重大建設項目檔案系統性評價指標研究

田煜

摘 要：從項目檔案的內容、形式、整理三個方面對其系統性衡量標準進行界定，并將實踐經驗條理化、系統化，歸納出項目檔案系統性的判別方法和保障措施，以提升對項目檔案系統性內涵的認知和管控水平。

關鍵詞：項目檔案；系統性；標準；方法；措施

系統性是評價重大建設項目檔案（以下簡稱項目檔案）質量的重要指標之一，既是其自身形成規律與整理效果的重要體現，又對其整體質量評價和后續保管利用工作產生重要影響。那么項目檔案系統性有無具體的衡量標準？在工作中如何判別項目檔案的系統性？采取哪些措施以確保項目檔案的系統性？筆者就上述問題談幾點粗淺看法，以就教于各位同仁。

1 項目檔案系統性衡量標準

1.1 項目檔案內容的系統性。

1.1.1 以完整性為前提。項目檔案內容的系統性應以完整性為前提：一是縱向上各建設階段形成的各種載體形式的項目檔案應完整；二是橫向上土建、工藝、通信、隱蔽工程、附屬工程等專業的項目檔案應完整；三是歸檔文件應辦理完畢，即評定意見、驗收結論、形成日期、簽字、印章等法律手續應完備。只有滿足上述要求，才能為日后的改建、擴建、維護、管理、技術轉讓等活動提供系統的項目檔案。

1.1.2 以準確性為核心。項目檔案內容的系統性應以準確性為核心：一是確保項目檔案形成與建設過程同步，尤其隱蔽工程檔案切勿事后補制；二是確保項目檔案內容與工程概況完全一致，竣工圖紙與建筑實體相符合。[1]特別是一些涉及專利、知識產權、著作權等方面的項目檔案不能以擔心失密、泄密為由進行“加工”后歸檔；三是隨著項目變動應及時更新、補充項目檔案。否則，項目檔案內容就會失真、失信，內容不準確的項目檔案其系統性就無從談起。

1.1.3 以邏輯性為表現形式。項目檔案之間的邏輯關系具體體現在：①整體性。項目無論規模大小、技術難易、投資多少，形成的檔案是不可分割的有機整體。②依據性。項目的每一個建設階段或專業都應有相應的批復文件、會議紀要、合同等作為依據，以確保建設過程的合法性、合理性，體現事物的來龍去脈。③關聯性。建設項目的醞釀、決策、立項、可研、設計、施工、竣工、驗收、后評估、反饋等工作流程是一個邏輯嚴謹、承上啟下、環環相扣的閉環管理系統，項目檔案之間不是孤立存在，而是相互關聯。④不可逆性。項目建設是按照流程進行的，不同的建設階段可以合理交叉，但不可程序顛倒，同步形成的項目檔案的形成時間同樣具有不可逆性。

1.2 項目檔案表現形式的系統性。

1.2.1 載體形式的多樣性。載體形式的多樣性取決于：①隱蔽工程、復雜工藝等建設過程應輔之以錄音、錄像等形式方能產生完整、準確、系統的記錄效果；②技術進步引起的記錄和存儲方式的變革，導致項目檔案載體的多樣性。③項目檔案來源的廣泛性，決定了項目檔案載體種類、規格等的多樣性。

1.2.2 記錄方式的組合型。項目檔案和普通黨政公文相比，其內容難以采用單一的文字記錄方式反映項目建設的過程和概貌，需要文字（包括引進技術和設備的外文資料）、表格、圖紙、聲音、影像、實物等組合方式進行全面、準確、系統地呈現。

1.2.3 整理方式的兼容性。首先，項目檔案既包括通常意義上的建設項目檔案，也包括與項目有關的設備檔案、會計檔案、科研檔案等，在表現形式上兼具多個門類檔案的組卷和排序特征。其次，項目檔案來源于不同地區、行業，甚至不同國家，項目檔案采用的整理標準具有明顯的地域和行業特色。

1.3 項目檔案整理的系統性。

1.3.1 體現建設流程。《科學技術檔案案卷構成的一般要求》（GB/T 11822-2008）5.5款規定：建設項目類案卷宜按項目前期、項目設計、項目施工、項目監理、項目竣工、項目驗收及項目后評估等階段排列。因此，項目檔案組卷和排序時，應清晰體現建設流程，明確建設階段，不宜跨階段組卷和排序。

1.3.2 區分專業類別。重大建設項目多涉及工藝、通信、電力、設備、附屬工程等專業，在同一建設階段內不同的專業應分開組卷，專業間形成同位平行關系，專業內形成上下位隸屬關系。

1.3.3 遵循形成規律。在項目檔案的組卷、卷內文件排序，以及案卷之間的排序方面應遵循文件材料的客觀形成規律，保持文件之間的有機聯系，便于項目檔案的保管和檢索利用。切勿盲目組合，簡單堆砌文件材料，人為割裂文件之間內在、客觀、必然的聯系。

