推進新型城鎮化建設中的環境保護思路研究

趙莎莎，何樂萍，徐　靜

（甘肅省環境科學設計研究院，甘肅　蘭州　730000）

推進新型城鎮化建設中的環境保護思路研究

趙莎莎，何樂萍，徐靜

（甘肅省環境科學設計研究院，甘肅蘭州730000）

甘肅省正處于轉型跨越發展的關鍵期，隨著城鎮化進程的日益加快，人口、資源、環境的壓力將更加突出。在推進城鎮化戰略的同時，實現生態環境的良性發展，進而實現二者的協調共贏是當前甘肅省可持續發展研究中亟待解決的問題。以“環境管理優化城鎮化布局和形態，環境保護保障城鎮化質量”為目標，從環境管理的角度探討甘肅省城鎮化進程中存在的諸多問題，并從降低城鄉差距、加大環保投入以及提高政府環境管理水平等三方面提出合理優化的思路與對策，以協調城鎮化與環境保護的關系。

甘肅省；城鎮化；環境保護；對策

近年來，國家進一步支持甘肅經濟社會發展，批復建設蘭州新區、循環經濟示范區、華夏文明傳承創新區和國家生態安全屏障綜合試驗區，支持建設經濟發展、山川秀美、民族團結、社會和諧的幸福美好新甘肅。在甘肅城鎮化進程中，重點以生態文明建設為基礎，為實現城鎮、大中小城市與新型農村社區的協調性，應該積極推動新型城鎮化發展。

進入21世紀后，特別是實施西部大開發戰略以來，甘肅省城鎮化進入了加快發展的新階段，與之相伴隨的是嚴峻的環境問題。黨的十八大和十八屆三中全會都強調了要以生態文明為原則，把新型城鎮化與生態文明建設結合起來，走集約、智能、綠色、低碳的路徑將是我國未來新型城鎮化道路的重要標志和特征。探索城鎮化過程中產生的生態環境問題及對策，研究城鎮化與生態環境關系問題，尋找城鎮化建設與生態文明的耦合機制是十分必要和及時的。

1　甘肅省城鎮化進程中面臨的主要問題

1.1城鎮化水平低于全國平均水平

2015年甘肅省城鎮化率為43.19%，以目前的增速還需要8年時間才能達到國家2015年的城鎮化水平（2015年中國城鎮化率為56.1%），遠遠低于全國平均水平，詳見表1。

表1　甘肅省2010-2015年城鎮化率統計表

1.2地區之間不平衡發展

甘肅省城鎮化進程在人口分布與交通條件，經濟社會發展水平與地理條件等方面的限制，出現很顯著的城鎮化水平區域差異性。除蘭州市、金昌市、嘉峪關市和酒泉市外，其他地方均低于全國平均水平。蘭州市、金昌市和嘉峪關市城鎮化水平較高，定西市、平涼市、慶陽市、隴南市、臨夏州和甘南州等市州城鎮化水平較低，地區之間發展極不平衡（詳見表2）。

1.3城鎮化結構系統不夠健全

甘肅省城市體系不合理，不僅城市總數偏少，而且大中小城市發展極不平衡，省會城市作為首位城市急劇增長，省內二級中心城市不夠發育，城鎮體系屬于較為落后的發展階段［1］。

1.4農村經濟發展緩慢

農村經濟發展緩慢與農村貧困落后的現狀有著直接的聯系。在各種條件落后的背景下，農村人民為了擺脫貧困，只得通過過度開發自然資源獲利，越貧困，越破壞。破壞環境帶來的短暫利潤并不能根本解決貧困現狀，并且這種盲目開發只能使得他們賴以生存的生態環境遭到破環。

在農業經營方式中，主要是粗放型的經濟增長方式，對環境的破壞有著一定的影響，不僅造成環境的污染和生態環境的破壞，而且還會使得經濟效益下降，嚴重制約了農村經濟的發展［2］。

