社會治理創新視閾下社區教育發展研究

【摘要】隨著我國城鎮化進程的持續加速，社會治理創新已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。社區教育作為國家基層組織從“管理”轉向“治理”的重要抓手，在創新社會治理方式、激活社會組織活力、提升社會管理效率等方面發揮著獨特的作用。基于此，在對社會治理、社區教育理論綜述梳理的基礎上，解析當前社區教育發展存在的問題及原因，提出社會治理視閾下社區教育發展實現路徑，以期為社區教育發展提供決策依據。

【關鍵詞】社區教育；社會治理創新；發展路徑

【中圖分類號】G77【文獻標識碼】A【文章編號】10018794（2016）09001405

【收稿日期】20160407

【基金項目】重慶市高等教育教學改革研究項目“‘三融合辦學思路下立體協同應用型人才培養模式的構建與實踐”，項目編號為153288，主持人：張培；重慶市社會科學規劃培育項目“社區教育發展與社會治理創新互動研究”，項目編號為2014PY68，主持人：范文亞

【作者簡介】張培（1986—），女，重慶璧山人，講師，研究方向為行政管理、教育管理。社區教育是政府基層組織社會治理的組成部分，是黨中央關于“黨委領導、政府負責、社會公眾參與”的社會管理創新結構設計的重要實施者，對于實現政府治理、社會自我調節、居民自治之間的良性互動發揮著重要的功能和作用。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出的“加強和創新社會治理”“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”等要求，是對“社會發展需要”的應然回應，也是對社區教育發展的新的要求。基于此，在社會治理創新視閾下研究新時期社區教育的發展路徑具有重要的現實意義。

一、社會治理與社區教育

1社會治理

20世紀90年代初，治理理論的興起引起了全球范圍內的政府再造運動，其產生背景是全球經濟一體化過程中國家管理的局限和市場機制的失效。“治理”認為權力應由不同組織機構根據他們在公共事務中的相對位置來分享，以調和相互沖突或不同的利益，其核心內容是各種公共或私人組織、個人或機構管理共同事務的諸多方式的總和，包含合理合法性的正式制度、規則和人們同意的符合其自身利益的非正式的制度安排。[1]20世紀末，治理理論被借鑒到中國，以回應民眾對權利參與、法治透明要求等方面的需要，并在推動中國政治改革的進程中日益獲得影響力，治理的理念也呈現出本土化趨勢。當前創新驅動發展新常態下，政府不得不創新治理方式以激活社會力量，社會管理的主體也自然從政府延展到具有相關性的社會組織和社會公眾，社會基層組織也因承接了政府的部分權力而成為重要治理主體之一，具有了明顯的治理特征。[2]從我國社會管理改革的實踐情況來看，已形成了當代中國公共治理理論有效適用的方式，主要包括整體性治理與網絡化治理，[3]這是我國政府在對治理環境變化準確把握基礎上的應然選擇，其核心價值取向和核心訴求是權力的多中心化，不管是對多種治理工具使用的整體性治理，還是對社會領域多元主體追求的網絡化治理，都將在某種程度上持續推動我國政治領域的改革和轉型進程。

2社區教育

社區教育最早起源于美國學者德威（Deway）所提出的“學校是社會的基礎”這一思想。隨著社區教育在不同國家和不同經濟社會發展階段的演進，國內外學者們基于不同側重點對社區教育進行了解讀，也為社區教育的發展提供了理論支持：（1）基于人力資本理論把社區教育看作是一種非正式教育。因為人力資本具有成長性和累積性，[4]且價值提升不僅僅限于學校教育和某一階段，社區教育便因此受到重視，進而成為影響社會經濟發展的一個重要因素。社區教育發揮著與傳統正規教育不同的職能，是人力資源開發的重要提供者，其職責是對經濟社會發展變化下的勞動力市場需要做出快速反映。（2）基于終身教育理論把社區教育當作是一種終身教育形式。受保羅·朗格朗（Paul Lengrand）所提出的強調終身性、開放性、民主性等特征的“終身教育”理念的引領，建立社區終身學習制度受到國際社會的廣泛關注，各個國家和地區開始著力開展對社區教育發展模式、運行機制等方面的設計和規劃，社區教育的交流與合作在全球范圍內的拓展也呈現出明顯的國際化和全球化趨勢。[5]（3）基于社區發展理論把社區教育理解為一種民眾教育。美國社會學家法林頓、斯坦納、桑德森等從不同視角論述了社區發展的基本理論，指出“社會民眾與政府通過協同行動改善社區的經濟、社會和文化狀況，將社區事務統一于國家整體生活之中”，[6]而社區教育面向社區全體民眾提供具體的教育服務，與社區管理、社區文明共同構成未來社會發展的三大基本動力，對社區發展發揮著重要作用，又是社會發展的關鍵。不管從何種角度看，作為一種著力滿足社區民眾利益和社區發展需要的教育活動綜合體，社區教育都越來越受到關注。不管是提升社區居民的知識技能，滿足社區居民精神文化需要，還是推動社區健康發展，社區教育發展對于創新社會治理都具有基礎性意義。

