新泰市推進行政審批“三集中三到位”

郭俊杰

2016年5月23日，國務(wù)院總理李克強在湖北考察時強調(diào)：“各地政務(wù)大廳要真正做到一站式辦結(jié)，簡政放權(quán)就是以政府讓利換取市場紅利。”為深化行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，新泰市建成高標(biāo)準(zhǔn)政務(wù)服務(wù)中心，統(tǒng)一管理審批服務(wù)，制定6項政務(wù)服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)，并于2016年3月大力推行行政審批“三集中三到位”工作，進一步加強行政服務(wù)效能建設(shè)，打造優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，徹底解決辦事群眾在大廳和部門之間“兩頭跑”，以及市政府公布的權(quán)力清單與部門實際運行“兩張皮”等問題。

一、背景依據(jù)

隨著簡政放權(quán)工作的深入推進，各地紛紛把政務(wù)服務(wù)中心大廳作為集中辦公、權(quán)力下放、優(yōu)化服務(wù)的重要平臺，作為推進政府職能轉(zhuǎn)變、提升服務(wù)效能的重要載體，狠抓行政審批事項的清理、精簡和取消。但是，由于個別部門單位各自為政，信息不能共享，行政審批流程設(shè)計“部門化”，審批環(huán)節(jié)前置多、材料多、重復(fù)多的問題仍然不能從根本上解決，服務(wù)大廳“只掛號不看病”，導(dǎo)致便民利民成了一句空話。

針對這種情況，新泰市在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，下決心推行行政審批“三集中三到位”，實現(xiàn)部門“行政審批職能向一個科室集中、審批科室向政務(wù)大廳集中、審批事項向網(wǎng)上辦理集中；審批事項進駐大廳到位、審批授權(quán)窗口到位、電子監(jiān)察到位”。一是法律有規(guī)定。《行政許可法》第二十六條明確規(guī)定，行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。二是上級有要求。《山東省人民政府關(guān)于貫徹落實國發(fā)〔2015〕6號文件進一步深化行政審批制度改革的意見》（魯政發(fā)〔2015〕6號）和《中共新泰市委、新泰市人民政府關(guān)于推進政府權(quán)力清單和全面深化行政審批制度改革的意見》（新發(fā)〔2014〕16號）也明確要求將許可職能進行集中，全面實行“一個窗口”受理。三是外地有先例。早在2010年，浙江省一些地區(qū)就成功推行了“三集中三到位”工作。今年1月和3月，新泰市編辦會同市政府法制辦、市政務(wù)服務(wù)中心管理辦公室先后赴成都武侯區(qū)、江蘇南通、天津濱海新區(qū)、青島市南區(qū)以及浙江溫州、溫嶺、寧波、柯橋等地，對行政審批制度改革和投資項目審批服務(wù)工作進行了考察學(xué)習(xí)。四是著實見成效。實踐證明，推進行政審批“三集中三到位”工作，確實能夠減少辦事環(huán)節(jié)，提高行政效率，提高群眾滿意度。其一，徹底解決“兩張皮”問題。新泰市自梳理完成部門權(quán)力清單并在網(wǎng)上公布以來，雖然也編印了相關(guān)文件，但在各項清單的落實過程中，由于同一事項由不同科室負(fù)責(zé)某一環(huán)節(jié)或某一類別，造成了市政府公布的權(quán)力清單與部門實際運行“兩張皮”問題。推進行政審批“三集中三到位”，通過清單比對，編制部門進駐大廳審批事項清單，同時明確由行政審批科統(tǒng)一實施，杜絕了對事項的人為分割，從而切實解決“兩張皮”問題。其二，解決群眾“兩頭跑”問題。群眾辦事能夠在行政審批大廳“一站式”辦結(jié)，徹底解決了“來回跑”“審批慢”“意見大”等問題，確實提高了審批效率，方便了群眾辦事。其三，實現(xiàn)了審批與監(jiān)管分離，提高了政府管理能力，提升了政府形象。

