論檔案行政權力清單的行政法屬性

宋飛

摘 要：行政法是規范行政行為的法律規范，檔案行政行為受行政法的規制，行政法是制訂檔案行政權力的主要法律依據。檔案行政權力清單具有行政法的屬性，違反檔案行政權力清單的行為無效且違法。

關鍵詞：檔案行政權力；權力清單；行政法；屬性

推行權力清單制度是我國檔案行政管理部門近兩年來的一項重要工作。也有一些相關文章發表。但是，對檔案行政權力清單與行政法的關系還未涉及，相關研究尚屬空白。實際上，權力清單制度背后蘊藏深厚而復雜的行政法理論。通過對檔案行政權力清單行政法屬性的探討，對于深入認識、理解和完善檔案行政權力清單制度有著積極的意義。

1 行政法的概念與本質

關于行政法，法學界的一般看法：“行政法是關于行政權力的授予、行使以及對權力進行監督和對其后果予以補救的法律規范的總稱。”[1]其本質可從以下五個方面來理解。

1.1 行政法是設定和授予行政權力的法。根據職權法定的原則，一切行政權力必須與法有據，由法律法規授予。“憲法相關法類中規范國家機構的產生、組織、職權和基本工作制度的法律，以及民族區域自治制度的法律，行政法類中有關規范行政權力運行以及行政機關工作人員的各類法律，經濟法類中有關宏觀調控方面的法律，以及訴訟與非訴訟程序類的全部法律，都可以歸入國家權力產生和運行的部分。”[2]這其中又以行政法為主，即絕大部分行政權利是由行政法律法規設定和授予的。行政法律法規對一定或特定行政權力予以設定，從而形成一定的權力體制，并明確規定這一行政權力授予某一行政主體——政府、政府機構、公務人員或其他組織，以及這一權力主體內部組織權力運行與活動的規則。

1.2 行政法是規范和限制行政權力的法。關于行政法的本質，法學界一直就有“控權法”（控制行政權）和“保權法”（保障行政權）之爭。控權法理論認為，“行政法的基本內容是控制和限制政府權力。”[3]近年來，控權法理論得到了大多數法學界學者的認同。認為，“行政法最本質的特征就是對行政權的控制” [4]和限制行政權力濫用，避免社會發展在穩定性、普遍意志性的法律支配之外，受到某些個人或者某個機關，偶然的、任意的、故意的支配。

1.3行政法是保護行政相對人利益的法。從行政法的立法目的上看：“行政法是規范行政權力和限制行政權力濫用，保護行政相對人權利的法律”， [5]其立法目的是保障公民權利。“以保護行政相對人權利為目的，對行政權行使的目的、方式和過程等方面進行制約和規范，并為行政相對人提供司法救濟，充分體現了當今我國行政法控制行政權力和保護公民權利的功能。”[6]由此可見，行政法是規范行政權力的法。

1.4 行政法是監督行政權力的法。行政法既是規范行政權力的法，也是監督行政權力的法。行政法具有監督行政權力主體，包括政府、政府機關、政府工作人員、法律法規授權的其他組織及其工作人員，防止行政權力濫用的作用。法律法規在賦予行政機關及其主體以行政權力的同時，“由于行政權力客觀上存在易腐性、擴張性以及對個人權利的優越性和侵犯性，因此，必須對行政權力加以監督和制約。”[7]現實中，行政法是通過規定行政權力的范圍、行使方式及法律責任等，達到監督行政權力主體、防止行政權力濫用目的的。

1.5 行政法是對行政權力后果進行補救的法。對于行政法是對行政權力后果進行補救的法，國內學者多引用美國學者施瓦茨“行政法更多的是關于程序和補救的法，而不是實體法”的說法。行政補救亦稱行政救濟，“是指行政行為侵犯公民權利所造成的權利缺損而實施的救濟。”[8]是行政法重要的內容之一，由行政復議法、行政訴訟法、行政賠償法多部法律構成，以保證行政法的正確實施，保護公民及社會組織的權益不受侵害，并對權益受到侵害的公民及社會組織實施救濟。

2 行政法是規范行政行為的法律規范

2.1 行政法的目的。行政法立法的目的就是通過規范行政行為，來保障公共利益的實現、監督和控制行政權力的合法行使、保護行政相對人合法權益不受侵害。

2.1.1 公共利益目的。保障公共利益的實現是行政法的目的。行政法的公益目的體現為：一方面，行政主體是公共利益的代表，行政法保障其為實現公共利益而進行的行政活動。具體來說，行政法保障行政機關有效地進行國家行政管理，為行政機關行使職權提供依據和條件。另一方面，行政法也要求行政權的行使必須符合公共利益，即行政法運用公共利益作為標準來限制規范行政主體的行政行為，確保行政主體的行政行為與公共利益目的相一致。

