當前農村基層干部選拔任用制度的問題與對策研究

陳愛生　陳宗文

[提 要]2000年以來，農村基層干部選拔任用制度改革取得了新的成就。但是當前仍存在鄉鎮干部選拔任用民主公開不夠、流動晉升機制不完善、村干部賄選嚴重等問題。解決的對策是大力推進選拔任用民主化、完善晉升流動鏈、增強村民的監督力量。

[關鍵詞]農村基層干部；選拔任用；制度改革；問題與對策

[作者簡介]陳愛生（1971—），男，南昌航空大學副教授，研究方向為當代社會思潮與思想政治教育；陳宗文（1981—），男，南昌航空大學助理研究員，研究方向為中國近現代史。（江西南昌 330063）

[基金項目]江西省社會科學規劃項目“改革開放以來我黨選拔和培養農村基層干部的經驗研究”（10DJ14）

中國農村基層干部處于干部隊伍的最末端，但卻是農村穩定和發展的最前沿力量。2000年以來，隨著“三農”問題再度得到重視和城市化進程加快，農村基層干部①選拔任用制度改革也取得了新的成就。改革的主要舉措是將基層探索的“選調生”制度、大學生“村官”制度上升為國家戰略舉措，推廣群眾參與村黨支部書記的推選和試點鄉鎮黨組織領導成員的“公推直選”。它的成效是以國家力量大量補充受過高等教育的基層干部，填補了農村精英流失后的人才空缺；將村支部的選任制模式運用到鄉鎮黨委委員選舉，規范和肯定了群眾參與選拔任用干部。

一、當前的主要問題

經過15年的改革，農村基層干部選拔任用制度雖不斷地完善。但是從實踐層面看還存在以下主要問題。

1.鄉鎮干部選拔任用民主公開不夠。當前，鄉鎮干部的選拔任用距離民主公開透明的要求，還有較大差距。雖然，制訂了鄉鎮領導干部的選拔任用條例，對鄉鎮領導干部的選拔任用作出了明確制度規定。但是，實踐中選拔任用干部時“把一切不正常的都穿上合法外衣，而沒有一點破綻”[1]（P39）的現象依然存在。“黨管干部”原則被異化為少數領導個人決定原則，“形成上下貫通的政治庇護網”[2]（P107-108）問題依然突出。目前實行的鄉鎮長“政黨提名”人大等額選舉和十分有限的副職差額選舉，既缺乏競爭性也缺乏民意基礎；鄉鎮黨委書記由上級黨委指派損害了黨的民主集中制原則[3]（P24-36），導致干部“對上負責”，脫離群眾。派系關系、政治背景、社會網絡等后臺因素往往決定著基層干部的晉升[4]（P32）。凡此種種，說明鄉鎮干部選拔任用人為干擾因素太多，民主化程度非常有限，需要大力改革。

2.鄉鎮干部流動晉升制度不完善。領導干部的金字塔結構決定了晉升提拔的數量非常有限，而且時間慢長。一項基于縣域干部的研究表明，85.7%的正科級干部止于正科的終點；在眾多隱性臺階面前，22歲畢業入職的大學生，40歲才有可能成為副縣級，48歲有可能成為正縣級[5]（P89）。干部中成為副縣級的只有0.36%，成為正縣級的概率則還要低10倍②。長期滯留在條件艱苦的基層和城鄉工資福利待遇的懸殊，嚴重影響農村基層干部的干事創業的活力，同時導致流動無序、腐敗叢生。筆者對江西某縣的調研顯示，城區附近的鄉鎮干部超編，偏遠鄉鎮干部缺額，干部絞盡腦汁、用盡關系往中心城區及附近鄉鎮調動。但是，流動過快的現象也較為嚴重，有些地方新錄用的鄉鎮公務員因上級遴選流失超過1/3[6]（P40）。

3.村干部賄選嚴重。村民委員會選舉賄選頻發，形式多樣、資金巨大，大有愈演愈烈之勢。村干部選舉的監督“有機制，無效率”。中央和國家多次下發指導選舉的通知4，還有“供參考”的《村民委員會選舉規程》。但是僅有制度是無法遏制類型各異的選舉亂象。在較發達的農村地區和城市近郊地區，村委會成員特別是村委會主任的競爭比較激烈，有的甚至不惜重金進行賄選，有的還有黑惡勢力參與。

