關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的研究

張輝

[收稿日期] 2016-08-11

[作者簡介] 張 輝（1981-），

男，山東濰坊人，山東省地質(zhì)測繪院經(jīng)營管理部高級工程師，主要從事經(jīng)濟管理、地質(zhì)測繪生產(chǎn)項目管理研究。

[摘 要] 財政是國家賴以生存的命脈，是人民群眾尤為關心的問題，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況直接關系到財政的發(fā)展方向。因此，我國經(jīng)濟的平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展離不開行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全和完善。為健全和完善內(nèi)部控制系統(tǒng)，我國行政事業(yè)單位應構建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境、積極完善預算管理體制、加強部門之間的信息溝通、逐步建立完善的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)。

[關鍵詞] 行政事業(yè)單位改革；內(nèi)部控制；預算管理審計；監(jiān)督

[中圖分類號] F810.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2016）09-0135-04

我國社會的法制程度隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷提高，公民對權力部門的期望越來越高，參與國家和社會事務的意識也越來越強，因此要想提高政府在人民群眾中的公信力就必須加大行政事業(yè)單位的信息披露程度。財政是國家賴以生存的命脈，是人民群眾尤為關心的問題，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制情況直接關系到財政的發(fā)展方向，因此，我國經(jīng)濟的平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展離不開行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的健全和完善。

2014年1月1日起，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在我國全面推行，這意味著行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設逐步走向正軌。但是由于我國在發(fā)展的過程中存在一些歷史遺留問題，且經(jīng)濟體制有著一定的復雜性和特殊性，因而部分行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面存在著一些問題，阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展。本文對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題進行分析，并提出若干建議，以就教方家。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

所謂內(nèi)部控制，即單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。在我國，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制主要是以提升內(nèi)部管理水平、加強廉政風險防控機制建設為目標，立足于單位內(nèi)部管理實際情況，重點突出控制目標、控制制度、控制措施和控制程序四大方面，既包括靜態(tài)目標和制度，也包括動態(tài)措施和程序，從單位具體的經(jīng)濟活動入手，以風險為導向，設計防范和管控措施，帶有明顯的中國行政事業(yè)單位的組織特色[1]。

相比于企業(yè)而言，行政事業(yè)單位不管在內(nèi)部管理還是在運營方式上都有很大的不同，因此其內(nèi)部控制的重點、組織架構以及實施方法等也都存在著很大的差異。不同于企業(yè)，行政事業(yè)單位不僅要擔負一定的行政職能還要承擔一部分社會管理的責任，因此其內(nèi)部控制情況直接關系到廣大人民群眾的利益。除此之外，行政事業(yè)單位還具有非營利性的特征，在此基礎上其內(nèi)部控制也體現(xiàn)出會計體系核算復雜、涵蓋范圍廣泛等特點。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

由于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在2014年才開始實施，因而我國關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關理論體系還不夠健全，加之我國國情相對特殊，經(jīng)濟體制具有一定的復雜性和特殊性，這也在一定程度上制約了內(nèi)部控制體系的發(fā)展與完善。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善

行政事業(yè)單位的內(nèi)部環(huán)境主要包括單位組織架構、關鍵職位責任制、決策集體化等內(nèi)容，這三個方面是內(nèi)部控制得以順利運行的基礎性保障。內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制體系構建的前提和基礎，因而良好的內(nèi)部控制環(huán)境有利于完善內(nèi)部控制體系。

隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實施，一些單位的內(nèi)部控制相較于原來有了一定的改革，但是內(nèi)部控制的大環(huán)境還是相對混亂。部分行政事業(yè)單位的領導沒能從根本上認識到建立內(nèi)部控制制度的重要性和必要性，因此目前使用的制度并沒有經(jīng)過相關部門系統(tǒng)的研究和討論，而是單純由財務部門負責歸納和整理，其目的也是為了應對日常工作中存在的基本問題，與單位使用的財務規(guī)章制度的作用類似，有的單位甚至就將財務制度作為內(nèi)部控制制度，并沒有較權威的內(nèi)部控制指導規(guī)范[2]。還有部分行政事業(yè)單位缺少相關組織架構和崗位設置，各責任主體比較模糊，無法責任到人。再者，目前，行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制方面的培訓相對較少，職工對其重要性的認識還遠遠不夠，專項資金隨意支取、項目與項目之間互相借用資金的情況時有發(fā)生，這些都與內(nèi)控制度的不完善有關。

（二）內(nèi)部控制活動不夠全面

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制活動應當以規(guī)范為基礎，結合本單位的實際情況，制定具體的控制活動方法，以確保日常公共事務的正常運行，進而使風險得到控制，促進內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。

內(nèi)部控制活動在行政事業(yè)單位較為典型的體現(xiàn)就是財務預算的編制過程。預算編制主要由財務部門完成，由于其涉及到全單位各個部門的經(jīng)費使用情況，因此需要各部門的配合。但是有些部門對相關的數(shù)據(jù)和政策并不是很了解，認為預算編制與本部門工作無關，只是財務部門的任務。而且，還有個別部門為了規(guī)避風險會少列支收入、多列支成本。在部分行政事業(yè)單位，財務人員不能夠準確掌握各部門的經(jīng)費需求信息，這也造成了預算松弛的現(xiàn)象。由于內(nèi)部控制活動不夠全面，個別部門將預算夸大，自行上調(diào)所需要的經(jīng)費金額，從而造成年底隨意挪用資金、突擊花錢的不良現(xiàn)象，財務預算的隨意性也變大[3]。