2.1.2 控制行政權力目的。行政法的控制行政權力目的是指行政法監督、控制行政權力的目的。行政權以實現公益為目的，但在現實中，行政權存在著濫用的可能性，為此，行政法對行政行為的主體、內容、形式等進行了嚴格的規范，要求行政主體必須依法行政，同時加強對行政行為的監督，確保行政行為的合法性和規范性。

2.1.3 保護行政相對人合法權目的。保護行政相對人合法權目的是指行政法保障行政相對人的合法權利和利益的目的。一是對行政行為規定嚴格的法律要件進而對其進行監督，在控制行政權的同時保障行政相對人權益；二是在行政過程中賦予行政相對人參與權等程序性權利，提供行政相對人在行政過程中陳述意見、表達意愿的機會；三是在行政權侵犯行政相對人權益時，為行政相對人提供事后性救濟的機會。

2.2 行政法調整的法律關系。“行政法是規范行政行為，調整行政機關和管理相對人之間關系的法律規范總稱。”行政法的宗旨就在于規范國家行政權力運行的界限。“現代市場經濟排除了絕對的自由競爭，政府的干預或宏觀調控對經濟發展和穩定來說是不可或缺的。但是，政府的干預或宏觀調控應該依法進行。杜絕政府的任意行為，避免不當干預就成了行政法的任務。哪些行政機關有權干預經營者的行為和進行宏觀調控，這些機關應該采用什么手段，依照什么程序進行調控和干預，都應當依照行政法的規定依法行政。”[9]

2.3 行政法控權的對象。“行政法規范的是行政行為，而不是公民等相對人的行為”。 [10]其一，行政法的目的是保障公民權利，所以，行政法規范的是行政行為，而不是行政相對人的行為；其二，為保護行政相對人權利，行政法的義務主體應當是行政機關而不是行政相對人，行政相對人在行政法中不承擔義務；其三，違反行政法的主體只能是行政組織，而不是行政相對人。因為行政機關是行政法的義務主體，所以，行政違法只是指行政機關及其工作人員因違反法定程序、超越職權、濫用職權或者不履行法定義務的行為，承擔行政責任不包括行政相對人。

2.4 行政法規制的重點。行政法“以促進轉變政府職能，限制行政權力的過分擴張為重點，要通過法律手段約束行政行為，控制行政權力的膨脹和擴張，讓政府少管事、管好事。”[11]行政法規制的重點是規范行政行為、控制行政權力、監督行政權力的行使。

2.5 行政法規定的程序。

行政法“為行政行為從設定、實施到法律救濟等都作了統一規定，目的是避免、減少人為的主觀隨意性，特別在規范行政行為的時間、方式、方法、步驟方面，在行政自由裁量權的行使方面發揮正當程序的作用。”[12]

3 檔案行政權力清單的行政法屬性

3.1 檔案行政行為受行政法的規制。關于行政行為的概念，大多數學者認為所謂行政行為是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權過程中所做出的具有法律意義的行為。[13]據此，可以將檔案行政行為定義為：所謂檔案行政行為是指檔案行政主體在實施檔案行政管理活動、行使檔案行政職權過程中所做出的具有法律意義的行為。檔案行政行為是政府行政行為的一部分，是政府管理社會檔案事務的一種專業行政行為。

如上所述，由于行政行為受行政法的規制，作為行政行為之一的檔案行政行為，同樣受行政法的規制。而且不僅受檔案專業法律法規的規制，還要受《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政監察法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政賠償法》等其他行政法律的規制。

3.2 行政法是制訂檔案行政權力的主要法律依據。根據職權法定原則，檔案行政權力必須由法律授予。由于“行政法規定國家行政管理的基本原則、程序，國家行政機關的地位、產生、職權和職責等，是橫跨各個行政法領域、規范行政行為的法律，包括行政組織法、行政運作法（包括行政許可、處罰、制裁、監察等）和行政救濟法（行政賠償法、行政復議法、行政訴訟法）等。”[14]行政法就成為制訂檔案行政權力的主要法律依據。其中也包括陳忠海教授所說：“與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章。”[15]

