淺析鄭州市金水區、武漢市江漢區社區管理實踐及經驗

左曉麗　呂昕陽　李浩

[提 要]城市社區是城市建設管理的基本單位，社區管理服務的質量直接關系到民眾的切身利益。作為連續兩次入選“全國和諧社區建設示范區”的鄭州市金水區和最早一批“全國社區建設實驗區”的武漢市江漢區，它們在城市社區的制度規范、管理體制、組織體系、運行機制、服務考核機制等方面積累了很多值得學習的經驗，對南昌市的社區管理具有很好的啟示。

[關鍵詞]鄭州市金水區；武漢市江漢區；社區管理

[作者簡介]左曉麗（1990—），女，南昌航空大學經濟管理學院碩士研究生，研究方向為公共管理；呂昕陽（1975—），女，南昌航空大學經濟管理學院副教授，研究方向為公共管理；李 浩（1980—），男，江西省文化廳人事教育處主任科員，助理工程師，研究方向為文化綜合管理、公共文化服務管理。（江西南昌 330063）

黨的十八大報告指出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”，“保障人民享有更多更切實的民主權利”。城市社區作為國家基層建設的基礎和重要組成部分，自然也是基層群眾自治機制的重要組成部分。目前，學者集中研究的是北京、上海、沈陽等被列入“全國社區建設實驗區”的城市，而南昌市作為“中部崛起”戰略核心城市，城市建設和社會管理都取得了一定成就，卻仍有不足。本文將通過對鄭州市金水區和武漢市江漢區社區管理實踐的淺析，為南昌市的社區管理工作尋求一些啟示，為“發展升級、小康提速、綠色崛起、實干興贛”的新征程添能加油。

一、鄭州市金水區社區管理實踐概況

鄭州市是河南省省會城市，是貫通南北、東西的交通要道，2014年全市生產總值達6800億元，現轄6區5市1縣，總人口862.65萬，城市街道74個，城市社區550個。民政部自2009年以來，舉辦了兩次全國和諧社區建設示范單位命名表彰活動，鄭州市累計榮獲“全國和諧社區建設示范單位”14次，包括全國和諧社區建設示范區1個，示范街道3個，示范社區8個，其中，金水區連續兩次入選“全國和諧社區建設示范區”，成為全國城市社區學習的楷模。

金水區是鄭州市的中心城區，轄區總面積242.2平方公里，其中城區面積69平方公里，轄2個鎮、15個街道辦事處，常住人口107.5萬，2014年全區生產總值達856億元，是全省面積最大、人口最多、經濟最發達的城區，自1998年鄭州市市委、市政府下發《鄭州市人民政府關于進一歩加強城市居民委員會建設工作的通知》，金水區政府開始了城市社區管理的新探索，逐漸對城市社區管理形成了一套有效的管理體制。

（一）完善社區管理制度，推進制度規范

鄭州市的社區管理體制改革起步于1998年，興起于2000年，先后下發了《鄭州市人民政府關于進一步加強城市居民委員會建設工作的通知》、《關于加強城市社區建設的意見》（鄭發[2000]14號）、《關于實施社區建設三個一工程的意見》、《關于堅持依靠群眾推進社區管理創新的意見》（鄭發〔2012〕16號）、《關于加強新形勢下城市社區建設的意見》（豫辦〔2014〕33號）等一系列指導性文件。同時，金水區政府、各個街道辦也制定了相關的實施性規定，這些文件為社區管理和服務、設施建設、社區組織、隊伍建設、經費保障等方面工作提供了政策性保障，為城市的社區管理實踐工作的順利開展做了鋪墊。

（二）完善社區組織體系，明確組織職能

社區組織體系以行政指導和社區自治并重，建立了以社區黨組織為核心，以社區居委會為主體，以社區志愿服務工作站和社區群團組織和服務型社會組織為輔的社區管理組織體系，社區志愿服務工作站（志愿登記管理站）承辦大部分政府下派到社區的日常工作，為居委會“解壓松綁”，并負責轄區志愿者、義工的招募和日常管理，組織并指導他們開展社區志愿服務。同時還構建了一批融黨員服務平臺、信息化管理、組織設置新模式于一體的“紅色家園”，吸納聚攏新老黨員，促進黨組織完善。

