日照市明確市縣（區(qū)）事權(quán)劃分推進簡政放權(quán)的實踐與探索

王寶忠

近年來，日照市認真貫徹落實十八屆四中全會精神，在創(chuàng)新行政管理體制、深化機構(gòu)改革方面下了很大功夫，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能不斷得到加強。為推動改革向縱深發(fā)展，著力解決跨領(lǐng)域、部門和層級的重大問題，2015年以來，日照市充分考慮市、縣（區(qū)）的現(xiàn)狀，部署開展了市、縣（區(qū)）兩級政府及其工作部門的事權(quán)劃分工作，出臺了《關(guān)于進一步明確市和縣（區(qū)）事權(quán)劃分理順職責(zé)權(quán)限的通知》《關(guān)于調(diào)整市和縣（區(qū)）有關(guān)事權(quán)的通知》（列入事權(quán)劃分的市直32個部門系統(tǒng)內(nèi)事權(quán)劃分意見同時出臺），以事權(quán)劃分推進簡政放權(quán)，切實加強政府自身建設(shè)、提高政府效能。

一、全面開展事權(quán)劃分工作的考量和現(xiàn)實需要

這次事權(quán)劃分工作，是日照市落實“突破園區(qū)，聚力招引”工作的一項重要抓手，目的在于切實解決好市與縣（區(qū)）之間存在的體制不順、職責(zé)關(guān)系不清、管理服務(wù)不規(guī)范等矛盾和問題，為加快形成法制規(guī)范、分工合理、職責(zé)明確、運轉(zhuǎn)高效的政府間事權(quán)縱向配置和運行機制奠定基礎(chǔ)，在總體設(shè)計上主要考慮了三個方面的現(xiàn)實需要：

一是積極適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的迫切需要。市、縣（區(qū)）政府職能配置是否合理、運行是否暢通，直接影響到行政效能的提升和活力的發(fā)揮。這幾年，日照市經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的潛力和優(yōu)勢正在逐步顯現(xiàn)，但發(fā)展中不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)的問題仍然比較突出，外部環(huán)境依然復(fù)雜多變，市場主體的動力和活力還有些不足。面對當前嚴峻的經(jīng)濟形勢，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，解決下行壓力和面臨的諸多困難，迫切需要大力簡政放權(quán)，進一步釋放改革紅利。只有通過明確市和縣（區(qū)）事權(quán)劃分，理順職責(zé)權(quán)限，不斷減少市級政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，賦予縣（區(qū)）政府更多的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，加快形成分工合理、管理科學(xué)、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力、便于追責(zé)、法律保障的政府權(quán)力縱向配置體系與運行機制，才能進一步激發(fā)市場活力、需求潛力和發(fā)展的內(nèi)生動力，才可以有力推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

二是更好履行政府職能，增強社會治理能力的客觀需要。現(xiàn)代政府治理要求科學(xué)界定政府公共權(quán)力邊界，并實現(xiàn)公共權(quán)力的合理配置和規(guī)范運行。政府公共權(quán)力縱向配置就是事權(quán)劃分，是政府治理體系的核心構(gòu)成要素。長期以來，日照市在履行政府職能方面付出了很多努力，但由于一直沒有全面、系統(tǒng)地理順市和縣（區(qū)）的事權(quán)關(guān)系，一方面，市政府包攬了過多的城市經(jīng)濟和社會管理事務(wù)，市直部門管了一些不該管也管不好的事，人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)過分集中，抓宏觀、推進體制機制創(chuàng)新的時間和空間受到一定程度的影響；另一方面，縣（區(qū)）政府應(yīng)有的職責(zé)權(quán)限不到位，人權(quán)與財權(quán)、財權(quán)與事權(quán)、事權(quán)與人權(quán)不能有效匹配，影響了政府功能的充分發(fā)揮。解決這些問題，必須通過推進各級政府事權(quán)劃分的規(guī)范化、高效化，加快現(xiàn)代政府建設(shè)，實現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，來更好地促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，不斷滿足人民群眾的新期待、新要求。

