論檔案行政責任清單制度

劉東斌

責任是“行政權力的核心內容和應有之義，‘有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權須賠償的權責對等原則是對行政行為的基本要求。行政機關行使權力的過程，實際上也是履行職責的過程”。[1]因此，我們建立的檔案行政權力清單，實質上是檔案行政權責清單，有權必有責。所以，應當在建設檔案行政權力清單制度的基礎上，把檔案行政權力清單與檔案行政責任清單結合起來，同步推進，建設與之配套的檔案行政責任清單制度。

1 檔案行政責任清單的概念

關于責任清單的概念，目前，政府文件未有明確的解釋，學術界和實務界至今也沒有形成一致的權威定義。

陳國權、李院林認為：“責任清單是指這樣一個事實，即政府承擔的行政責任的具體內容必須有確定的任務清單并事先予以嚴格的規(guī)定，而不得以政府及其公職人員的好惡而隨意變動?！盵2]

陳向芳認為：“責任清單是指政府采用清單的方式，列明政府部門承擔的責任事項，公布責任事項的承擔主體和追責情形，明確部門間的責任邊界?！盵3]

黃宇宸認為：“責任清單的含義是‘法定職責必須為，明確了行政機關職權之下相對應的責任?！盵4]

根據這些認識，我們可以這樣認為：檔案行政責任清單是檔案行政管理部門依據法律授予的行政權力與職責，而列出與之相對應的責任事項，并以清單的方式予以確定，以便于履責與追責。

檔案行政責任清單有以下含義：其一，體現法定的權責對應。檔案行政權力與職責必須是法定的，根據權責一致的行政權力行使原則，也必須有與之相對應的行政責任，而檔案行政責任清單所列的這些行政責任也有法定之意。因為，履行行政責任是行使行政權力的基礎，一定的行政權力必須承擔相應的行政責任，不然行政權力就很難落實。同時，行政權力的授予必須以行政責任為約束，否則，有權無責必然會使行政權力濫用；其二，明確“法定職責必須為”。檔案行政責任清單就是為履行法定的檔案行政權力與職責而生，檔案行政責任清單體現了有權必有責、有權必須為。雖然，法定的檔案行政權力不能濫用，但也不能不用，不行使檔案行政權力就是不作為。檔案行政責任清單規(guī)定了行使檔案行政權力與職責必須履行的檔案行政責任，它要求必須有所作為。同時，也為杜絕懶政怠政不作為現象提供了保障。其三，不履責要依法追責?！皬母旧现v，責任清單就是要從制度上約束逃避責任的沖動。”[5]凡是不按照檔案行政責任清單履行或不正確履行規(guī)定的檔案行政責任造成行政過錯行為的，要依法追究責任。不按照檔案行政責任清單履行責任造成行政過錯的行為是指影響檔案行政秩序和檔案行政效率，貽誤檔案行政管理工作，損害國家利益、公共利益或檔案行政相對人合法權益，造成損失或不良影響的行為。具體的包括拒絕、放棄、推諉、無合法依據以及不依照規(guī)定程序、規(guī)定權限和規(guī)定時限履行職責等情形。其中放棄、推諉、不依照規(guī)定程序、規(guī)定權限和規(guī)定時限履行職責等情形均屬行政不作為行為。

2 檔案行政責任清單中行政責任的含義與性質

2.1 行政責任的含義。在現代漢語中“責任”有兩層含義。第一層是份內應做之事，對應的是“職責”與“義務”。第二層是因不履行所負義務而應當承擔的不利后果。一般而言，責任是指在一定的條件下行為主體所應盡的義務或因違反義務而應承擔的一定的否定性后果。

行政責任在含義上有廣義和狹義之分。“廣義上說，行政責任是行政法律規(guī)范要求行政法主體（行政主體和相對人）在具體的行政法律關系中履行承擔的義務。這種義務分兩部分：第一部分是指行政法主體必須按行政法要求進行一定作為或不作為；另一部分是指行政法主體由于不履行前一種義務而引起的法律后果，即依法形成了一種新的義務，而且當事人必須承擔。前者可稱為‘積極行政行為，后者為‘消極行政行為”。狹義的“行政責任是指行政主體及其行政公務人員因為行使行政權的行為或由于其管理的公有財產致人損害而應承擔的法律責任?！盵6]

檔案行政責任清單因檔案行政管理依法行政的要求而產生，而“依法行政的重要內容之一，便是行政機關既是一個權力主體，同時也是一個責任主體。行政機關要為自己做出的任何行政行為負責，也就是要承擔行政責任?！盵7]因此，檔案行政管理部門要為其作出的任何檔案行政行為負責，承擔相應的行政責任。檔案行政責任清單中的行政責任含義是廣義的，但其履行行政責任的主體僅指檔案行政管理部門及其工作人員，不包括檔案行政相對人。檔案行政責任清單中的“部門職責”“責任事項”“責任邊界”等，即國家法律所規(guī)定的應由檔案行政管理部門及其工作人員所履行的社會責任，它是積極意義上的檔案行政責任，也就是“積極行政行為”，它與檔案行政管理部門的職能與義務相對應；檔案行政責任清單中的“追責”情況指的是消極意義上的檔案行政責任，也就是“消極行政行為”，即檔案行政管理部門及其工作人員違法或者不當行政，需要承擔的行政法律責任。