（三）創新社區管理體制，夯實體制基礎

金水區認真探索和完善新型社區管理體制，積極推行社區網格化管理，將社區管理、社區服務、社區自治納入網格，及時了解社情民意，實現社區精細化服務管理，已初步形成“全天候巡查、全覆蓋了解、無縫隙對接”的網格管理格局[1]。

（四）推進機制創新，完善運行管理

金水區的社區管理，注重管理運行機制的創新。一方面樹立“管理即服務”的理念，政府通過宏觀調控促進社區建設資源的聚集和可持續發展，社區內部實行黨組織和居委會同時換屆、成員交叉任職，引導大學生競選社區居委會成員；另一方面，創新運轉籌資方式，市、區兩級把社區工作經費納入財政運轉，建立自然增長機制，形成“財政支持、費隨事轉”的投入機制；此外，還建立權責統一的雙向績效考核機制[2]；同時，針對當下老齡化日益加重、鄰里冷漠等社會問題，金水區打造“三金工程”——金拐杖、金百合、金陽光，重塑社區親情，助力和諧社區。

（五）完善人才建設機制，增強社區“戰斗力”

金水區政府率先實施由政府提供財政支持購買優質社工服務、民間社會組織搭建“第三方”平臺承接政府公共服務職能的機制，區政府出資130萬元公開招標26個社工崗位項目，覆蓋居民生活的方方面面。盡力解決人員待遇問題，先后將社區工作者的工資補貼由原來的600元/月調整到最高1500元/月，累計漲幅達158%，為基層工作者繳納養老、失業、工傷等社會保險。初歩形成社區專職工作者，社區樓棟長、社區志愿者和社區社會工作者“四位一體”的專業化、職業化、規范化社區工作隊伍建設模式[3]。

（六）鞏固保障機制，加大設施建設

金水區響應市政府的“雙百工程”號召，采取原址新建或擴建、購買、置換、協調使用等方式，使未達標的社區綜合用房面積達到400平方米以上，切實解決社區組織工作用房和居民公益服務用房（即“社區綜合用房”）。依托全區4416個監控平臺、85493個視頻探頭和1600多名巡防隊員，結合公安110報警系統，建立“點、線、面”立體化的社會治安動態防控體系，全面增強基層治安防控能力。

二、武漢市江漢區社區管理實踐概況

武漢市是湖北省省會城市，素有 “九省通衢”之稱，是中國經濟地理承東啟西的特大城市和中心樞紐，2014年全市生產總值達10069.48億元，現轄13個城區，全市總人口831.26萬人。江漢區位于武漢市漢口地區中部，是全市7個中心城區之一，總面積為33.43平方公里，下轄13個街道辦事處，107個社區居委會，常住人口68萬人，2014年全區生產總值達827.75億元。1999年，民政部開展了“全國社區建設實驗區”工作，武漢市江漢區連同北京市西城區、杭州市下城區等26個區被列為首批“城市社區建設實驗區”，江漢區在之后的城市社區管理探索中，逐漸形成了特有的“江漢模式”，成為全國各地學習的榜樣。

（一）2000年第一輪社區建設實踐

“江漢模式”最大的特點是按照明確規范的職責分工，使政府行政力量與社區自治需求共同參與到社區治理中，形成力量相對均衡、上下互動的合作共治關系，主要實踐如下：第一，重新界定區政府及其派出機構的街道辦事處與社區居委會的職權以及關系是指導與服務、協助與監督，而非行政上下級關系；第二，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，由區政府、街道辦事處與社區組織共同完成社區管理工作，使責權利統一對等；第三，區政府職能部門通過“五個到社區”——工作人員配置到社區、工作任務落實到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費劃撥到社區，實現政府管理和服務工作重心“下沉”；第四，建立“社區評議考核街道各職能部門”的制度，由社區居民對街道各職能部門進行評議考核，并根據評議結果做出相應處理[4]。