三是建立現(xiàn)代財政制度的重要支撐。《日照市全面深化改革重要舉措實施規(guī)劃（2014—2020年）》提出了“落實省以下財政體制改革方案，完善政府間收入分配關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的目標。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和支撐，是理順政府間財政關(guān)系的邏輯起點和前置條件。只有明確政府間事權(quán)劃分，才能相應(yīng)界定各級政府的支出責(zé)任，并合理選擇轉(zhuǎn)移支付方式，確定財力與事權(quán)相匹配的程度，滿足各級政府履行事權(quán)的財力需求，實施相應(yīng)的預(yù)算管理。因此，必須既審慎穩(wěn)妥又堅定果敢地推進市和縣（區(qū)）政府事權(quán)的規(guī)范化，進一步明確政府事權(quán)和支出責(zé)任。

二、日照市事權(quán)劃分工作的基本情況和主要做法

事權(quán)劃分工作從日照市城市構(gòu)成的特殊情況入手，充分考慮市、縣、區(qū)的現(xiàn)狀，工作中堅持合法性、屬地管理與重心下移相結(jié)合、權(quán)責(zé)一致及服務(wù)群眾的原則，突出重點，精準發(fā)力。

（一）突出創(chuàng)新，在探索中實現(xiàn)破題。推進各級政府事權(quán)規(guī)范化，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是十八屆三中、四中全會部署的一項重要改革任務(wù)，也被日照市列入全面深化改革的重點內(nèi)容。作為在全省首個大范圍探索事權(quán)劃分的地級市，在工作范圍廣、難度大、可借鑒的經(jīng)驗少的條件下，日照既做了分行業(yè)的探索，又做了全面的準備。2015年，在質(zhì)監(jiān)領(lǐng)域率先印發(fā)了事權(quán)劃分意見；在教育領(lǐng)域，將市直部門主辦的9所義務(wù)教育學(xué)校下放地方政府管理；在城市建設(shè)管理領(lǐng)域，對市區(qū)環(huán)衛(wèi)工作事權(quán)、安置房項目建設(shè)相關(guān)的立項、環(huán)評、施工許可等職責(zé)進行了調(diào)整、下放等；在綜合執(zhí)法領(lǐng)域，將執(zhí)法機構(gòu)和人員編制力量下放區(qū)一級，市和區(qū)只保留一個執(zhí)法層級；在落實園區(qū)享有的管理權(quán)限方面，按照“突破園區(qū)、聚力招引”工作要求，先后分兩批次向有關(guān)園區(qū)下放市級經(jīng)濟管理權(quán)限141項。這些方面的探索得到了市委、市政府的高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)分別作出了重要批示。依托這些工作基礎(chǔ)，日照市編委印發(fā)了《關(guān)于進一步明確市和縣（區(qū)）事權(quán)劃分理順職責(zé)權(quán)限的通知》（日編〔2015〕56號），市、縣（區(qū)）事權(quán)劃分工作的大幕正式拉開。