二、主要措施

概括起來，新泰市主要采取對表、設(shè)科、選人、授權(quán)、監(jiān)管等五項措施，逐步推進行政審批“三集中三到位”工作。

一是“對表”。將已公布的行政審批目錄及權(quán)責(zé)清單與部門實際運行的審批事項、權(quán)責(zé)事項逐一進行比對，編制部門進駐大廳的審批事項及便民服務(wù)事項清單，實現(xiàn)“一碗水端平，應(yīng)進盡進”，真正做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，清單之外無權(quán)力。”按照權(quán)力類型，進駐事項主要是行政許可、行政確認(rèn)、部分便民服務(wù)事項以及其他權(quán)力（審核轉(zhuǎn)報）。如果大廳容納不了，可借鑒其他地區(qū)的先進經(jīng)驗，建立分中心，納入中心統(tǒng)一管理。

二是“設(shè)科”。調(diào)整設(shè)立行政審批科，把行政審批職能、事項、人員向行政審批科集中，由行政審批科代表部門行使審批權(quán)，集中受理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)本部門（單位）的行政審批服務(wù)事項。行政服務(wù)科整體進駐政務(wù)服務(wù)中心。其他科室按照政府職能轉(zhuǎn)變的要求，負(fù)責(zé)綜合性工作、政策法規(guī)貫徹執(zhí)行、事中事后監(jiān)管等。具體科室設(shè)置意見由部門（單位）結(jié)合工作實際提出，按程序報市編委辦公室辦理。

三是“選人”。根據(jù)進駐事項，選齊配強審批科長及工作人員。選人的標(biāo)準(zhǔn)以忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)為根本，必須是在編人員，臨時人員將逐步退出。原則上政務(wù)服務(wù)中心（窗口）不低于兩名工作人員，確保窗口“一審一核”制的順利執(zhí)行，具體人數(shù)根據(jù)實際運行情況和業(yè)務(wù)多少確定，同時要保持相對穩(wěn)定，至少要在窗口工作兩年以上。科長按照干部管理權(quán)限，由人社或主管部門任命。部門（單位）單獨設(shè)置行政審批科的，整體進駐政務(wù)服務(wù)中心，未單獨設(shè)置的要保證首席代表和專業(yè)骨干進駐政務(wù)服務(wù)中心。

四是“授權(quán)”。行政審批科長為部門（單位）行政審批首席代表，首席代表經(jīng)部門（單位）授權(quán)后，全權(quán)負(fù)責(zé)本部門（單位）的審批工作。首席代表行使以下權(quán)力：一般事項的決定權(quán)，對一般事項實行“一審一核”，現(xiàn)場辦結(jié)；重要事項的審核上報權(quán)，對依法必須上報的事項，提出初審意見，按照審批權(quán)限，報送上級業(yè)務(wù)部門審批，在規(guī)定期限內(nèi)核準(zhǔn)發(fā)證；組織協(xié)調(diào)權(quán)，對需要技術(shù)論證或現(xiàn)場踏勘的事項，有權(quán)安排、協(xié)調(diào)本部門（單位）相關(guān)人員按要求進行辦理；審批專用章使用權(quán)，各部門（單位）要下發(fā)授權(quán)書，刻制審批專用章，首席代表管理本部門（單位）審批專用章，負(fù)責(zé)本部門（單位）窗口日常運行，確保窗口獨立運行，現(xiàn)場審批，真正實現(xiàn)“一個領(lǐng)導(dǎo)分管、一個科室審批、一個窗口對外、一個審批專用章辦結(jié)”的窗口運行模式。

五是“監(jiān)管”。對審批事項的監(jiān)管，包括對審批本身的監(jiān)管以及對批后的事項監(jiān)管兩個方面。人員事項進駐后，部門絕不是撒手不管，而是健全制度加強監(jiān)管，“誰的章誰負(fù)責(zé)”。市編委明確規(guī)定，凡發(fā)現(xiàn)審批違法，實施后可能造成重大后果的，依法可撤銷審批，實行批管分離。主管部門必須對窗口審批的事項加強日常監(jiān)管，完善常態(tài)化監(jiān)管機制，通過書面檢查、實地檢查、飛行檢查、雙隨機抽查等方式，不斷提高監(jiān)管水平，確保審批監(jiān)管全過程無縫銜接。