2000年江漢第一輪社區改革從轉變政府職能入手，架構了社區體制，從理論和實踐的結合上解決并理清了政府與社區的關系，形成了“政府依法行政、社區依法自治”的和諧社區建設氛圍[5]。然而，第一輪改革架構了社區體制但未完善社區體制，定位了政府社會職能、推進了政府社會職能下沉，但未改革政府社會職能運行的體制機制，在社區建設推進過程中，新架構的社區體制與傳統的行政體制不斷發生碰撞和沖突，出現雙重合作行動困境：“部門合作行動困境”和“政社合作行動困境”[6]，所以，2008年，江漢區啟動了新一輪基層社會管理體制改革。

（二）2008年新一輪社區改革實踐

首先，創新社區體制：（1）梳理社區業務，將過去 “八大員”的工作事務，根據社區公共事務、活動的有機聯系，合并為綜合協管業務、社會保障業務兩類；（2）轉變人員身份，將“八大員”按業務類別分為社區協管員、社區服務員兩類；（3）創新社區公共服務組織架構，在社區設立社區公共服務站，向社區居民提供“一站式”服務；（4）明確社區公共服務站和社區居委會功能定位，使社區居委會回歸自治功能；（5）強化社區居委會主體地位，通過在體制架構上采取“權力平衡”模式，防止社區居委會被邊緣化——一方面規定社區居委會主任不兼任社區公共服務站站長職務，站長采取服務站民主選舉方式產生，另一方面，社區居委會對社區公共服務站行使五項權利，并建立相應的保障機制。

其次，創新街道行政體制：（1）梳理街道業務流程，定位街道辦事處的職能為社會管理、公共服務，將各種活動和事務整合為綜合協調、黨群事務、城市管理、社會發展和經濟服務這5項業務流程；（2）建立“一室四部”的大部門組織體系，即黨群辦公室、綜合服務部、綜合管理部、社會經濟發展部、黨群事務工作部；（3）理順職能部門與街道綜合服務機構的關系；（4）建立以街道社區服務中心為平臺的大部門協作機制；（5）建立以項目制為基礎的居民自治激勵機制[7]。

通過對鄭州市金水區和武漢市江漢區這兩個“全國社區建設示范單位”城市社區管理實踐的比較，可以看出兩者存在以下共同點：在規章制度上，都發布了相關的文件，出臺了相應的措施，保障社區工作的順利開展；在社區組織體系上，都注重行政指導與社區自治結合的原則，明確各自職責，相互補充；在社區運行機制上，都主張“權隨責走，費隨事轉”，建立恰當的工作考核機制；在社區人員編排上，努力做到專業化、規范化；在社區服務上，無論是網格化還是“八大員”，都盡力將服務落實到居民生活點滴之中。

同時，由于兩區分屬不同的地域，存在城市經濟、文化、人文、習俗等方面的差異，使得兩者在社區管理方面各具特色。其中，金水區由政府財政出資購買社工崗位、“三金工程”重塑和諧社區新親情、“雙百工程”擴展綜合用房、創建“紅色家園”吸納聚攏新老黨員等措施，都極大地促進社區和諧穩定的發展。江漢區的特色在于不僅對社區和街道兩個層面進行流程再造，理清了政府部門、街道辦事處、社區居委會權責邊界，而且還通過構建基層政府向街道社區服務中心購買服務、街道服務中心管理社區服務站、社區居委會對社區公共服務站行使五項權利的社區公共服務體制，理順了基層政府、社區服務站與社區居委會的關系，實現了社區居委會自治職能的歸位，同時，通過采用項目制這一新的“社會管理工具”，為培育發展社區民間組織提供了足夠的資源和空間。

