃出，提升耕地質量，保證農業生產環境安全。五要堅持特殊保護、管住管好。加強和完善對永久基本農田管控性、建設性和激勵約束性保護政策，嚴格落實永久基本農田保護責任，強化全面監測監管，建立健全“劃、建、管、護”長效機制。

劃定永久基本農田要堅持“優進劣出”

“對于全域劃定工作要做到三個‘必須明確’。一是必須明確全面劃定永久基本農田是在現有工作基礎上的調整完善，不是另起爐灶、再搞一套。要根據土地二次調查和年度變更調查成果，充分運用農用地分等定級、土壤地球化學調查、土地整治與高標準農田建設等成果，進一步摸清底數、查清潛力，明確任務，科學劃定。二是必須明確劃定永久基本農田要堅持‘優進劣出’，絕不允許借規劃調整完善之機隨意改變原有基本農田布局，更不允許擅自把不穩定耕地、劣地、坡地、生地劃為永久基本農田，搞‘貍貓換太子’、濫竽充數。三是必須明確接到土地利用總體規劃調整完善方案核定的永久基本農田劃定任務后，市縣國土和農業部門要在黨委、政府統一領導下，迅即組織實施，不要猶豫拖延。”該負責人進一步解釋永久基本農田劃定原則。

對于全域劃定的方法路徑，該負責人表示，各地要采取自上而下的方式，及時將規劃調整方案確定的永久基本農田劃定目標任務，逐級分解下達；省級規劃要把國家規劃確定的保護任務分解下達到市；市級規劃要優先劃定城市周邊永久基本農田，確定永久基本農田集中區；縣級規劃要優先確定永久基本農田布局，落實到用途管制分區；鄉級規劃要將縣級規劃確定的永久基本農田保護區落實到圖斑、地塊，并根據當地實際劃出基本農田整備區，推動零星耕地的整合歸并、提質改造。

要把永久基本農田從圖上落實到田頭

該負責人表示，永久基本農田劃定成果包括永久基本農田劃定總結報告、保護圖表冊、數據庫、保護責任書（狀）和保護標志設立情況等。形成劃定成果，要全面落實“落地塊、明責任、設標志、建表冊、入圖庫”五項任務。落地塊，就是要把永久基本農田從圖上落實到田頭，確定邊界、地類、面積、質量等級和片塊編號。明責任，就是要逐級簽訂責任書，把保護責任落實到地方各級政府，落實到村組、農戶，落實到農村土地確權登記頒證工作中。設標志，就是在城市周邊、交通沿線醒目位置，設定永久基本農田統一標識，昭示社會，接受監督。建表冊，就是要把基本農田保護圖和數量、質量、責任信息及時整理匯集成冊，確保真實、完整、準確。入圖庫，就是要按照信息化要求，將永久基本農田相關信息對應到圖斑，做到圖、數、實地相一致。

對于做好劃定成果驗收工作，《通知》提出，各省（區、市）國土資源、農業主管部門要在政府統一組織下，按照縣級自驗、市級初驗、省級驗收自下而上的程序，及時對各市縣永久基本農田劃定的成果進行驗收。地方各級國土資源、農業主管部門對本行政區域永久基本農田劃定成果信息的真實性、合法性、合規性負責。兩部將按照有關規定對永久基本農田劃定成果進行復核。數據庫成果要與規劃調整完善數據庫一并納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，作為土地審批、衛片執法、土地督察的重要依據。

“三位一體”落實永久基本農田特殊保護任務

“劃定永久基本農田的目的就是要保護好。對劃定的永久基本農田實行特殊保護，就要把管控性保護、建設性保護和激勵約束性保護統籌起來，‘三位一體’落實永久基本農田特殊保護任務。”該負責人說。

一要“管得嚴”，從嚴管控非農建設占用永久基本農田。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途。除法律規定的能源、交通、水利、軍事設施等國家重點建設項目選址無法避讓的之外，其他任何建設都不得占用，堅決防止永久基本農田“非農化”。

“要改變過去允許多預留一定比例基本農田、建設占用不視為調整規劃的做法，把永久基本農田保護區邊界特別是城市周邊永久基本農田作為不能隨意改變的紅線，把‘紅飄帶’固定下來，變成帶電‘高壓線’。”該負責人說。

二要“建得好”，加大永久基本農田建設力度。各地要加大財政投入力度，整合涉農資金，吸引社會投資，在永久基本農田保護區和整備區開展高標準農田建設和土地整治，全面推行耕作層土壤剝離再利用，不斷提高永久基本農田質量等級。

三要“守得牢”，完善永久基本農田保護激勵約束機制，落實永久基本農田保護責任，建立完善保護激勵機制。重點要調動兩個積極性，一方面堅持黨政同責，嚴格考核審計，嚴肅執法監督，切實落實地方各級政府永久基本農田保護主體責任；另一方面，建立和完善耕地保護激勵機制，充分調動農村集體經濟組織、農民管護和建設永久基本農田的積極性。

結構調整方面，在政府主動引導與市場需求倒逼之下，糧食種植打出“優質牌”；產業模式上，生態可持續發展從理念轉入現實，為“舌尖上的安全”提供更多保障；經營主體構成上，從“三農創客”到新農人群體踴躍登場，給農業領域帶來新氣象……