當前農村基層干部選拔任用制度的問題與對策研究

陳愛生　陳宗文

當前農村基層干部選拔任用制度的問題與對策研究

陳愛生陳宗文

［提要］2000年以來，農村基層干部選拔任用制度改革取得了新的成就。但是當前仍存在鄉鎮干部選拔任用民主公開不夠、流動晉升機制不完善、村干部賄選嚴重等問題。解決的對策是大力推進選拔任用民主化、完善晉升流動鏈、增強村民的監督力量。

農村基層干部；選拔任用；制度改革；問題與對策

中國農村基層干部處于干部隊伍的最末端，但卻是農村穩定和發展的最前沿力量。2000年以來，隨著“三農”問題再度得到重視和城市化進程加快，農村基層干部①選拔任用制度改革也取得了新的成就。改革的主要舉措是將基層探索的“選調生”制度、大學生“村官”制度上升為國家戰略舉措，推廣群眾參與村黨支部書記的推選和試點鄉鎮黨組織領導成員的“公推直選”。它的成效是以國家力量大量補充受過高等教育的基層干部，填補了農村精英流失后的人才空缺；將村支部的選任制模式運用到鄉鎮黨委委員選舉，規范和肯定了群眾參與選拔任用干部。

一、當前的主要問題

經過15年的改革，農村基層干部選拔任用制度雖不斷地完善。但是從實踐層面看還存在以下主要問題。

1.鄉鎮干部選拔任用民主公開不夠。當前，鄉鎮干部的選拔任用距離民主公開透明的要求，還有較大差距。雖然，制訂了鄉鎮領導干部的選拔任用條例，對鄉鎮領導干部的選拔任用作出了明確制度規定。但是，實踐中選拔任用干部時“把一切不正常的都穿上合法外衣，而沒有一點破綻”［1］（P39）的現象依然存在。“黨管干部”原則被異化為少數領導個人決定原則，“形成上下貫通的政治庇護網”［2］（P107-108）問題依然突出。目前實行的鄉鎮長“政黨提名”人大等額選舉和十分有限的副職差額選舉，既缺乏競爭性也缺乏民意基礎；鄉鎮黨委書記由上級黨委指派損害了黨的民主集中制原則［3］（P24-36），導致干部“對上負責”，脫離群眾。派系關系、政治背景、社會網絡等后臺因素往往決定著基層干部的晉升［4］（P32）。凡此種種，說明鄉鎮干部選拔任用人為干擾因素太多，民主化程度非常有限，需要大力改革。

2.鄉鎮干部流動晉升制度不完善。領導干部的金字塔結構決定了晉升提拔的數量非常有限，而且時間慢長。一項基于縣域干部的研究表明，85.7%的正科級干部止于正科的終點；在眾多隱性臺階面前，22歲畢業入職的大學生，40歲才有可能成為副縣級，48歲有可能成為正縣級［5］（P89）。干部中成為副縣級的只有0.36%，成為正縣級的概率則還要低10倍②。長期滯留在條件艱苦的基層和城鄉工資福利待遇的懸殊，嚴重影響農村基層干部的干事創業的活力，同時導致流動無序、腐敗叢生。筆者對江西某縣的調研顯示，城區附近的鄉鎮干部超編，偏遠鄉鎮干部缺額，干部絞盡腦汁、用盡關系往中心城區及附近鄉鎮調動。但是，流動過快的現象也較為嚴重，有些地方新錄用的鄉鎮公務員因上級遴選流失超過1/3［6］（P40）。

3.村干部賄選嚴重。村民委員會選舉賄選頻發，形式多樣、資金巨大，大有愈演愈烈之勢。村干部選舉的監督“有機制，無效率”。中央和國家多次下發指導選舉的通知4，還有“供參考”的《村民委員會選舉規程》。但是僅有制度是無法遏制類型各異的選舉亂象。在較發達的農村地區和城市近郊地區，村委會成員特別是村委會主任的競爭比較激烈，有的甚至不惜重金進行賄選，有的還有黑惡勢力參與。

二、解決的對策

1.大力推進選拔任用民主化。擴大基層干部選拔任用的民主成分也許是改革當前弊病的最好選擇。一是改革鄉鎮領導候選人提名方式，擴大差額選舉。鄉鎮領導候選人的提名權在上級領導機關，使本來應該對鄉鎮黨代表和人大代表負責變成對縣市領導負責，鄉鎮黨代表和人大代表的地位虛化。為此，要將鄉鎮黨政領導候選人提名權交給代表，徹底改變唯上不唯下的政治生態。要將當前鄉鎮黨政一把手和副職的差額選舉擴大。設計嚴密、規范的程序，為候選人提供競選宣傳的機會，為黨代表、人大代表提供質詢機會。

一是大力推行村鄉干部選任制，適當運用聘任和考任制，逐步退出委任制。村鄉干部直接接觸廣大基層群眾，因此干部的選拔任用方式要體現群眾意志。委任制帶有明顯的“人治”色彩，導致干部對上負責，容易產生任人唯親、唯派、唯利。選任制由多數人說了算,有利于干部密切聯系群眾,接受群眾的監督；聘任制有利于解決干部能上能下的問題,增強了干部的責任心和事業心；考任制有利于選拔精英，建設高素質干部隊伍。基層已經成功探索了鄉鎮長和鄉鎮黨委書記直選和公選的經驗，競爭性選舉或選拔已有實踐案例、政策支持和民意基礎。競爭性選舉或選拔“介于委任制和選舉制之間”，“降低了組織部門的裁量空間”［7］(P14-17)，開避了密切聯系群眾的制度化途徑［8］(P45)。有研究者提出“直接選舉是未來我國黨政領導干部選拔任用制度的可行模式與改革方向”［9］(P56)。因此，繼續推進鄉鎮干部選拔任用民主化進程要在總結鄉鎮領導干部民主選舉或選拔試點經驗基礎上，突破委任制，由黨代表、人大代表的差額選舉、競爭性選舉逐步向群眾直接選舉選拔過渡。