2.2 行政責任的性質。檔案行政責任清單中行政責任性質主要體現在責任性、義務性、制度性、監(jiān)督性等幾個方面。

2.2.1 責任性。檔案行政責任清單中行政責任的責任性主要表現在：其一，政治責任?！罢沃鲗姓?，行政從屬于政治，行政的目標、職能、行為和活動都不同程度地、直接或間接從屬于政治”。[8]行政是政治在具體行政管理中的執(zhí)行，行政管理部門必須貫徹執(zhí)政者的政治主張，通過履行行政職責對政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。一個國家的行政管理機構要對全民負責，要承擔政治責任。其二，法律責任。行政責任通過法律的形式加以規(guī)范性的肯定和保障，并以國家強制力為后盾發(fā)生約束力。法律保障行政管理部門行政責任的履行，并對不履行責任的行為進行追究。其三，積極行政責任。檔案行政管理部門對其承擔的行政責任必須積極作為、敢于擔當，應當積極履行檔案行政職責，不得推諉扯皮，對不正當行使檔案行政職責、消極履行行政職責、不履行行政職責的行為應當問責追責。

2.2.2 義務性。對檔案行政管理部門及其工作人員來說，承擔檔案行政責任的過程，其實就是承擔為檔案行政相對人服務的義務的過程。從這個意義上，檔案行政責任就是一種義務。這種義務是由法律、法規(guī)所規(guī)定，是由社會公德和社會輿論所約束的。

2.2.3 制度性。檔案行政責任是國家政治法律制度的一部分。在國家政治法律制度內部，檔案行政管理及其工作人員的行政行為受到國家法律、政策等的規(guī)定與約束。當其違反國家政治法律制度時，其檔案行政行為將被追究行政責任。

2.2.4 監(jiān)督性。檔案行政責任的核心在于對檔案行政管理部門及其行政管理行為的有效的監(jiān)督和控制。為了確保檔案行政管理部門及其工作人員根據公民的意志和法律的規(guī)定開展檔案行政活動，就必須通過一定的機制來防止檔案行政管理部門及其工作人員越權和不作為。從這個意義上說，檔案行政責任實際上就是對檔案行政管理部門及其工作人員起監(jiān)控作用的一種監(jiān)督機制。凡違反法律或失職的檔案行政管理部門及其工作人員，都是違背檔案行政責任的，理應受到法律制裁或行政懲處。

3 檔案行政責任清單的功能

檔案行政責任清單與檔案行政權力清單都是全面推進依法治國，特別是建設法治政府和責任政府、實施依法行政全面深化改革大背景下的改革措施。從國家治理現代化的角度來看，檔案行政責任清單的功能主要有定責、劃界、規(guī)范、預防四個方面。

3.1 定責功能。檔案行政責任清單的定責功能，就是確定了檔案行政責任范圍，明確檔案行政管理部門的角色定位。有所不為方能有所為，要使檔案行政管理部門更好地發(fā)揮作用，就要確定檔案行政管理部門能做什么不能做什么。通過制定檔案行政責任清單，檔案行政管理部門對責任主體、責任事項、責任邊界、追責情況等進行梳理、歸類和集中，將隱含在法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中的檔案行政管理部門的行政責任直觀地顯露出來。檔案行政責任清單的公開，客觀上起到確定檔案行政管理部門的行政責任范圍和明確檔案行政管理部門角色定位的作用，將檔案行政管理部門的行政責任置于社會各界的監(jiān)督之下。

3.2 劃界功能。劃界即明確劃分檔案行政管理部門的責任邊界，使得檔案行政管理部門及其工作人員都清楚各自的職責所在，促使積極履行各自的職責。具體包括：其一，檔案行政責任的邊界，即在合法行政行為與違法、不當行政行為之間劃出界限；其二，部門之間的職責邊界，明確不同部門的職責界限，有利于從制度上解決職能不清、多頭領導、政出多門等弊端；其三，內部工作人員的職責界限，明確檔案行政管理部門內部工作人員的職責界限，有利于從制度上解決推諉扯皮、懶政怠政不作為等現象。