二、當前社區教育發展存在的問題及原因分析長期以來我們把社區教育當成提供以社區文化和社區活動為中心的非正規社會教育服務，正因如此，社區教育在發展過程中存在諸多問題和瓶頸制約，明顯不適應經濟新常態的需求。

1社區教育組織結構單一，社會參與度不夠

我國社區教育現已基本形成政府主導下的“區縣社區學院—鄉鎮社區學校—居（村）委學習點”三級組織架構。區縣層面，以社區學院為主要載體的綜合型社區教育主要由廣播電視大學（開放大學）、區域性成人教育學校、廠區學校構成，由于各自的辦學方向、發展目標、價值定位不同，加上政府政策支持和財政投入不足，導致各自為政而無法形成整體合力；鄉鎮層面，以中小學為主體的活動型社區學校雖然可以有效地利用中小學資源，但與其他社會力量相容性較差，無法滿足居民的多樣化學習需求；對于基層的以街道辦事處、村委會為主要載體的居（村）委學習點，由于承擔的行政事務雜亂繁多，社區教育一般流于形式，政府的主導作用無法凸顯。回顧我國社區教育發展歷程，正是由于國家有關政策支持和持續推進，社區教育才有了快速發展。教育部、中央文明辦、發改委、民政部、財政部、人保部、文化部等于2014年聯合發布了《關于推進學習型城市建設的意見》，明確提出“將學習型城市建設與社區建設相結合，把社區教育工作納入社區服務體系建設規劃”“廣泛開展城鄉社區教育，推動社會治理創新”。但從實踐來看，尚未形成區域內政府、企業、社會組織、社區居民等多元主體共同治理的社區教育聯動格局。國家關于社區教育的相關政策多以指導性為主，操作層面尚未將其他參與者的責、權、利等納入進來考慮，在規范、引導社區教育活動方面的主導作用發揮不明顯。除了政府主導下的三級管理平臺，多元合作的組織管理模式并未真正實現，政府仍然是社區教育發展的單一管理主體和推動實體，企業、社會組織、社區民眾直接推動或影響社區教育發展的作用還十分有限，顯然不利于我國社區教育的持續健康發展。

2社區教育網絡建設薄弱，社會組織培育不足

隨著現代化進程的不斷加速，社會分工越來越細，社會階層不斷變化，在促進經濟增長的同時也帶來了大量社會問題，這就在社區教育的需求側和供給側之間提出了動態匹配的問題。為適應社會公眾對課程資源、教學內容、學習方式等方面的多樣化需求，社區教育的提供主體也應該更加多元化，促進包含政府、社會組織、公眾在內的各行為主體間資源優化配置和優勢互補，以形成協作性網絡組織。但我國目前的社區教育參與主體十分單一，不能很好地滿足社區成員的個性化需求，也無法形成基于整體規劃上的輻射效應。首先，各級政府部門、教育機構的管理人員對社區教育內涵、性質以及政策指導意見等基本問題的認知參差不齊，使得負責組織、協調和實施的部門對社區教育發展的態度漠然，更談不上對社區教育進行整體考量。特別是當有些行政領導把社區教育僅僅看作是老年教育、青少年校外教育、新市民融入城市教育的“邊緣教育”時，社區教育可以發揮的功能則更加有限。其次，社會民眾的參與程度對社區教育的存在價值及有效性具有直接的影響，但由于我國社區教育實踐時間不長以及可拓展的社區教育模式還受到教育政策的限制，社區民眾的意識尚未充分激發，加上對社區教育的理念認知及參與動機有較大差異，參與社區教育的行為也受到直接制約，進而削弱了社區教育服務能力。最后，一些社會組織雖然與社區教育有著不同程度的互動、交流，但他們往往不是站在公共服務提供的立場上，而僅僅是將參與社區教育當作自身發展的補充，加上尚未建立起對社會組織參與社區教育的有效培育、保護、扶植機制及對話溝通渠道，導致社會組織在社區教育發展主體中嚴重缺位，制約社區教育發展的廣度和深度。