（二）抓牢“三點”，打造事權(quán)劃分總體框架。一是明晰市級政府在事權(quán)配置中的著力點。作為中央、省與區(qū)縣的重要關(guān)節(jié)點，市級政府地位和作用十分重要，發(fā)揮著承上啟下的作用。日照市充分發(fā)揮主動性，有針對性地加強區(qū)域管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力抓大事、管宏觀，進一步簡政放權(quán)，最大限度減少對微觀事務(wù)的管理。對直接面向基層、量大面廣、由區(qū)縣政府管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放到區(qū)縣政府和基層管理。結(jié)合前期開展的權(quán)力清單編制工作，在行政權(quán)力取消、轉(zhuǎn)移、下放上下功夫，對可以由縣級以上政府部門實施、但實際工作中由市級部門實施的事權(quán)，以及雖明確由設(shè)區(qū)的市工作部門承擔(dān)，但條件成熟、可由市級工作部門委托區(qū)縣實施的事權(quán)進行全面梳理，在此基礎(chǔ)上，提出了進一步調(diào)整和理順與縣（區(qū)）事權(quán)劃分的工作方案。二是找準縣級政府在事權(quán)配置中的承接點。明確市、縣（區(qū)）事權(quán)劃分，就是要縣（區(qū)）將工作重心放到社會管理具體的組織實施上，強化直接面向基層群眾服務(wù)與管理職能，維護市場經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定，健全社會管理和公共服務(wù)體系，增強處置突發(fā)公共事件和維護公共安全的能力。因此，日編〔2015〕56號和日政辦發(fā)〔2016〕22號文件都明確提出了縣級政府對于承接的市級轉(zhuǎn)移、下放的事權(quán)，必須研究提出簡政放權(quán)承接和行政權(quán)力流程再造的具體工作方案，對業(yè)務(wù)對接、規(guī)范運作、強化監(jiān)督等方面提出具體要求，并健全完善首問負責(zé)制、一次性告知制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制等制度，修訂完善窗口聯(lián)席會議、審批綠色通道、交辦等規(guī)章制度。三是把握市與市轄區(qū)事權(quán)配置的平衡點。日照市級政府主要是強化宏觀管理職責(zé)和能力，推進宏觀管理目標制定和政策手段運用機制化，完善頂層設(shè)計和制度設(shè)定，將具體管理事項交由市轄區(qū)政府承擔(dān)，實現(xiàn)管理和執(zhí)法重心下移；而作為市轄區(qū)的東港區(qū)政府重點發(fā)揮在城市管理中的基礎(chǔ)地位和作用，強化在經(jīng)濟建設(shè)和公共服務(wù)方面的職能。通過對市與市轄區(qū)政府事權(quán)的合理劃分，完善市與市轄區(qū)兩級政府的服務(wù)功能，降低城市管理成本。在關(guān)系理順的基礎(chǔ)上，健全行政執(zhí)法體制機制，合理劃分執(zhí)法權(quán)限，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

（三）不搞“一刀切”，精準發(fā)力重要區(qū)域和重點領(lǐng)域。依據(jù)權(quán)力清單、責(zé)任清單、“三定”規(guī)定等，日照市分別對市和區(qū)縣部門各自專有事權(quán)、共有事權(quán)、委托事權(quán)等進行梳理界定，著重抓好重要區(qū)域和重點領(lǐng)域的事權(quán)劃分。重要區(qū)域，就是重點梳理界定市與東港區(qū)、嵐山區(qū)、日照經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)的事權(quán)關(guān)系；重點領(lǐng)域，就是重點梳理界定城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市建設(shè)管理、市場監(jiān)管、食品藥品、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、教育、交通運輸、社會保障、衛(wèi)生計生等與民生及經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)的領(lǐng)域的事權(quán)。

一是重點加強對事權(quán)劃分工作的督導(dǎo)指導(dǎo)。事權(quán)劃分工作政策性強，需要具體問題具體分析，不能制定統(tǒng)一的模板，更不能搞“一刀切”。日照市機構(gòu)編制部門既落實各有關(guān)部門單位的主體責(zé)任，又加強了對這項工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)調(diào)度，將省食藥局、交通運輸廳、市質(zhì)監(jiān)局等部門的事權(quán)劃分意見發(fā)至市直各部門單位作為參照，有針對性地選擇交通運輸、質(zhì)監(jiān)、環(huán)境保護等部門進行實地座談交流，召開培訓(xùn)會議，面對面進行指導(dǎo)，確保了各部門、單位的事權(quán)劃分科學(xué)、清晰和有效實施。

二是統(tǒng)籌做好與其他工作的有機銜接。為避免重復(fù)勞動，結(jié)合行政權(quán)力取消下放“回頭看”工作，對需進一步下放和取消的行政審批事項進行了梳理研究；結(jié)合各區(qū)縣急需市里幫助解決的重點問題等工作，對涉及的事權(quán)劃分有關(guān)事項，同步征求市直有關(guān)部門、單位的意見；結(jié)合綜合行政執(zhí)法改革工作，將納入綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的有關(guān)部門單位行政處罰事項進行了剔除。在征求部門意見并提交市法制辦進行合法性審查的基礎(chǔ)上，對32個部門、單位的事權(quán)進行了梳理、劃分，對市、縣（區(qū)）有關(guān)事權(quán)作進一步調(diào)整，共涉及事權(quán)44項，其中，下放縣（區(qū)）39項，其他調(diào)整5項。