3.3 檔案行政權力清單行政法屬性分析。權力清單制度本質上在于通過明確和公開行政主體的職權范圍、行為方式、運行程序和責任承擔等，為公眾參與和社會監督提供條件和可能，最終實現規范和控制行政權的目標。可見，權力清單制度與行政法的目標是一致的。通過對檔案行政權力清單行政法屬性的分析，可以使我們更深入認識、理解和完善檔案行政權力清單制度。

3.3.1 目標：規范和控制檔案行政權。“實現對行政權的有效控制，是行政法理論與實踐一直以來孜孜以求的目標”， [16]檔案行政權力清單制度本質上是檔案行政管理部門對檔案行政權的一種自我控制。其核心是通過公開檔案行政權力的數量、種類、運行程序、適用條件和行使邊界等，為檔案行政權力運行劃定清晰界限，實現規范和控制檔案行政權的目標。檔案行政管理部門通過曬出檔案行政權力清單的方式，明晰自身權力的職責與邊界，做到有所為，有所不為。

3.3.2 主體：確定檔案行政主體的職權范圍。為實現規范和控制檔案行政權的目標，應當嚴格確定檔案行政主體的職權范圍，這是檔案行政權力清單制度首先需要解決的問題。檔案行政權力清單制度通過對檔案行政主體相關檔案行政職權的梳理，清理、明確檔案行政管理部門的職權范圍，將法律法規規定的原則、模糊的方面給予細化，不僅使檔案行政管理部門更明晰自己的權責，還讓檔案行政相對人能一目了然地了解檔案行政權的范圍與內容。通過檔案行政權力清單制度，確定了檔案行政主體的職權范圍，在檔案行政權力清單范圍之內的職權，檔案行政管理部門有權力也有責任去行使；超越清單權限范圍的，既無權，也不能越權行使，否則就要追究其違法行政的責任。這不僅減少了檔案行政管理部門越權行政、違法行政的可能性，還為公眾監督檔案行政管理部門奠定了基礎。

3.3.3 方式：界定檔案行政主體的行為邊界。“職權法定”是檔案依法行政的基本要求，檔案行政權行使必須“于法有據”，否則就容易導致權力的濫用與腐敗。而“職權法定”的前提就是要明晰界定檔案行政主體行為的邊界和活動范圍。確定檔案行政管理部門能夠行使何種權力，在多大職權范圍內行使檔案行政權力。檔案行政權力清單制度以一種便于理解接受的方式，將檔案行政管理部門的各項職權向社會公開，明確列舉各項檔案行政權力的權限、依據和范圍，進一步清晰和界定檔案行政主體的行為邊界，限制壓縮法外權力和尋租空間，減少檔案行政管理部門內部之間的權限爭議，并提高檔案行政管理的效率和廉潔性。

3.3.4 程序：明確檔案行政職權的運行程序。“行政程序的根本政策問題就是如何設計一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權限的危險，又可保持行政部門需要的有效采取行動的靈活性” [17]。因此，從這個意義上講，權力清單具有行政程序規制的特質。如果說法治的基本功能是控制行政權力的話，那么，就控權的方式來說，傳統注重的是組織法控權，現代法治則更注重程序法控權。因此，檔案行政權力清單不僅應注重列出檔案行政主體的權限，還應重視各項檔案行政權力行使的具體程序。通過規范的檔案行政權力清單文本，將所涉及的職權運行具體程序予以明確規定，讓檔案行政主體、職權、責任都有了一一對應的關系，使每一個檔案行政職權的運行都將受到程序規則的有效制約。

3.3.5 制度：公開、參與、監督機制的運用。檔案行政權力清單制度最終目標在于通過規范和控制檔案行政權，保障檔案行政相對人的合法權益。因此，檔案行政權力清單制度的制定、調整和運行等都應當充分引入公眾參與，充分發揮公眾參與對權力清單制度的監督作用。而檔案行政權力清單公之于眾，曬在社會與公眾的陽光之下，為檔案行政相對人和利害關系人行使監督權提供了前提和條件。檔案行政權在公開透明的陽光下運行，公眾可以按照清單上列舉的職責、權限進行評判和監督，這也是對檔案行政權進行控制和規范的有效方式。

4 結語

由于檔案行政權力清單具有行政法的屬性，從依法行政、依法治檔的視角來看，按照“法無授權不可為”的原則，一切檔案行政行為均須按照業已公布的檔案行政權力清單執行，違反檔案行政權力清單的行為無效且違法。