三、實施步驟

新泰市推進行政審批“三集中三到位”工作，分三步走：

第一步，涉及投資類項目審批的15個部門率先進駐。3月28日，市發(fā)改局等15個部門已全部進駐，權(quán)力清單事項共計234項，應(yīng)進駐202項，原進駐121項，新增81項，新增67%；現(xiàn)進駐202項，進駐率達(dá)到100%，進駐人員62人；配備中層干部25人，授權(quán)首席代表11人，新刻制行政審批專用章10枚，全部按新模式運行。

第二步，推動其余40個部門全部進駐。市優(yōu)化辦、市法制辦、市編辦三個部門分7個組分別與40個部門對接，已完成方案上報，近期經(jīng)市優(yōu)化辦、市編辦、市法制辦、市政務(wù)服務(wù)中心等四部門聯(lián)審后，報市編委批復(fù)，7月1日前完成進駐。

第三步，從7月開始至年底，結(jié)合全省政務(wù)服務(wù)平臺對接工作，推進行政審批辦理、電子監(jiān)察向網(wǎng)上辦理集中。同時，合理劃分市政務(wù)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心、村便民服務(wù)站三級辦理權(quán)限、職責(zé)邊界、銜接流程，實現(xiàn)實體大廳三級協(xié)同，實體大廳與網(wǎng)上大廳協(xié)同，真正方便群眾辦事。

四、存在的問題

行政審批“三集中三到位”工作是個新生事物，更是個系統(tǒng)工程，需要相關(guān)部門真正從大局出發(fā)，摒棄部門利益，全力支持，密切配合，形成工作的強大合力。工作運行之初，難免會出現(xiàn)一些問題和不足。

一是人責(zé)崗還不夠匹配。由于個別部門負(fù)責(zé)人認(rèn)識上的不足，存在應(yīng)付心里，對進駐科室與后方科室在力量配備上存有較大差距。表面上看進駐科室人員到位了，但從人員級別、數(shù)量、業(yè)務(wù)能力上都是與后方科室無法比擬的，并且后方科室與人員的職能、職責(zé)仍然潛在，這對下一步工作勢必會帶來協(xié)調(diào)上的困難，造成首席代表“兩頭跑”的現(xiàn)象。另外，盡管刻制了行政審批專用章，但是蓋章前部門“一把手”還簽不簽字，會不會重新出現(xiàn)“多頭簽字”問題，這也成為下一步需要解決的現(xiàn)實問題。

二是流程還不夠銜接。在互為前置問題上，還存在著部門之間溝通不暢、相互推諉的現(xiàn)象。現(xiàn)在把審批權(quán)力集中起來，前置能不能消減，還需要進一步做好溝通對接。在審批流程運行上，整個流程并聯(lián)還是串聯(lián)，每個環(huán)節(jié)分別由哪個部門牽頭？責(zé)任是什么？這些都需要明確。在綜合受理窗口與部門服務(wù)窗口的關(guān)系上，存在著綜合窗口業(yè)務(wù)不熟、審核轉(zhuǎn)辦個別不到位的問題；部門服務(wù)窗口不能直接了解情況，影響辦事效率，兩個窗口之間的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)還需要加大力度。

三是服務(wù)還不夠到位。事項進駐只是形式，解決問題才是核心。窗口工作人員多為部門臨時組建而成，新人、年輕人居多，綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)、服務(wù)意識亟待提高。根據(jù)部門工作性質(zhì)特點，還有大量工作需要在現(xiàn)場辦理。比如國土局，一些土地、礦產(chǎn)類審批業(yè)務(wù)需要現(xiàn)場勘查，大部分審批事項需轉(zhuǎn)報上級批準(zhǔn)，協(xié)調(diào)時限長、難度較大。對一線服務(wù)與坐班服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要求，還需要根據(jù)實際情況進行深入研究探討。