二、解決的對策

1.大力推進選拔任用民主化。擴大基層干部選拔任用的民主成分也許是改革當前弊病的最好選擇。一是改革鄉鎮領導候選人提名方式，擴大差額選舉。鄉鎮領導候選人的提名權在上級領導機關，使本來應該對鄉鎮黨代表和人大代表負責變成對縣市領導負責，鄉鎮黨代表和人大代表的地位虛化。為此，要將鄉鎮黨政領導候選人提名權交給代表，徹底改變唯上不唯下的政治生態。要將當前鄉鎮黨政一把手和副職的差額選舉擴大。設計嚴密、規范的程序，為候選人提供競選宣傳的機會，為黨代表、人大代表提供質詢機會。

一是大力推行村鄉干部選任制，適當運用聘任和考任制，逐步退出委任制。村鄉干部直接接觸廣大基層群眾，因此干部的選拔任用方式要體現群眾意志。委任制帶有明顯的“人治”色彩，導致干部對上負責，容易產生任人唯親、唯派、唯利。選任制由多數人說了算，有利于干部密切聯系群眾，接受群眾的監督；聘任制有利于解決干部能上能下的問題，增強了干部的責任心和事業心；考任制有利于選拔精英，建設高素質干部隊伍。基層已經成功探索了鄉鎮長和鄉鎮黨委書記直選和公選的經驗，競爭性選舉或選拔已有實踐案例、政策支持和民意基礎。競爭性選舉或選拔“介于委任制和選舉制之間”，“降低了組織部門的裁量空間”[7]（P14-17），開避了密切聯系群眾的制度化途徑[8]（P45）。有研究者提出“直接選舉是未來我國黨政領導干部選拔任用制度的可行模式與改革方向”[9]（P56）。因此，繼續推進鄉鎮干部選拔任用民主化進程要在總結鄉鎮領導干部民主選舉或選拔試點經驗基礎上，突破委任制，由黨代表、人大代表的差額選舉、競爭性選舉逐步向群眾直接選舉選拔過渡。

三是將工作原則程序化。選拔任用黨政領導干部必須堅持黨管干部、民主集中制、民主公開競爭擇優、注重實績群眾公認等原則。但是，這些原則實際運作時存在諸多漏洞，受制于領導個人，黨委領導有時異化成黨委書記領導，黨管干部有時異化成黨委書記管干部。要將這些原則發展、完善、健全為組織程序和工作規范。尤其是黨管干部原則，應當是黨管干部政策制定和選撥任用規則、運作程序的設計和監督，而不能被個別或少數領導曲解該原則，造成在缺失尊重群眾和普通黨員意志的情況下獨斷裁量。

二、青年運河建設的歷史過程

（一）鶴地水庫建設

鶴地水庫工程施工期間，正處在貫徹黨的過渡時期總路線、大躍進、人民公社化時期。這一時期又是我國國民經濟困難、行政區域多變的時期。鶴地水庫施工時是鄉轄中級人民公社建制實行軍事化施工，1958年11月合并為雷北縣后，建立高級人民公社實行政社合一建制，撤銷雷州縣恢復原各縣建制后又實行區轄人民公社建制。但是雷州半島人民在黨和政府的領導下，克服經濟困難、物資短缺、工具不足等問題，鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義。在工程上馬后，雷州半島人民自籌資金、自帶工棚、自帶口糧、自帶工具、自學技術上工地，戰烈日、冒風雨、露宿山崗、披荊斬棘，用一年零二個月時間，用勤勞的雙手創造出一個驚天動地、改造大自然的輝煌業績，馴服了九洲江的洪水猛獸，驅除了雷州半島歷史性旱患。鶴地水庫工程由土壩、溢洪道、渠首樞紐、鐵路排水渠等各項工程組成。鶴地水庫的施工建設，從1958年4月～8月為施工準備階段，1958年8月正式施工，1959年9月完成施工任務，歷時一年零二個月。鶴地水庫施工，主要包括土壩、建筑物、排水渠三大部分：

1.土壩施工建設

土壩施工，主要包括導流渠、圍堰、截水墻、土壩填筑。

（1）導流渠施工和九洲江圍堰合攏

導流渠的出口是利用排水渠尾段，將九洲江水引入導流渠，向下游九洲江排泄，以利于攔河主壩施工的順利進行。

導流渠是將鐵路防護壩一號壩挖通，連接鐵路排水渠末段而導入九洲江，尾段設跌水閘1座，后建設水電站1座，導流渠從1958年7月開始施工，1958年12月建成，導流渠建成后，通過九洲江圍堰將九洲江水攔截，從導流渠排向九洲江。攔河上壩施工待土壩填至35米高程后，于1959年4月3日截流，封閉導流口，填筑鐵路防護壩一壩，至此導流，圍堰工程全部結束。