1.5生態環境治理資金投入不足

隨著經濟的不斷發展，甘肅省也不斷提高環境治理資金的投入，但占全省GDP的比重仍然很低，資金投入量明顯不足，表3是甘肅省2011—2014年環境治理資金投入情況。

表3　甘肅省2011年—2014年環境質量資金投入情況

表4　甘肅省年2011年—2014年污染物排放狀況表

從表4可以看出，從總體趨勢上污染物的排放量呈上升趨勢，并且遠遠高于西方國家的標準。甘肅省的環境污染問題比較嚴重，所投入資金不足以解決當前的環境問題，必須加大環境治理的資金投入，提高所占比重。

1.6能源資源嚴重浪費

城鎮化發展過程中，各地普遍在城鎮邊緣郊區大搞開發建設，鄉鎮企業建設遍地開花，由于分散的建設布局，導致土地資源集約利用效率低，大量土地資源被浪費。大量的開發建設將城鎮邊緣區的大量土地占用，造成耕地浪費，導致耕地資源大量減少。許多新建項目由于當地經濟發展落后，其資金難以到位或項目難以落實，致使大量土地“占而不用”或建設浪費，部分土地閑置現象普遍。另外，很多斷鏈的房地產項目、爛尾工程項目、荒廢的工業區等，對于征用的大量土地，都造成了土地浪費。

1.7政府環境治理體制不完善，綜合管理能力薄弱

20世紀80年代甘肅省成立了甘肅省環境保護局 （2009年7月正式掛牌成立了甘肅省環境保護廳），主管甘肅省環境保護工作，由于環境治理機構的成立時間比較晚，導致各項政策法規不夠全面，環境治理體制不完善。同時，環保部門和其他部門在職能方面存在重復、交叉的問題，導致權責不明［3］。在實際管理過程中，又各自為政，缺乏科學性、協調性及統一性［4］。

1.8城鎮環保法律制度不健全，監管力度不夠

甘肅省的環境治理工作起步較晚，缺乏經驗，在城鎮環保方面法律制度不健全，且多為指導性的“意見”、“通知”或“暫行辦法”等，原則性要求居多，實質性內容偏少，可操作性不強。在實際監管過程中存在主觀性，需繼續加大監管力度，提升監管水平，杜絕出現有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。

1.9公眾環境和資源保護意識差，教育水平偏低

截止到2015年甘肅省的總人口數為2599.55萬人，農村人口數為1476.80萬人，占常住人口的56.81%，農村人口的比重還是較大的。農村人口的受教育水平比較低，雖然隨著經濟的快速發展，城鎮化進程不斷加快，政府不斷宣傳環境保護的重要性，農民對環境保護有了一定的了解，但由于知識水平的有限，農民不能深刻地了解環境保護的重要性和緊迫性，環保的意識還比較模糊，一旦環保意識和利益沖突時，他們還是毫不猶豫的以破壞環境換取利益。

環保意識是根植于長期良好教育形成的科學和人文素養。甘肅省農村教育水平和農民受教育程度都相對偏低，這是農民環保意識淡漠的根源。同時，教育的落后也直接導致農民人力資本短缺，使得農民在發展路徑的選擇上更容易偏向粗放型的增長方式，這必然會使資源和環境付出巨大的代價［5］。

2　甘肅省城鎮化建設過程中做好生態環境保護的對策

2.1降低城鄉差距是城鎮化發展的關鍵

2.1.1加快城鄉融合，提高城鎮化發展水平

1）樹立城鄉平衡發展理念。城鄉平衡發展是建設社會主義和諧社會的題中之義。但長期以來在城鄉二元結構發展模式下，已經形成了一套二元化的政策體系、管理體制和經濟運行方式，而且人們在制定政策、考慮問題時也習慣于重城市、輕農村的思維方式［5］。改變現狀首先要轉變思想，要以科學發展觀為指導，牢固樹立城鄉平衡發展的理念。

2）加大地方政府的調控力度。首先較好地解決農村城鎮化建設中資金、技術、人才、土地和勞動力等資源配置問題；其次推動“龍頭”企業和行業性市場的建立，通過一些分配和再分配渠道，協調各產業的發展［6］；再次統籌規劃布局城鎮化基本建設，改善城鎮化必須的基礎設施條件，努力爭取政策優惠和新的發展機遇。