三、對南昌市社區管理的建議

江西省正處在“發展升級、小康提速、綠色崛起、實干興贛”的新征程上，其中南昌市作為江西省會城市、發展龍頭，其肩負的歷史重任對南昌市的經濟發展和社會管理水平具有重要的推動作用。社區作為社會管理的基本單位，其管理制度、機制、模式、方法對南昌市社會穩定、經濟發展發揮著基礎性作用。提升南昌市社區管理水平，一方面是城市發展的基本要求，另一方面也是省內其他城市的示范。在對河南省（鄭州）和湖北省（武漢）兩個城市社區管理經驗分析的基礎上，對南昌市城市社區管理提出以下政策建議：

第一，完善相關政策規定，為社區工作提供制度保障。南昌市可以從本地實際出發，制定地方性的社區組織管理法規來規范社區內各權力主體的行為，加強對社區工作站、業主委員會、社區社會組織等主體權益的維護及責任的監管；也可以由社區在不違背國家法律的前提下，制定社區自身的管理條例，確立居民共同遵守的規范，加大執法力度，強化依法管理的理念，維護大多數居民的合法權益。

第二，加快轉變政府職能，理順政府和社區居委會的關系。政府轉變職能的核心是明確政府及其職能部門在社區治理中的責任，理順與社區的關系，適當下放其社會職能，從無限政府轉變為有限政府。首先，政府各職能部門和街道辦要轉變觀念，將原來不屬于社區的行政工作回歸自身，解除對社區的束縛；其次，要按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，擴大社區自治的范圍和能力；最后，盡量減少對社區居委會的日常性檢查評比，鼓勵社區積極參與省級、國家級評比活動，對社區各項工作的評比、考核，納入“社區建設示范單位”評估體系中，切實減輕居委會的負擔，讓他們把更多的時間精力投入到居民生活中。

第三，梳理社區業務，明確各管理主體的職責。在社會管理的格局中我們強調要充分發揮“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，而社區管理是社會管理的一部分，為搞好社區建設，可以借鑒江漢區經驗，按照南昌市社區的實際情況對街道和社區的業務流程進行重新梳理，對社區事務分類管理，并以規范化的條例形式明確各個主體、部門的職責。

第四，強化社區工作者隊伍的專業化建設。隨著社會經濟的飛速發展，城市社區的需求逐步邁向多元化，一支專業的、高素質的社區服務團隊是城市社區邁向更高層次服務的關鍵。目前南昌市社區居委會成員結構還不能滿足當前的社區建設需求，需要吸引更多高素質的人才促使社區工作走向職業化、專業化和規范化。同時，也可以通過加強社區工作者的職業教育、在職培訓，南昌市可以借鑒鄭州市購買社工崗位的做法，為社區補充活力，注入鮮活、營養的“新血液”。

第五，創新社區服務方式，提高居民的社區參與意識。社區不僅是居民生活的場所，更是居民精神的歸宿，要充分認識到社區生活對民眾的不可或缺性、對社會穩定的無可替代性。讓居民有效參與社區建設，培育民眾的主人翁意識，利用社區論壇、民情信息站、微博、微信等多種新形式新途徑，搭建社區居民與服務部門和居民相互之間溝通交流的新平臺，讓居民了解社區發展建設情況，進而提議發聲。

[參考文獻]

[1]朱海霞.鄭州市社區網格化管理問題淺析[J].中外企業家，2013，（33）.

[2]梁怡.鄭州市社區管理體制研究[D].鄭州：鄭州大學碩士論文，2012.

[3]柴海瑞.鄭州市城市社區管理體制現狀分析[J].現代商業，2012，（28）.

[4]陳偉東.武漢市江漢區社區建設目標模式、制度創新及可行性[J].城市發展研究，2001，（1）.

[5]陳潔.我國現階段典型社區管理實踐模式評述[J].西南農業大學學報，2013，（2）.

[6]盧愛國.“江漢模式”新一輪改革目標選擇、體制創新及可行性[J].湖北社會科學，2013，（1）.

[7]盧愛國，陳偉東.“江漢模式”新一輪改革：破解基層社會管理的體制瓶頸[J].領導科學，2012，（13）.

[責任編輯：上官濤]