3社區教育資源亟須整合，共建共享機制缺失

社區教育本身就是非制度化、非正規化教育系統之外的新的教育資源和學習途徑，需要通過統籌開發包含人財物及信息、制度、文化等方面的各類教育資源并優化升級，才能形成為一股“教育合力”，并藉此成為推動社會治理創新的有效平臺。但從現實的情況來看，社區教育資源開發和統籌不充分的問題比較突出，社區內分散的教育資源按照一定的方式整合發揮合力作用并沒有真正凸顯，制約著社區教育工作。事實上，在社區教育委員會的動員和協調下，一些單位面向社區開放了部分資源，但由于缺少有效的市場化投入機制，整體參與度不高。加之各級各類政府機關在此過程中存在相互封閉的狀況，導致資源主體間協調力不夠，各類教育資源在社區內無法實現互通。另外，隨著當前市場化程度越來越高，參與社區教育的組織性質復雜多樣。對政府部門和政府舉辦的學校、研究機構而言，其資源一般具有部門專屬特征，且帶有濃厚的社會公益性，需要依靠行政命令開放教育資源；對行業企業、社會組織等，需要通過強調其在社區應承擔的非營利性社會責任和遵循市場規律建立共建共享機制，才能吸引他們向社區開放教育資源；社區成員個體是社區教育志愿者的重要力量，特別是一些知名人士、專家學者、離退休干部等對社區教育參與熱情較高且樂于主動分享自己的資源和經歷，但他們大多與學校、社區管理機構沒有建立長期且良好的合作關系，其主體作用并未得到充分發揮。總之，由于缺乏完善的資源共享共建機制，資源的不同隸屬主體參與社區教育資源整合的驅動力不強，加上基于互聯網的平臺建設不完善，資源的應用和交流功能受限，很大程度上影響各類教育資源在社區層面的溝通、協調及整合效用的發揮。

4教育公平暫未體現，社區治理效率有待提高

基于現有的教育分工，社區教育在對各類教育資源整合的基礎上，傾向于對正規教育進行延伸和補充，以滿足社區居民在正規教育系統無法得到滿足的受教育需求，在整個現代教育體系中發揮著推動公共教育資源共享、溝通各類教育系統、提供教育補償等功能，為全體民眾提供了一個全生命周期內的無邊界的學習機會，為教育公平奠定了良好基礎。但由于現實條件諸多因素的制約，當前我國社區教育對教育公平的促進作用和對社會治理效能的提升作用還未充分體現，主要有以下幾方面的原因：首先，社區教育工作者對社會公眾的學習需求研究、分析、評估不足，制定社區教育計劃的隨意性較大，造成社區居民普遍對社區教育認同感不好，自主參與社區教育的動機和行為不強。其次，社區教育發展缺乏必要的經費支持，雖然得到政府一定程度的政策和資金支持，但在整個教育經費中占比很少。目前用于社區教育發展的專項經費缺少政策保障，社區教育融資渠道較少，社區教育面臨著資金不足的問題。再次，緣于我國經濟社會發展的地域差異性，東部設立的社區教育實驗區多于中部和西部地區，城市建立的實驗區遠多于農村地區，在不同區域內的不同社區獲得的發展資金、場所設施、課程資源等也有所差別，致使各地社區教育服務質量和實踐效果存在差距，必然引發社區教育發展的不平衡。最后，我國社區教育缺乏明確的領導機構，表面上各級各類行政部門都在管理，實際上卻缺乏真正直接、有效的指導，加上各個部門之間缺乏統籌、整合，使得開展社區教育活動的終端工作機構接受多頭領導，無法協調高效行動。長此以往就會喪失對社區教育工作的主動性，必將導致社區教育發展滯后，使教育補償作用的發揮受到制約。