3）科學制定城鎮發展的長期規劃。從實際出發，根據當地的發展狀況制定長期合理的規劃，充分注重生態環境的承載能力，在規劃時應充分考慮到經濟可行性和技術可行性，確立有利于城鎮生態系統平衡的總體布局模式和土地利用格局。要做到科學確定發展戰略，全面分析本地區城鎮化發展的內在因素和外部環境，在符合經濟社會和城鎮化發展規律的基礎上，選擇并確定本地區的發展戰略。只有科學可行的城市發展規劃，才能指導和促進城市化進程有序發展、良性循環。

2.1.2調整發展重點，大力促進中小城市和小城鎮協調發展

針對甘肅省大城市帶動能力不強、中小城市發育不夠、小城鎮集聚和承載能力弱等突出問題，進一步優化城鎮布局和空間開發結構，在提升區域中心城市功能的同時，加快發展各具特色的中小城市，形成以中心城市和城市組團為主體、中小城市和小城鎮為基礎的優勢互補、布局合理的城鎮化建設新格局。

中小城市和小城鎮在甘肅省城鎮化中有著重要地位和作用，是人口和產業的適宜集聚區，也是城市群（帶）的組成部分，具有類型多樣、形式靈活、方便宜居等特點，要因地制宜、分類指導、多元推進。要把以縣城為主的中小城市發展放在重要地位，進一步加強歷史、民族、文化等人文資源保護，發展各具特色的中小城市。有重點地發展小城鎮。

2.1.3優化體系結構，建立現代化生態城鎮系統

生態城鎮系統是一種新型的城鎮化進程，能夠體現出科學的發展觀，主要以大中城市為支柱，重點區域在特大型城市，把城鎮和小型城市當作基地，積極推動小城鎮及大中小城市間的協調性，要有科學合理的結構和布局，要建成一個人民生活富足，具有很強服務功能，環境美有特點的城鎮系統［7］。為了城鎮空間布局更加合理，應該積極推動中心城市不斷發展，盡快建設重點縣城和鄉鎮。提升中心城市對周邊輻射的作用，對中心城市的形態和布局進行優化；提高承載和承接縣級和城鎮的作用。

2.2加大環保投入是解決城鎮化進程中環境問題的重要保障

2.2.1大力發展農村經濟，提高農民收入水平

農村經濟的發展要結合當地實際，利用當地特點，發展特色經濟，將生態農業的發展與當地土壤、氣候、雨水等因素結合，因地制宜，發展生態型經濟。要不斷調整農業結構，通過農業結構的調整，增加農民收入。

農民收入偏低是刺激農民忽視環境保護追求眼前經濟利益的內在原因。在農民面臨沉重的生存壓力時，要求他們把保護環境放在首要位置是不切實際的。因此，要為農村環保排除內在阻礙，就必須營造一個公平的市場，采取各種措施進一步減輕農民負擔。幫助農民拓寬增收渠道，同時提供更多的資金和技術支持引導農民轉變經濟增長方式。

2.2.2加大環境治理資金投入

農村獲得的財政投入偏少是農村公共事業發展滯后的重要原因。農村環境治理程度偏低在很大程度上也是由于資金投入不足，因此必須切實增加農村環保投入，除了中央專項資金外，還應建立長效機制，在各級財政的環保和涉農支出中安排一定比例用于農村環保。

2.2.3城鎮化進程要實現綠色發展

新型城鎮化要突出“綠色”發展，堅持把“低碳綠色”貫穿始終，保護、開發和利用好各類資源，努力打造資源節約型、環境友好型城市；要高度重視城市管理，要通過重心下移、完善機制等舉措，充分調動縣區、街道、社區的積極性，形成城市管理的合力；要加快城鄉統籌步伐，加強城鄉規劃對接，推進規劃向農村覆蓋、重大公共設施向農村延伸、公共服務向農村拓展、產業向農村布局，走出一條以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌發展的新路子。