1.3.4 展現組卷特征。組卷應體現文件之間的有機聯系、專業特點，兼顧文件數量，綜合采用階段、專業、文種、問題、地區等組卷方法。具體要求：①管理性文件按問題結合時間或按依據性、基礎性、竣工驗收文件組卷。②施工、原材料試驗文件按單項工程、單位工程或裝置、階段、結構、專業組卷。③監理文件按文種組卷。④竣工圖按建筑、結構、水電、暖通、電梯、消防、環保等組卷。⑤聲像文件單獨組卷，并通過互見號進行關聯。

2 建設項目檔案系統性的判別方法

2.1 目錄審查法。目錄審查法是通過對項目檔案的案卷目錄、卷內文件目錄、全引目錄等檢索工具的審查、比較、分析，綜合判斷其組卷特征、有機聯系、排列順序、完整程度的方法。此方法能比較直觀的對全套項目檔案的系統性進行一個整體判斷，并建議對一些明顯不合適的組卷內容和排列順序進行調整。

2.2 模板對照法。模板對照法又稱典型示范法，是借鑒同類項目檔案系統性管理方面的先進經驗，通過建立同類項目檔案文件材料名稱數據庫，創建組卷、卷內文件排序、案卷排列的基本模板，并以此為依據在項目檔案驗收等活動中進行對照、比較，以判斷項目檔案系統性程度的方法。此方法既能快速查驗項目檔案整理的系統性程度，又能汲取好的經驗和做法，為模板自身的創新發展提供參考。

2.3 重點關注法。重點關注法是對項目檔案系統性方面容易出現問題的地方進行重點關注，提出存在的具體問題及整改意見，并倒逼項目檔案管理者今后不再出現類似問題的方法。[2]例如：建設合同的訂立、變更、履行、爭議解決等是一個不可分割的過程，不宜人為割裂文件的有機聯系，將不同建設階段的合同按照文種集中排列，從而使系統性受到影響。

2.4 抽絲剝繭法。全套項目檔案之間是一個承上啟下、環環相扣、有機聯系的整體，以某個節點為線索，通過理清項目檔案之間的相互關系，來判斷項目檔案系統性的方法，謂之為抽絲剝繭法。比如：在竣工技術文件里發現了設計變更的內容，便由此查找原設計的相關內容、設計變更的審批手續、設計變更的具體內容、設計變更后的竣工圖紙更新情況等，并判斷上述文件在內容、形式、排序方面的系統性程度。

3 項目檔案系統性的保障措施

3.1 加強內控管理，優化建設流程。項目檔案內容的系統性受制于建設流程的科學性。科學的建設流程不僅是提高工作效率和工作質量的基礎，也決定了同步形成的項目檔案內容的完整、準確和系統性程度。因此，優化內控體系建設中的建設流程架構設計，完善各建設流程節點的風險監控，充分發揮審計的評價監督功能，確保各建設流程運轉順暢、銜接合理，是實現項目檔案內容系統性的基礎和前提。

3.2 強化制度保障，注重源頭管控。從立項開始建立協調高效的檔案統一管理體系，提前介入，全程管理；[3]切實落實“三納入”“四參加”“五同步”制度；把項目檔案系統性目標列入合同條款和監理單位職責；利用經濟杠桿提升檔案管理部門話語權。通過構建制度保障體系，提升源頭治理、過程管控效果，為提升項目檔案系統性奠定基礎，避免亡羊補牢。

3.3 發揮技術優勢，引入智能控制。項目檔案分類、組卷、排序結果受制于檔案信息管理系統功能的發揮程度。將項目檔案分類方案、組卷規則、排序原則等嵌入管理系統，在每一份文件錄入（或導入）系統時注明其形成階段、關聯文件等基本屬性，在組卷和排序時系統將自動進行識別、判斷、提示等，不斷糾正影響項目檔案系統性的活動，從而提高項目檔案系統性的程度。

3.4 嚴格驗收標準，建立倒逼機制。在項目檔案竣工驗收工作中，嚴格項目檔案內容、形式、整理方面的系統性驗收標準，從組織、程序、標準、結論、后續工作跟進等方面進行嚴格把關，并綜合運用經濟、法律、行政等手段對項目檔案系統性方面不達標的情況進行整改，從而形成一定的“威懾力”，倒逼項目檔案管理者重視其系統性。

3.5 加強培訓指導，做好典型示范。正視部分專（兼）職項目檔案人員業務素養不適應工作需要的現實，做好針對性強、機動靈活、形式多樣的業務指導和培訓。編制項目檔案整理指導手冊，創建項目檔案管理示范基地等，為其提供直觀的系統性參照標準，達到事半功倍的效果。

4 結語

項目檔案系統性是客觀存在與主觀認識的高度契合，是探尋內在形成規律與外在表現形式的有機統一。正確認識項目檔案系統性的衡量標準、判別方法與保障措施，有利于提升對項目檔案系統性內涵的認知和管控水平。