三是將工作原則程序化。選拔任用黨政領導干部必須堅持黨管干部、民主集中制、民主公開競爭擇優、注重實績群眾公認等原則。但是，這些原則實際運作時存在諸多漏洞，受制于領導個人，黨委領導有時異化成黨委書記領導，黨管干部有時異化成黨委書記管干部。要將這些原則發展、完善、健全為組織程序和工作規范。尤其是黨管干部原則，應當是黨管干部政策制定和選撥任用規則、運作程序的設計和監督，而不能被個別或少數領導曲解該原則，造成在缺失尊重群眾和普通黨員意志的情況下獨斷裁量。

2.完善晉升流動鏈。2009年黨的十七屆四中全會正式提出 “建立來自基層一線黨政領導干部培養選拔鏈”。2014年修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定“應當樹立注重基層的導向”。《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》設計了“村-鄉(鎮)-縣-市”層層選拔選調基層干部的機制。因此，已初步構建了干部選拔任用流動鏈。但是，這些原則性的規定并沒有成為可操作的具體制度。當前亟需設計配套機制，確保選拔任用流動鏈在實踐中的良性運行。

一是強化基層導向，引導知識精英到基層工作，增加農村基層干部的源頭補給。逐步增加鄉鎮公務員錄用人數，減少縣級以上機關錄取公務員人數。縣級以上機關干部和工作人員補充從鄉鎮選拔選調。要杜絕當前“村官”被鄉鎮截留的現象，真正做到蹲點駐村。二是建立從中央到縣級規范、常態的干部遴選機制。近年各省市試點從省級以下遴選優秀公務員。但是每次遴選的標準要求、考試方式、時間周期都不盡一致。要有科學規范的程式，成為農村基層干部流動的常態化渠道。三是激勵農村基層干部堅守基層崗位。基層工作艱苦，要在經濟待遇和政治資源上向基層傾斜。探索自中心城區向偏遠鄉鎮隨距離適當遞增薪酬；切實推行職務與職級并行定薪，通過提升職級待遇引導農村基層干部扎根基層。四是建立一套科學合理、導向鮮明的農村基層干部任期績效考核體系，為提拔任用、向上或向中心城區流動、職級提升提供科學的依據。避免唯考、唯分流動，杜絕憑社會關系流動晉級的現象。

3.增強村民的監督力量。村干部賄選和腐敗問題的深層次原因在于鄉村社會威權失衡與文化生態變異。中國農村“從集體化向個體化的轉型，市場化原則成為生活的基本支配原則，與之隨生的是傳統文化倫理的消退與‘革命倫理’的解構”，它“將鄉村社會直接帶入交易、力量、均衡和個體化時代”。農村的改革消解了國家全能主義政治治理模式，但對社會秩序的建構和公民意識的培養并不成功［10］（P239-248）。農村原有秩序的解體和文化傳統的斷裂，在缺乏強大“他律”監督的現實中，賄選和村干部腐敗成為必然。2013年修訂的《村民委員會組織法》規定要建立“村監委”。浙江“后陳經驗”已經證實“村監委”對村莊治理的重要意義［11］（P26-27）。要普遍建立“村監委”并將其職能延伸到監督村委選舉。但是，治理村干部賄選問題的關鍵在培育農民的公民意識和監督力量。“鄉村社會內生的一些傳統組織資源如宗族等,不僅不是社區公共治理的障礙,相反卻有可能成為民主自治的基礎”［12］（P79）。復興鄉村傳統文化，加強民主法制宣傳教育，規范農村宗族組織和重建農會組織，提高農民的自我組織化程度，才能增強監督力量，徹底改變當前的困局。當然，司法部門也要細化查處賄選的程序和方式、加大行賄者責任追究力度，形成強有力的威懾。

注釋：

①根據我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《村民委員會組織法》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》等法律法規，鄉鎮政府是我國農村行政的最低層級，村黨支部是黨的最基層組織，村委會是村民自治組織。因而法理上的基層干部是指鄉鎮黨政、人大和村黨支部干部，但根據學界的普遍認識和我國農村的現實特點及體制特征，農村基層干部泛指鄉鎮黨、政和人大及村黨支部和村委會的干部。

②根據馮軍旗，《中縣干部》，第89頁及第96-97頁數據計算。

③2002年中共中央辦公廳、國務院辦公廳，下發了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》。2005年，民政部下發 《關于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》。2006年，中辦國辦《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》。

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［責任編輯：邵猷芬］

陳愛生（1971—），男，南昌航空大學副教授，研究方向為當代社會思潮與思想政治教育；陳宗文（1981—），男，南昌航空大學助理研究員，研究方向為中國近現代史。（江西南昌330063）

江西省社會科學規劃項目“改革開放以來我黨選拔和培養農村基層干部的經驗研究”（10DJ14）