2.3政府是解決城鎮化進程中環境問題的主導力量

2.3.1政府要強化生態環境管理，提高環境管理水平

一是建設和完善城鎮的生態環境保護機構，科學合理的設立必要的職能部門，清晰地界定各部門的責任和義務，確保環保工作的順利進行；二是對不同的部門合理的配置具有相關專業知識的人員，對工作人員進行定期的考核；三是財政部門要給予必要的工作經費；四是加強工作人員的專業素質和綜合素質，定期對工作人員進行業務培訓，以保障環保工作的有效進行；五是加強環境保護工作的監督，不僅要監督企業、個人是否對自然生態環境造成了破壞，同時監督環保部門的工作人員，是否依法行政、違法必究。

2.3.2建立健全環境和資源保護法律體系，強化政府監督作用

首先，政府要加強對公共政策及法律法規的制定，不論是大氣污染還是水污染方面都要制定嚴厲、苛刻的排放標準以及評估標準。在立法時做到精而細，讓污染源沒有法律空子可鉆；其次，對企業而言，要加強政府在環境保護中的監督作用，對于屢教不改的排污量大的企業予以罰款或者強行關閉，不能姑息；再次，農村環保法規和環境管理的不足使農村環境保護缺乏有效的外在約束。因此，需要盡快針對農村環境問題的具體特點制定系統、完備的法律法規；同時整合分散的農村環保部門形成統一、高效、有力的機構，并適當加強農村基層環保力量。

2.3.3加強全民的環境和生態文明意識，構建公眾參與機制

1）大力發展農村教育事業，加大環保宣傳力度。教育水平的提高不僅有助于農民環保意識的增強，而且可以增加農民的人力資本，為農民增收和轉變增長方式提供保障。因此，加大農村教育投入，縮小城鄉教育差距，對培養農民的自覺環保行為具有重要意義。

大力發展教育事業，關鍵要抓好各級領導和廣大人民群眾的環境意識及環境道德教育，要通過廣播、電視、報紙等新聞媒體，通過喜聞樂見的形式，開展生態環境警示教育，宣傳黨的環境保護方針、政策、法規，強化環保國策和生態文明意識［8］。

2）加強農村環境管理能力建設，建立農民參與機制。各級環保部門要加強農村生態環境管理能力建設，有計劃地開展人員培訓，不斷提高農村環保監督管理隊伍的素質，努力提高監管水平，加大環境保護法律、法規的執法力度，使城鎮化建設健康、有序、和諧發展。針對農村地域廣、污染源分散的特點，在農村環境管理過程中，還應當積極鼓勵農民參與環保監督，對有貢獻者給予獎勵。

3　結語

城鎮化是一個漫長的、循序漸進的過程，今后幾年，是甘肅省進新型城鎮化發展的關鍵時期，要進一步優化城鎮布局和空間開發結構，加快經濟發展，提升城鎮規劃建設和管理水平，準確把握全省城鎮化發展的新趨勢、新要求，積極推進全省新型城鎮化進程。

［1］ 沈建國.中國西部地區城市化戰略［J］.城市規劃，2000，24 （4）：34～37.

［2］ 王祥生，張小燕.農村城鎮化建設中的環境保護研究［J］.環境與生活，2014，（14）：13～15.

［3］ 谷中祎.黑龍江省城鎮化過程中的生態治理對策研究［D］.哈爾濱商業大學，2015.

［4］ 劉曉圓.城鎮化進程中的生態環境問題及對策研究［D］.燕山大學，2014.

［5］ 李順毅.城鄉差距與我國農村環境保護的困境［J］.經營管理者，2013，（13）：283～284.

［6］ 胡萍麗.我國農村城鎮化進程中的地方政府行為研究［D］.南京理工大學，2009.

［7］ 劉蕾，姜靈彥.河南省城鎮化建設過程中做好生態環保的科學路徑［J］.資源節約與環保，2016，（1）：170.

［8］ 胡燕婕.城鎮化進程中的環境保護問題研究［J］.產業與科技論壇，2011，10（2）：14～15.

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