三、社會治理視閾下社區教育發展的實現路徑作為一種“接地氣”的教育活動綜合體，與基層社會組織治理活動密不可分的社區教育在推動經濟社會發展以及維護社會穩定和諧等方面具有不可低估的價值。但是，目前我國在經濟新常態背景下發展社區教育還有不少問題有待解決，需要基于社區治理的視角從以下幾個方面厘清發展路徑。

1重構政府角色定位，建立多元協同組織體系

社區教育作為構建全民終身教育體系和學習型社會的主要載體，影響著我國教育綜合改革和社會全面改革的成效，而作為國家治理的重要組成部分，政府在國家現代治理體系的功能定位也決定了政府在社區教育發展中的地位和作用。隨著社區教育的深入推進，單一的政府主導下的三級組織管理模式越來越不適應利益主體、社區居民的多元需求。因此，推動社區教育持續健康發展需要借鑒國家整體性治理理念，重構政府角色定位，科學地界定政府、市場、社會之間的相互關系，從單純重視政府作用向多元主體協同治理轉變。需要轉變政府職能和管理方式，通過完善政策法規進一步明確各參與主體在社區教育發展中的功能定位和責任，并將部分辦學權、具體事務管理權讓渡給私營企業（市場）和社區居民組織（社會）。具體而言：要堅持政府主導地位，發揮政府在社區教育發展變革中的引導和協調作用；要強化社區學院對各級各類社區教育活動的業務指導和管理作用；要重視私營企業市場開發功能，可通過購買企業服務、經費補貼推動企事業單位參與到社區教育發展中，促進多元合作和互動；要堅持需求導向，強調社區居民組織自治功能的發揮，通過政府權利轉移和民間自治機制有效實現社區教育各類資源聚合，增強社區教育服務能力。總之，轉變傳統的以政府為單一治理中心的模式，重構政府、企業組織、私營企業、社區居民等教育共同體組成的組織體系，開創多元協同治理新格局，是社區教育發展的最佳路徑選擇，將全面推動社區教育健康可持續發展。

2培育多元參與主體，打造動態多贏合作網絡

在社會網絡化治理進程不斷推進的背景下，社區教育發展必須從戰略層面關注包括政府、企事業單位、非政府組織（公益）、社區居民等在內的社會網絡組織的整體力量，通過提高思想共識、構建協同秩序、完善合作機制等，在現代終身教育體系框架下吸納多元社會組織參與，打造動態多贏的合作網絡，激發社區教育發展活力。社區教育有賴于多元參與主體的支持力度，但事實上各參與者很難在參與社區教育的過程中獲得最大化利益，加上缺乏“公共利益優先”的服務意識，嚴重制約著各主體對社區教育、社會治理的主動參與。因此，要加大對各級管理層的培訓，使他們了解當前新形勢下社區教育的功能、內涵、作用等，同時對社區教育工作者開展基礎的常規性業務培訓，加強跨區域交流與學習，不斷深化社區教育實踐。社區教育是面向區域內全民的終身教育活動，社會公眾參與在社區教育治理中發揮著基礎性作用，因此，要充分利用報刊欄、電視媒體、社區網絡、志愿者講解等多種形式開展社區教育宣傳，通過設計豐富的學習主題和提供開放型、交互型、體驗型的學習活動，改變社區教育的刻板形象，充分激活社區民眾的主體意識、公民意識與參與意識。社區教育是一種協調性的工作，在提供社區教育服務的過程中，參與主體之間、主客體之間必然存在需要協調的矛盾，需要建立組織網絡內的協調合作機制，加強各部門的溝通和交流，保證網絡化治理模式的順暢運行。政府要準確界定各參與主體的職責范圍，同時在各級建立橫向的社區教育推進委員會，形成矩陣式的管理，通過建立網絡化辦公制度、聯席會議制度等實現政務信息公開，擴大對重大社區教育計劃和活動的對話交流，推動各個治理主體間的動態合作。

