“領跑脫貧攻堅”的典型實踐與政策建議

曹國慶+鄭瑞強

脫貧致富是一個系統工程，扶貧開發既是資源配置過程，也是扶貧對象“資源基礎上的可行能力形成與提升”過程，精準扶貧是基礎，領跑脫貧攻堅是目標，扶貧開發模式創新是載體，“領跑脫貧攻堅”的更高要求是實現扶貧治理的現代化。

“十三五”期間，江西省脫貧攻堅任務依然艱巨：204萬貧困人口，25個貧困縣，2900個貧困村，且主要分布在集中連片特困地區，自然條件差，貧困程度深，增收難度大，是扶貧開發最難啃的“硬骨頭”。圍繞省委省政府提出的“全省提前兩年基本消除絕對貧困，到2020年努力成為全國脫貧攻堅的樣板區”的扶貧開發目標，“十三五”期間要打贏脫貧攻堅戰，實現“領跑脫貧攻堅”更高要求應將“精準”與“領跑”兼顧。

以贛州市石城縣（羅霄山集中連片特困地區縣、專項扶貧特色縣）、瑞金市（羅霄山集中連片特困地區縣、江西精準扶貧工作先進縣、扶貧資源富集區）和撫州市廣昌縣（國家扶貧開發工作重點縣）3個縣（市）為樣本，課題組對8個鄉（鎮、園區）16個示范點進行了實地調研，總結各地脫貧攻堅典型經驗，探尋扶貧開發問題，凝練扶貧開發模式，健全扶貧開發體制與機制，以扎實推進精準扶貧工作，優化脫貧攻堅頂層設計，提高江西省扶貧開發治理水平。

實踐與探索

組織引領：黨建基于產業，資源整合定位于項目。

黨的領導是扶貧開發的關鍵，扶貧開發是檢驗黨建成效的主戰場。各地堅持把黨建扶貧作為助推大扶貧戰略行動的有效抓手，最大限度凝聚精準扶貧正能量，努力探索出一條黨建扶貧新路子，如石城縣在脫貧攻堅過程中認識到“貧困人口增收致富不能單打獨斗，融入并依托‘風險共擔、收益共享的農村經濟合作組織或者將農戶與企業發展捆綁是實現貧困人口生計可持續的重要發展思路”，但合作組織和企業等經濟主體在發展過程中都有逐利特征且政府不能強制其服務扶貧開發工作，而將黨組織建構于合作組織（如豐山鄉薏仁合作社專門成立了黨支部）和企業，黨建立基于產業，則能夠很好發揮黨組織的發展協調、聯通和凝聚作用，有效整合經濟組織的逐利目標和社會責任履行目標，助力扶貧開發。

同步小康目標指引下的扶貧開發，多元主體參與其中，扶貧資源形式多樣、數量各異，各地按照“渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功”的原則，“各炒各的菜，共成一桌席”，以項目為載體，將扶貧開發資源與其他部門、渠道的支農惠農資源整合捆綁起來，統一規劃、共同實施，使貧困群眾從中受益。如瑞金市葉坪鄉黃沙村整合新農村建設、土坯房改造、產業扶貧等多項資金，依托紅色資源和文革歷史遺存大力發展旅游業，圍繞“農家旅館+山鄉旅游+紅色教育”的扶貧開發思路，逐步實現了生產富足、身體健康、生活富裕的“黃沙夢”。

創新引領：健全多元參與扶貧開發協同機制，強化“組合式”扶貧模式創新。

提升扶貧開發工作績效，重在提高資源配置水平，關鍵在于扶貧模式創新。

一是體制機制創新。堅持高位推動，結對幫扶，“一手抓能人，一手抓扶貧”，發揮單位掛點、干部駐村優勢，加強脫貧外力支撐；強化基層民主，健全村級民主管理制度，完善村民理事會和基層黨組織，充分尊重村民自治，如瑞金市沙洲壩潔源村民理事會骨干成員實行“脫產管理”，切實服務群眾，以一流的服務得到了民眾認可，贏得了民眾信賴，也為扶貧工作開展營造了良好氛圍。

二是扶貧模式創新。產業扶貧改變了原來“階段瞄準的短平快幫扶”為“全產業鏈幫扶”，按照“選準一個產業、打造一個龍頭、撬動一筆貸款、創新一套機制、提供一套服務”的五位一體模式，推進“政府+公司+合作組織+銀行+貧困戶”的模式扶貧，拓展扶貧新路，如石城縣贛江源農業發展有限公司推動的分戶式光伏發電項目；金融扶貧模式創新體現在創新擔保方式、創新貸款品種和創新協作機制等，從源頭上解決農民貸款難問題，為貧困地區重塑具有成長性的經濟增長模式，在技術、信息、融資等方面形成合力支持；社會保障扶貧實施動態控制，隨著社會經濟發展水平提高，不斷提升最低生活保障水平，并針對“因病返貧、因學返貧、因老返貧”等致貧原因，構筑健康扶貧、社會救助與教育支持等脫貧最后防線。

