高校自主化之路：新加坡的經驗與啟示

呂玉輝

摘 要 建設世界一流大學和一流學科，需要有應對快速變化的高等教育管理制度創新和機制設計，在不斷變革、充滿競爭的環境，賦予高校更多自主權是世界的潮流。十余年來新加坡政府主導高校自主化改革，在承擔撥款和監督的基礎上賦予高校更多自主權，同時通過三大協議來保證高校的辦學方向和質量。在簡政放權的大背景下，合理借鑒新加坡的改革經驗，調適政府與高校的關系，改革高校內部的治理結構，將會激發高校的自主意識和責任精神，提升高等教育的國際競爭力。

關鍵詞 新加坡；大學自主化；經驗借鑒

中圖分類號 G471 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）15-0045-04

一、問題的提出

英國教育市場咨詢公司（Quacquarelli Symonds，簡稱QS）發表了2015年世界大學排名，前200名中，大陸高校僅占7所，且清華大學排名25，北京大學位列41名。《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》國發[2015]64號文[1]提出要建設世界一流大學和一流學科，推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列。面對世界高等教育的發展趨勢，我國的大學仍有不小的差距，隨著國人生活水平的提高，越來越多的中國家長把孩子送出國門，去海外接受教育，這是一個尷尬的現實。面對世界高等教育的激烈競爭，國內大學雖然在不斷改革，且進步很快，但仍然面臨體制不順、機制不活、效率不高等諸多問題。如何提高中國高等教育的供給質量，建成世界一流大學和一流學科，滿足民眾對高等教育的新期待，是中國高等教育永續的發展主題。

與此不同的是，十多年來，同處亞洲的新加坡，卻有幾所大學快速躍升，引起高等教育界的矚目。依據QS大學排名，新加坡國立大學由2005年的19名提升至12名，新加坡南洋理工大學由2005年的61名躍進到13名。我國的高等教育體系與新加坡有類似的地方，都處于漢文化圈內，高等教育以公辦為主，政府是大學主要的辦學、投資和管理主體。新加坡政府在2006年進行了大學自主化改革，三所公辦高校成為自主化大學。公立大學是否可以自主化？如何推進中國特色的大學自主化改革？新加坡的經驗也許會對國內的高校改革進程提供一定借鑒。

二、新加坡大學的自主化之路

（一）新加坡自主大學的改革歷程

1999年，為更好應對知識經濟的來臨，積極融入全球教育競爭，確保新加坡高等教育的競爭優勢，新加坡政府成立大學治理和撥款指導委員會，醞釀推進大學改革。

2000年，政府接受了指導委員會建議，適度擴大了大學辦學自主權。當年，成立新加坡管理大學，進行大學公司化治理改革試點。

2004年，新加坡政府再次設立大學治理問題的專門委員會——大學自主、治理和撥款指導委員會。

2005年底，《新加坡國立大學（公司化）法案》和《南洋理工大學（公司化）法案》經新加坡國會審議通過并由總統簽署頒布。

2006年4月1日，新加坡國立大學和南洋理工大學從法定機構轉為非營利企業，成為自主化大學。

（二）大學自主化后的內外部治理

1.大學自主化的內涵

新加坡政府在2005年5月發布的《大學自主：邁向卓越巔峰》的報告中，對新加坡三所大學與政府的關系，大學的內部治理進行了一系列機制創設和制度創新，內容包括修改法令，組建大學董事會，政府通過問責協議框架來保證對大學的問責等。三所大學（新加坡國立大學、南洋理工大學、新加坡管理大學）通過制定自己的組織綱要和大學章程，以非營利、有限公司的形式注冊，在公司法的框架下行動。

大學自主化改革后，大學董事會成為大學的最高領導機構，決定大學的未來發展戰略，大學擁有自行分配經費、部分招生決定權、自行擬訂學費標準，全權處理人事聘任和薪金分配等權利。同時，大學建立年報制度，每年要公開發布發展情況，接受教育部和政府相關部門以及社會的監督，每五年還要向教育部提交發展報告，接受教育部評估，以保證高等教育的質量[2]。

需要指出的是，大學自主化并非商業化，自主化的大學仍屬非盈利性質，政府繼續給予75%的資助，同時大學也應加大市場的應變性，應積極向外爭取捐款， 籌募辦校資金，對自身的辦學策略、管理架構等進行全方位的檢討，提高國際聲譽和科研水平，更快地針對市場的需求與激烈的競爭做出靈活反應。

政府和大學的各自權責通過相關法案和協議加以明確。調整政府與大學關系的相關法案主要有：《公司法》（Companies Act）、《慈善和公共機構準則》（Code of Governance for Charities and Institutions of a Public Character）、各大學法案等。