三是加強事中事后監(jiān)管。日編〔2015〕56號和日政辦發(fā)〔2016〕22號文件都明確提出對于下放縣（區(qū)）事權(quán)的監(jiān)管要求，正確處理“放”與“管”的關(guān)系，根據(jù)轉(zhuǎn)移委托下放事項的特點，研究提出如何加強對承接部門行使權(quán)力過程的指導(dǎo)和監(jiān)督措施；通過隨機抽查、調(diào)查評估、第三方評價等形式，對轉(zhuǎn)移委托下放的權(quán)力事項進行監(jiān)管。適應(yīng)行政審批制度改革的新要求，推動部門更新管理理念，改進管理方式，真正把工作重心由事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來，避免管理缺位，防止“一放就亂”。

三、繼續(xù)深化關(guān)鍵領(lǐng)域的事權(quán)劃分的思路設(shè)想

一是進一步深化市與園區(qū)的事權(quán)關(guān)系。這里指的園區(qū)主要是日照經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、山海天旅游度假區(qū)和日照國際海洋城。這次市縣政府部門間的事權(quán)劃分意見，對這三個園區(qū)的事權(quán)進行了明確，但還需進一步深化。結(jié)合下半年開展的修訂部門“三定”規(guī)定工作，組織市直部門和園區(qū)進行對接，進一步向園區(qū)延伸服務(wù)，市直部門能夠承擔(dān)的社會管理等方面的事權(quán)盡可能交由市直部門承擔(dān)，以強化園區(qū)經(jīng)濟功能，切實減輕園區(qū)辦社會負擔(dān)。這些事權(quán)劃分都將在“三定”規(guī)定這一規(guī)范性文件中予以明確；對明確由園區(qū)承擔(dān)的事權(quán)，盡快建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，使事權(quán)法定化。

二是合理劃分縣（區(qū)）政府（管委）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)關(guān)系。這是個薄弱點，也是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不一致的根源。今年，日照市已經(jīng)出臺了深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的意見，目前各區(qū)縣正在梳理制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的具體事項目錄，即將以權(quán)力清單的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放一批管理權(quán)限，年底前編制完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄并向社會公布，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法正確履行職責(zé)。各園區(qū)實行扁平化管理，黨群工作、社會管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等工作盡量實行屬地管理。

三是進一步厘清部門間的職責(zé)邊界。縱向間事權(quán)劃分結(jié)束后，繼續(xù)推進部門間的職責(zé)邊界劃分，特別是隨著改革的深入，日照市對部分領(lǐng)域的管理體制機制進行了調(diào)整，綜合行政執(zhí)法、口岸管理等方面的職責(zé)分工需要結(jié)合修訂部門“三定”規(guī)定工作進一步夯實，防止出現(xiàn)推諉扯皮、監(jiān)管空白。

四是建立動態(tài)調(diào)整機制，及時調(diào)整事權(quán)。事權(quán)劃分是一個動態(tài)調(diào)整的過程，今年中央也將出臺理順事權(quán)劃分和支出責(zé)任的指導(dǎo)性文件。因此，及時對事權(quán)劃分進行調(diào)整、補充、完善是落實簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能改革精神的重要一環(huán)。

五是研究理順市縣兩級的支出責(zé)任劃分。按照《省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳等部門關(guān)于在教育衛(wèi)生計生交通運輸領(lǐng)域開展省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分試點的意見的通知》（魯政辦發(fā)〔2016〕2號）文件要求，結(jié)合日照市實際，研究理順市、縣（區(qū)）兩級教育、衛(wèi)生計生、交通運輸領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。同時，按照“事權(quán)和財權(quán)相匹配”的原則，研究確定市、縣（區(qū)）之間的支出責(zé)任劃分。

關(guān)鍵詞：事權(quán)劃分 現(xiàn)實需要 主要做法 思路設(shè)想