3.3 規(guī)范功能。規(guī)范功能在于通過檔案行政責任清單的規(guī)定來控制檔案行政管理部門及工作人員的檔案行政行為，使之符合法律法規(guī)規(guī)范所設定的行政行為模式。在檔案行政管理中，第一，規(guī)范的功能可以使檔案行政管理部門及工作人員按照法律法規(guī)規(guī)范授予的檔案行政權力去履行檔案行政管理職責。其功能就在于組織人們按照規(guī)范的授權去活動，即法無授權不可為，要依法行政。第二，檔案行政責任清單作為一種規(guī)范，可以塑造檔案行政管理部門及工作人員的行政行為模式。它不僅可以使檔案行政管理部門及工作人員在思想上樹立公民至上的政治價值觀，也可將這一價值觀內化到行政行為上，在檔案行政管理中更好地為檔案行政相對人服務，以實現檔案行政管理的目標。

3.4 預防功能。檔案行政責任清單是一種制度化的和預期性的規(guī)定。作為制度規(guī)定，檔案行政責任清單給檔案行政管理部門及工作人員提供行為準則；而作為預期性規(guī)定，檔案行政責任清單告知檔案行政管理部門及工作人員何為可為、何為不可為及其后果。因此，在檔案行政管理部門及工作人員履行職責時就事先知道那些行政行為可以作為，那些行政行為不可以作為；可以作為的行政行為不作為及不可以作為的行政行為作為而導致的各種后果。由于檔案行政責任清單是公開的、透明的，一旦檔案行政管理部門及工作人員有不當行政行為，觸犯了檔案行政責任清單的規(guī)定，不僅會受到問責追責，而且還會影響檔案行政管理部門的信譽。所以，檔案行政責任清單不僅可以增強檔案行政管理部門及工作人員的責任意識和必須為其行為負責的理念，同時也可預防其在工作中犯錯誤。

4 檔案行政責任清單制度的建構

建構檔案行政責任清單制度應當堅持責任法定、責任健全、責任公開的原則，遵循以下路徑：

4.1 全面梳理檔案行政責任依據。為了將所有的檔案行政管理部門的責任事項全都納入檔案行政責任清單，在制定清單之前，必須全面、徹底地梳理規(guī)定檔案行政管理部門責任的所有依據。應當以職責法定為原則，以法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定”方案的規(guī)定，以及黨中央、國務院和省委、省政府規(guī)范性文件為依據，對檔案行政管理部門的職責進行全面、認真梳理。首先，根據權責對等的原則，凡是規(guī)定檔案行政權力的事項，必須有對等責任。其次，對于一些規(guī)定的不是檔案行政權力的事項而又需要履行的職責事項，也必須作為梳理的檔案行政責任事項。再次，沒有合法依據的事項，不應當列入檔案行政管理部門的職責責任范圍。

4.2 詳細厘清檔案行政責任的邊界。首先，厘清檔案行政責任的邊界，明確檔案行政管理的責任范圍與界限。劃清檔案行政管理該管什么，管到什么程度，不該管什么。其次，理順檔案行政管理部門與其他部門之間的職責交叉重疊，明確檔案行政管理部門的履行行政職責的界限。依據現有的規(guī)定對檔案行政管理部門相關職責進行科學分工，做到與其他部門之間的職責無縫銜接，建立健全檔案行政管理部門與其他部門之間的協(xié)調配合機制，提高公共服務能力。再次，明確檔案行政管理部門內部機構與工作人員的職責界限，建立完善的內部機構責任的協(xié)調機制，以避免出現推諉扯皮現象，切實提高檔案行政管理效力。

4.3 明確標準，依法追究失職責任。檔案行政責任追責是我國行政責任追責的一部分，檔案行政責任追責要遵循行政責任追責的有關規(guī)定。我國目前還沒有行政責任的專門立法，有關行政責任追責的情形大都分散在《行政許可法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》等眾多的行政單行法律、法規(guī)和規(guī)章中?！豆珓諉T法》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》對黨政領導和公務員的問責情形也有具體規(guī)定，但是這并不便于操作。因此，要依據這些法規(guī)并根據檔案行政責任的實際，建立一套客觀的、可量化的追責衡量標準體系，依此對不正當履行檔案行政職責的行政行為所應承擔的法律責任進行量化追究。而對于檔案行政問責的程序與方式，則要嚴格依照《公務員法》《行政監(jiān)察法》及其實施條例以及《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的程序進行。

4.4 充分公開信息，加大宣傳力度。檔案行政責任清單事關檔案行政相對人的切身利益，根據政務信息公開的原則，要將檔案行政責任清單的有關內容向社會公開。公開的內容既包括檔案行政責任事項、法律依據、責任主體、責任追究機制等靜態(tài)信息，也要公開檔案行政責任事項的落實情況等動態(tài)信息。公開方式既要通過平面媒體、門戶網站公開，也要在檔案行政管理部門的辦事機構所在地公開。同時，還要大立宣傳、引導社會各界參與，提高社會的責任行政意識，使檔案行政責任的履行置于社會公眾的監(jiān)督之下，以外部監(jiān)督促進提高檔案行政管理部門行政責任的透明度，同時，對檔案行政責任的履行者起到監(jiān)督和警戒制裁的威懾作用。

*本文為2013年度國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段成果。