3加強教育資源整合，滿足社區居民學習需求

隨著學習型社會建設的不斷深入，不僅社會公眾對社區教育資源建設提出了更加多樣化的要求，有關部門也希望從整體上統籌、協調教育資源，以促進各種教育資源在社區層面匯聚力量，促使社區教育的功能越來越突出。為此，應從以下幾個方面入手：首先，政府要強化對社區教育資源整合的統籌領導，建立各級社區教育委員會，定期開展資源整合工作的研究、部署和檢查，明確政府各部門對社區教育資源的開發和整合任務，有效鼓勵并支持各類社會團體、組織、個人積極參與社區教育資源建設，并對各類支持政策加以規范，確保社區教育資源得以長期穩定有效地整合。其次，分類推進社區教育參與主體的資源投入。應通過對人、財、物等可量化的資源的投入，為社區教育發展夯實好資源基礎，吸引更多的企業、社區居民加入社區教育活動中；應進一步探索共建共享、互利共贏的資源整合機制，鼓勵企業主動承擔社會責任，匯聚企業資源，適應人才培養需要，營造更好的社區教育發展環境；應團結廣泛的有較強奉獻精神的熱愛社區教育工作的民眾加入到志愿者隊伍中，著力提升其業務能力、溝通協調能力，形成更加專業的社區教育服務隊伍。最后，各參與主體要探索合作共建大社區教育發展平臺。社區教育資源整合要在分析社區成員教育需求變化和不同參與主體目標追求基礎上，遵循共建共享、開放合作的原則，構建大社區教育發展平臺，豐富社區教育載體；要根據不同社區資源特點、社區居民年齡階段、職業特征、學習習慣等，采取多樣性的資源呈現方式；要充分重視社區教育資源與現代信息技術的融合，利用該平臺實現教育服務和網絡化管理，切實滿足社區居民的學習需求。

4創新社區教育治理，助推教育公平全面實現

社區教育不僅是推動教育公平的重要杠桿，還是保障社會治理的安全閥。當前是經濟社會轉型升級期，社會矛盾在社區內相對較多且集中，社區教育要充分發揮促進公平的價值與功能，致力于在社區內化解矛盾、促進公平、構筑和諧。我國真正開始發展社區教育的時間并不長，在需求分析、經費投入、管理宣傳等方面存在很多問題，社會治理效率有待快速提升。在社區教育發展過程中，要堅持目標導向、問題導向、任務導向的原則，在充分調查社區居民需要解決的現實問題的基礎上，提出獨具特色的社區教育發展目標、具體任務和保障方案，保證各階段任務的順利完成。各地區要建立政府投入為主、多渠道籌措資金的社區教育經費保障機制，充分發揮政府和市場的雙重作用。政府要保障必要的社區教育專項經費，并將其列入經常性財政開支之中。同時，要把社區教育經費的撥付方式轉變為購買服務、合同外包、委托授權、招投標等形式以提供給社區教育參與主體，調動企事業單位、社會組織、社區居民等積極為社區教育提供服務，提升社區教育服務質量。要進一步推動各地區社區教育實驗區建設，側重在中部城市、西部城市和農村地區建立一批實驗區，以實驗區帶動非實驗區社區教育發展，縮小各地區社區教育發展水平和服務質量差異，促進我國社區教育整體、均衡、協調發展。要按照責權利相統一的原則，創新社區教育管理體制改革，針對社區教育出臺專門的法律，賦予各級各類政府部門和社區教育治理主體相應的權利義務，依法劃定其職能和行為界限，進一步完善社區教育工作中的相關制度，如決策制度、財務制度、績效考核制度、監督問責制度等，科學規范各參與主體的行為，提高社區教育治理效率，助推教育公平和社會公平全面實現。

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Study on the Development of Community Education from the

Perspective of Social Governance Innovation