五、工作建議

推進“三集中、三到位”是行政審批制度改革的一次新跨越，更是充分展示政府以民為本、執(zhí)政為民良好形象的載體和平臺。各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部必須率先轉(zhuǎn)變思路，積極作為，充當(dāng)深化改革的堅定推動者和執(zhí)行者。具體工作中，要處理好四個方面的關(guān)系。

一是處理好管理與服務(wù)的關(guān)系。政府是管理社會的主體，也是對人民群眾的服務(wù)主體，管理與服務(wù)都是政府應(yīng)盡的職責(zé)。高效的管理意味著高效的服務(wù)。推行“三集中、三到位”改革，關(guān)鍵要找準(zhǔn)政府管理與服務(wù)的有機結(jié)合點，把管理高度濃縮，把流程職責(zé)高度精簡變革，切實提高工作效率，鏟除滋生腐敗的土壤，強化對社會的有效管理。

二是處理好授權(quán)與監(jiān)管的關(guān)系。各部門對首席代表不僅要充分授權(quán)，更要充分授責(zé)。如果部門授權(quán)不到位，還是導(dǎo)致群眾“兩頭跑”，“三集中三到位”就成了“形式主義”。既要做到充分授權(quán)放權(quán)，又要確保依法依規(guī)用權(quán)，就必須加強監(jiān)督管理，實行“一崗雙責(zé)”，逐步弱化審批，強化事中事后監(jiān)管。相關(guān)部門要按照標(biāo)準(zhǔn)要求選擇最放心的干部到窗口任職，并加強培訓(xùn)，增強業(yè)務(wù)辦理和綜合協(xié)調(diào)能力，使其熟練掌握業(yè)務(wù)，熟悉所有進駐事項的審批辦理流程和相關(guān)政策。

三是處理好窗內(nèi)與窗外的關(guān)系。行政審批專用章應(yīng)由窗口保管并使用，是窗內(nèi)的工作。但是個別部門仍存在窗外“接私活”的現(xiàn)象，窗內(nèi)不帶公章，仍然讓群眾來回跑。為杜絕讓群眾“兩頭跑”現(xiàn)象，遇到首席代表不敢決定，需要“一把手”或者領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策的事項時，就需要“一把手”來回跑。對此，“一把手”要定期到窗口坐班。另外，國土、人防、規(guī)劃、住建、地震等部門的審批事項窗內(nèi)解決不了，需要現(xiàn)場踏勘，這就要求相關(guān)部門把業(yè)務(wù)骨干匯集在一起，采用集中會戰(zhàn)方式，集中力量攻克難關(guān)。

四是處理好創(chuàng)新與效能的關(guān)系。深化“三集中三到位”工作是審批體制機制的變革與創(chuàng)新，涉及到部門審批權(quán)力格局的調(diào)整以及審批責(zé)任的落實，目的就是解決行政審批環(huán)節(jié)多、時間長、公開透明度不夠等問題，落實“優(yōu)化流程、批管分離、陽光審批、限時辦結(jié)”的行政審批新模式。在改革創(chuàng)新過程中，創(chuàng)出的是經(jīng)驗，得到的是實惠，鍛煉的是隊伍，形成的是好作風(fēng)、好習(xí)慣。為促進“三集中三到位”落到實處，全面提升行政效能，必須同步加強監(jiān)管體系建設(shè)。要充分借助新形勢下的互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，建設(shè)在線審批監(jiān)管平臺，建立透明、規(guī)范、高效的協(xié)同監(jiān)管機制。要開通政民互動平臺，在門戶網(wǎng)站對外公布投訴舉報電話，通過電話、函件、微信、QQ群等方式，加強交流互動，督促相關(guān)人員按時辦理審批事項，處理好來信來訪和投訴舉報，做到事事有回音，件件有落實。要聯(lián)合有關(guān)部門開展行政效能監(jiān)察活動，推進網(wǎng)上受理、辦理、監(jiān)管“一條龍”服務(wù)，讓信息多跑路、群眾少跑腿，不斷提升群眾滿意度和政府形象。

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