新加坡教育部在大學管理上的主要職責為：制定新加坡高等教育總體發展政策并指導大學實施；制定大學責任框架并評價其執行情況；任免大學董事會成員；向大學提供經費支持，并對其管理使用情況進行檢查；要求大學定期向利益相關方和社會公布財務狀況；大學處理全部資產或實質上擁有的全部資產，自愿解散或終止，增加、刪除或修改大學章程條款等行為需教育部批準。

2.自主大學的責任框架體系

大學自主化改革后，為確保大學能善用公款，辦學目標符合國家政策，有較高的辦學質量，政府主要通過如下三大協議來保證大學的辦學方向和質量。

政策協議（Policy Agreement）：明確大學的自主范圍和大學在違反政策協議時要受的懲罰，主要是保證大學在自治的前提下，能夠實現政府制定的高等教育發展總體目標和規劃。

績效協議（Performance Agreement）：由大學制定，教育部認可。主要是確定大學在一定周期內的總體發展目標以及教育教學、科研和培訓、社會服務以及機構發展等具體領域的主要發展指標。每五年該協議審核續簽一次。

質量保障體系（Quality Assurance Framework）：主要是通過大學內部評估和教育部指定的外部評審相結合的方式，確保大學能夠有效使用資源，實現預期發展目標。大學每五年需提交一份發展報告，教育部組織校外評估團對學校進行評估。

3.治理結構

大學校董會。由20多名資深學者、成功企業家和知名商界人士組成，是學校最高領導。職責是：宏觀的引導學校管理層實現愿景和目標；承擔重大責任，對學校事務享有最終決定權；決定學校財政方針，確保學校使用資源得當（學校在處理財務上有更大的自主權），選出適當且有熱忱的成員， 愿意為學校出錢出力。董事會下屬8個專門委員會，協助董事會監督大學和協助決策。新加坡大學的治理結構如圖1所示，在這個架構中，董事會行使辦學決策權，校長行使執行權，執行董事會的決策，專家學者提供咨詢、論證和討論大學辦學中的重大事項。三者各司其職，保證大學愿景的達成。

教授群體參與治校（以南洋理工大學為例）。教授大會（約1500人）：2008年4月成立，效仿斯坦福大學模式，由各級全職教授組成，對學術事務提供反饋。參議會（50人）：由教授大會投票選出，代表教授大會，與校領導商議行政事務。校務咨詢委員會（9人）：由教授大會投票選出，由終身教職正教授組成，代表教授群體，為校領導提供常務咨詢。

教職工的聘任與考核。大學享有充分的用人權，以優渥的待遇面向全球招聘教師，然后從中選優。被招聘的教師3年為一聘期，6年拿不到副教授職位，就會失去教職。副教授職位的晉升，要通過排名在所在大學之前的大學教授同行評議，全部通過才能考慮聘任；此外，還要經過二級學院委員會委員聽課，學生評估等才能聘任。嚴格的聘任和考核程序確保了優秀人才留任。

通過學校的內部治理，董事會向校長授權，校長向二級學院院長授權，院長向系主任、教職工授權，一級一級的資源下放、壓力傳導，并制定公開、公平、科學的績效考核機制，激發大學利益相關者的主人翁意識和創新精神，使整個學校充滿動態的活力。

三、新加坡大學自主化的意義分析

高等教育家克拉克·克爾說：“第一次真正具有國際性的、高度競爭的知識界正在出現。要想融入到這個圈子中去，就必須依照功績原則行事，而不能依賴政治或其他什么思想。同時必須給予高等教育機構足夠的自治權，使他們能夠在國際競爭中靈活、富有競爭力。另外還需要引進企業管理方法和這種機構自治相配合”[3]。新加坡的大學自主化改革正是遵循了這樣一條思路，賦予學校以充分自主權，而大學通過企業化管理提高了效率，變得更富有活力和競爭力。

一是大學觀念的變革。大學自主化改革實際上是一場思想革命，增強了大學的自主意識和責任精神。首先是改變心態，學校不再屬于政府， 而是屬于學校相關者，即董事會、管理層、教職員、學生、家長和校友，他們構成了利益共同體。學校更加關注自身的目標追求及使命；大學的聲望、大學的未來發展與利益相關者息息相關，他們將更具責任感、歸屬感。其次是思想的自主，大學從原本只是消極的受雇者，變成一個積極的擁有者，從原本是多做多錯，少做少錯，照章行事，改變成自動自發，自行策劃、主導。學校有權決定自己的事務，作為法人實體，學校將更具動力推動自身的改革進程。