（三）信息溝通存在障礙

行政事業(yè)單位的信息溝通指的是信息能夠高效地在上下級之間、部門之間以及職工之間傳遞。不完善的信息溝通體系會阻礙信息的傳播，進而影響內(nèi)部控制制度的建立[4]。

目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部普遍存在信息不通暢的問題，各部門的業(yè)務雖有一定的交叉但基本都是獨立進行的，其信息相對閉塞，流通效率相對較低。由于信息流通不暢，單位在信息治理過程中存在著反饋慢的問題，使決策的時效性受到了一定的影響。另外，信息的不對稱性也使職工對內(nèi)部控制的認識模糊，不能有效地參與到內(nèi)部控制工作中來。

（四）內(nèi)部監(jiān)督不夠規(guī)范

目前，行政事業(yè)單位的腐敗現(xiàn)象時有出現(xiàn)，而內(nèi)部監(jiān)督機制的不完善則是滋生腐敗現(xiàn)象的重要原因。部分單位的審計部門是與財務部門合并的，也有部分單位的財務和審計同為一個人，沒有明確的崗位職責，這樣就根本起不到內(nèi)部監(jiān)督的作用。再者，單位的審計大部分是服務于財務的，在風險評估等重要方面都未能發(fā)揮實質(zhì)性的作用，因而行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)還需要進一步完善。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制系統(tǒng)的建議

（一）構建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境

首先，要通過建立全面的行政事業(yè)單位內(nèi)部培訓制度、獎勵辦法、晉升機制來提高決策者和管理者的第一責任人意識，使他們認識到內(nèi)部控制的重要性，從而在思想上提高覺悟，將內(nèi)控系統(tǒng)的建設提到議事日程上來，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境[5]。其次，要加強職工的內(nèi)部控制意識，通過講座等方式讓行政事業(yè)單位的職工認識到內(nèi)部控制工作的重要性和必要性，引導全員參與，明確崗位職責，使每個職工都自覺遵守相關規(guī)章制度，承擔起內(nèi)部控制建設的責任。

（二）積極完善預算管理體制

預算的編制需要單位各部門之間的共同配合才能完成，因此在每年編制預算的時候，各業(yè)務部門都要積極配合，避免出現(xiàn)閉門造車、盲目編報的現(xiàn)象。行政事業(yè)單位在將預算上報相關上級單位之前應先進行內(nèi)部核對與確認，盡量使工作能夠有的放矢。也可以在預算編制完成之前就將預算進行上報，經(jīng)過領導審核后及時修改，縮短預算編制、填報的時間，提高效率，避免內(nèi)部控制風險。

（三）加強部門之間的信息溝通

行政事業(yè)單位對上級單位傳達的有關內(nèi)部控制的精神和要求應及時在各處室科室之間通過下發(fā)通知或是內(nèi)網(wǎng)留言等方式將信息傳遞下去，以保證信息的時效性，傳達的內(nèi)容應包括相關會議信息、規(guī)章制度、上級發(fā)文以及財務規(guī)定等[6]。同時還要加強與上級單位的信息溝通，及時反饋需要匯報的問題，對于業(yè)務處理中存在的問題應該如實上報，這樣財務、審計、稅務等有關部門才能及時對財務工作進行指導，從而促進內(nèi)部控制系統(tǒng)的建立。

（四）逐步建立完善的內(nèi)部監(jiān)督體系

內(nèi)部監(jiān)督的主要目的是為了保證內(nèi)部控制的順利實施。內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)部控制體系的建設中具有十分重要的作用，行政事業(yè)單位必須保證對內(nèi)部控制的每個環(huán)節(jié)進行實時監(jiān)督。首先，在單位內(nèi)部要建立一個獨立的內(nèi)部審計部門，不能由財務人員兼任。對于已經(jīng)建立起審計部門的單位，應當制定完善的內(nèi)部審計規(guī)章制度，而不能僅僅停留在形式上。其次，保證內(nèi)部審計的獨立性，將內(nèi)審人員的責任明確為開展相對獨立的內(nèi)部評價活動，并對目前內(nèi)部控制存在的缺陷和不足提出切實有效的建議[7]。再次，借助外部審計以及上級單位審計的壓力，結合目前單位的實際情況，對內(nèi)部控制的有效性進行不斷完善，及時發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制運行過程中存在的各種問題，以保證內(nèi)控目標的完成。

[參考文獻]

[1]田祥宇，王 鵬，唐大鵬.我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度特征研究[J].會計研究，2013，（9）.

[2]尹 律， 徐光華. 關于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息披露的探討——基于國家治理的視角[J]. 審計研究，2015，（4）.

[3]唐大鵬，吉津海，支 博. 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價： 模式選擇與指標構建[J]. 會計研究， 2015，（1）.

[4]王海紅.關于實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的思考[J].會計之友， 2014， （6）.

[5]鐘晶琳. 淺析事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題、成因及相關建議[J].財經(jīng)界， 2014，（2）.

[6]徐 玉.事業(yè)單位內(nèi)部控制研究現(xiàn)狀與發(fā)展展望[J].中國內(nèi)部審計， 2014，（11）.

[7]王 鵬.全面準確理解好執(zhí)行好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范[J].財務與會計， 2013，（12）.

[責任編輯：肖偲偲]