（2）圍堰施工

圍堰是將九洲江和周德河水截斷，通過導流渠向九洲江排出，以利于攔河主壩進行施工，故名曰圍堰。

鶴地水庫攔河壩址在周德塘河口以下，河底寬130米，九洲江水有暴漲，暴落的特性，施工時間短，宜采用一次斷流方式，用圍堰擋水，用引渠導流。截流時間于1958年12月16日。在主壩、壩軸線上游450河床筑第一號圍堰，在上游壩腳左岸小支流口周德塘村筑第二圍堰，另開小渠將第二圍堰水引入一號圍堰上游而導入導流渠，在攔河主壩下游100米出口筑第三號圍堰，而在壩軸線開挖主壩基礎，至1959年4月3日堵截導流后，二條圍堰全部沒于水中。

（3）土壩基礎開挖

鶴地水庫主壩以攔河大壩、西一、西二壩組成，由大壩工區負責施工；副壩由渠首工區負責修建；鐵路防護壩段由坡脊工區負責施工。壩基截水槽處理，使西一壩基與西二壩相接，基礎開挖于1958年9月28日完成。

（4）土壩填筑

鶴地水庫土壩填筑，全靠人工筑成，低洼地上壩土料全靠肩挑和用木板車推土上壩；高地下壩土料，采用自制空中吊車、索引、轉盤吊車落土。1958年9月除主壩圍堰、導流未能施工外，其余土壩均全面進入填筑階段，第一期上場民工為6萬人。

鶴地水庫主壩填筑分兩期進行。第一期先填西一、西二鐵路防護壩和副壩。第二期汛期過后冬季，填筑主壩。使勞動力集中，提高填筑效率，確保工程安全，以達到縮短施工期的目的。

1959年2月，工地黨委，工地總指揮部決定在汛期前堵截導流。各壩體填土要求達到35米高程，因進度慢采取壩體橫斷面分期施工，1959年九洲江流域汛期早，5月4日至5月8日，九洲江流域連降暴雨，庫水位急劇上漲，大大地威脅土壩的安全，鶴地水庫進入搶險施工階段，勞動力由6萬人增加到15萬人。5月29日全線土壩迎水面單邊達到安全高程。

（5）壩面作業

初期重點整平土壩基礎，擴大施工面，為大量上土和機壓創造條件。清除壩面積水，保證施工質量，由于土壩填筑是露天作業，時值汛期，雨天壩面積水影響土壩質量，上土采用向庫內傾斜，雨天水向庫內流掉，壩面不平整的挖溝排除，經施工員驗收合格才準上土。在防汛搶速度時，遇著積水將爛泥鏟掉，用空壓機壓實再填25厘米土后輾實，避免出現橡皮土影響施工質量。

鶴地水庫于1958年6月10日開工至1959年8月30日竣工，共完成土壩35條，土方量624萬立方米，砌石方16.3萬立方米，其中：漿砌石3.18萬立方米，混凝土2.7萬立方米（其中鋼筋混凝土838立方米），木材8700立方米，鋼材313噸，水泥7000噸，使用勞動力3376.78萬個工日。

2.溢洪道施工建設

溢洪道建于攔河大壩左岸大小兩山頭之間，山坳高程39.44米，溢洪道中心線與攔河主壩軸線成一折線交角，偏角32度，可使水流由水庫至溢洪道口的水流平衡。溢洪堰頂高程35.2米，其基礎放置于半風化巖石上。整個溢洪道軸線成一直線，水流平順。溢洪道出水口與九洲江相接，距主壩腳340米，免除了壩下受沖刷。溢洪道凈寬50米，分5孔，在水庫正常水位與洪水位之間控制溢洪流量900立方米每秒。

1958年9月23日，溢洪道工程開始清理基礎，工程由遂溪縣民工負責，是年11月1日完成溢洪大閘基礎開挖，接著進行二、二、三號閘墩澆灌混凝土及挖掘基坑施工。1959年1月，大閘開始澆灌混凝土，同進進行陡槽清基，砌石。4月完成閘墩混凝土澆灌工程。5月16日完成溢洪道公路橋作業。由于汛期來臨，而進入溢洪道陡槽搶險施工，三次改變計劃，三次突擊搶險。

1959年4月3日導流堵口后，庫水庫急劇上漲，溢洪道施工處于搶險階段。駐湛中國人民解放軍0965部隊，派出工兵連支援溢洪道爆破工程，將溢洪道口小山炸掉，為搶修溢洪道開路。1959年5月20日，雷州青年運河工程指揮部決定成立“溢洪道搶險指揮部”組織日夜施工，于1959年12月15日全部竣工。