二是政府職能的轉變。政府的干預大大減少，政府由過去的直接管理變為宏觀監管。教育部對大學的控制類似于董事會對企業的控制，只指定方向，不干涉具體事務，大學具體事務交由校長處理，賦予學校更為靈活的自主權，政府成為超脫的監管者。

三是學校有更大的自主權。通過自主化改革，教育部的干預大大減少，大學的內部決策更靈活，更具競爭力。首先是放權給教授，讓他們在內部治理的框架下，經過充分討論后， 自行決定該教什么，該研究什么，有充分的學術自由。其次是給予學生空間和時間，提供大量課程，讓他們自行決定讀什么主修和選修，具有更寬廣的知識面。此外，校友和捐款工作有穩固的基礎，大學自主和校外審評使改革動力更加強勁。

四、對中國大學改革的啟示

《中華人民共和國高等教育法》第四章“高等學校的組織和活動”雖然明確了高校擁有自主辦學權，但事實上我國高校辦學自主權十分有限，有些大學校長感嘆連辭退個臨時工都非常困難。十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”，就是要通過政府簡政放權，落實和擴大大學辦學自主權。《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》中，在改革任務中也提出“建立健全高校章程落實機制，加快形成以章程為統領的完善、規范、統一的制度體系”，“堅持面向社會依法自主辦學，加快建立健全社會支持和監督學校發展的長效機制”。都為高等教育的改革指明了方向。

新加坡政府賦予大學以自主權，不僅減輕了政府的監督成本，也使大學本身更加靈活地面對市場，提高了競爭力，新加坡三所大學的世界排名漸次躍進，獲得世界聲譽，也從一個側面反映了自主化改革的成功。新加坡政府十余年來對高等教育的改革探索取得了較為成功的經驗，也為我國的高等教育發展提供可借鑒的啟示。

（一）調適政府與大學的關系

借鑒新加坡的經驗，我國政府應轉變管理職能，由過去的直接管理，統得過死，改為借用市場手段、契約管理、質量控制的間接管理，建立高效率的高等教育宏觀管理體系。

具體地說，在本屆政府簡政放權的大背景下，可以在高等教育領域開展大學自主化的試點改革。政府可以與試點高校通過本級人大立法或簽署協議，明確政府與大學雙方的權利義務，使雙方今后的行為約束在法律或協議的框架內，不再干預大學的具體辦學過程。政府的義務是根據各大學學生畢業數量進行撥款，并鼓勵大學自主籌集辦學經費，政府對大學募集的資金進行配套獎勵、資助，賦予學校財產使用權、人事權等；政府的權利是建立質量保障體系，根據協議在一定周期內對大學的辦學質量，是否符合國家方針政策進行評估以此作為下一個協議期撥款的依據，利用撥款手段、立法手段和一定限度的行政干預對高等教育進行監控和干預。大學要根據政府的要求及自身的發展制定3～5年的發展計劃報政府審批，依法自主辦學，并接受政府組織的校外評估。

（二）改革大學的內部治理

制訂大學章程，在政府的指導下成立各方人士參與的大學董事會。明確校內治理的基本架構及各部門之間的關系，明確黨委的政治領導、思想領導、組織領導系統，以校長為首的行政系統，以教授為主的學術委員會系統的各自的職責和議事規則。

在學校內部要按照重心下移的原則，學校通過與二級學院簽署協議，給二級學院以更多的權利，例如課程設置、調整權，教學資源分配權、一定限度的用人權、教職工績效考核、獎勵權等等，在二級學院設置教授委員會，涉及學院人財物的重大事項須經教授委員會集體討論決定，院長或系主任執行學校和教授委員會的決議。學校擁有對二級學院考核，根據協議任務完成情況進行資源再分配的權利。

參 考 文 獻

[1]國務院.國務院關于印發統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知[Z].國發〔2015〕64號文，2015-11-05.

[2]王喜娟.新加坡現代大學制度建設的政策探析[J].高教發展與評估，2013（7）：67-68.

[3]Peter ·W. A West.中國大學管理面臨的挑戰[J].清華大學教育研究，2000（3）：31.

[4]Sheng M K. The Mechanism Design and Institutional Innovation of University-Government Relationship in Singapore： Singapore's Experience and Its Inspiration[J]. Fudan Education Forum， 2013（3）：86.

[5]Lo W Y W. Think Global， Think Local： The Changing Landscape of Higher Education and the Role of Quality Assurance in Singapore [J]. Policy and Society， 2014， 33（3）：263-273.