保障引領：統籌農村改革，完善脫貧人口生計發展長效機制。

統籌農村改革，有助于顯化農戶財產性收益，為貧困人口資產性收益增加奠定基礎。各地聚焦農業供給側結構性改革、農村集體產權制度、農業經營制度、農業支持保護制度、城鄉發展一體化體制機制和農村社會治理等領域，尤其是關注農村產權制度交易平臺建設，如瑞金市葉坪鄉油茶合作聯社與油茶企業聯合，實施油茶林“回購返租”，既能夠為貧困戶提供效益分紅，又能為其提供就業崗位，提高技能，增加收入，遠近結合，一舉多得。

脫貧人口的返貧問題成為蠶食扶貧開發工作成果和阻礙扶貧目標順利實現的頑疾，各地健全脫貧攻堅考核機制、精準脫貧退出機制、改革投入分配管理機制和脫貧人口生計可持續發展扶持機制，以創新激發動力活力。如瑞金市專門對精準扶貧工作制定了嚴格的考核辦法，將脫貧攻堅工作納入到各單位、各鄉鎮綜合考評體系和干部選拔任用評價體系，健全完善定期調度、定期督查制度，對精準扶貧不達標的，實行“一票否決”；再如廣昌縣對于脫貧人口實施“脫貧不脫政策”、“扶上馬再送一程”的工作方式，持續跟蹤，以盡可能減少貧困脫貧返貧風險，實現脫貧人口的生計可持續發展。

問題發現與政策建議

一是強化扶貧資金管理，注重扶貧資源優化配置。

脫貧攻堅任務完成需要大量扶持資金支撐，調研發現，目前80%以上扶貧資金為財政資金，使得扶貧資金在使用管理上受到配套、程序、數量和投向方面的制約。

表現一：配套資金門檻過高。

由于發展水平不高，貧困區縣自身在財政支出方面捉襟見肘，中央和省級部門在劃撥財政支農項目資金時，往往要求地方財政進行資金配套，且多數產業項目要求按1：1比例配套，雖然這種要求有防范資金挪用、放大資金杠桿效應等考慮，但多地表示由于地方財力不足，配套資金吃緊，無力提供配套。

政策建議：考慮各地區的財政收支實際情況，合理安排配套資金分配比例。對于經濟實力較弱的地區，合理下調地方配套的比例。

表現二：扶貧資金撥付遲緩且相對分散。

財政扶貧資金下撥需要經過項目規劃、年度計劃、預算、審批等多個程序，走完一套程序一般要2-3個月，且很多項目資金是分年支付，鑒于同步小康的脫貧攻堅工作時限要求，給實際工作帶來了資金到位時間長、資金支付分散致使項目進展遲緩、資金利用效率低下等問題。

政策建議：提高前期科學規劃水平，注重規劃、計劃的合理性審批，減少資金管理的審批環節，將項目資金管理風險防范重心前置，以提高資金撥付效率；強化資金使用過程監管，有效防范資金管理風險；按照對應任務種類針對不同扶持資金分類管理，常規性、時序性任務的扶貧資金年度支付，時間敏感性任務（如產業項目）則要考慮項目投入的前期、中期、后期的資金投入比例安排支付計劃，真正發揮“救急濟困”的作用。

二是協調政府與市場作用發揮，提高扶貧開發治理水平。

精準扶貧，領跑脫貧攻堅需要重新審視傳統扶貧業務，實施流程再造和創新。針對當前政府過度包攬扶貧開發工作的現狀，有必要明晰經濟新常態背景下的政府與市場的作用邊界，注重多元主體參與和多方利益訴求最大化實現，實現扶貧開發治理的現代化。

表現一：結對幫扶部分流于形式。

干部結對幫扶具有“先進帶動后進、優勢帶領劣勢”的作用，是各地普遍采用的“政府下沉、條塊聯結”重要方式。由于觀念、資源約束，結對幫扶仍存在部分沉不下去、流于形式，缺乏保障、考核困難，幫扶能力有限、難以脫貧等不良現象。

政策建議：結對幫扶是一個雙向選擇的過程，不能簡單的行政指定，不能扭曲其自愿性行為特征；各地在推進扶貧開發工作過程中，強令政府工作人員結對幫扶，于法無據，且在一定程度上可能遭到部分干部的抵觸，尤其是本職工作較為繁重的崗位人員，既影響了本職工作效率，又使得結對幫扶流于形式，造成資源浪費，建議通過修訂工作人員的考核辦法（重在經費保障、業務考核指標和考核期限），使其成為政府機構和工作履行組織公民責任的一種模式，引導結對幫扶走向社會扶貧方向。

表現二：扶貧資金金融撬動規范化程序。

推動貧困人口脫貧，促進貧困人口持續增收是為重點。各地普遍做法是將貧困農戶與龍頭企業、農村經濟合作組織捆綁，關聯紐帶是將財政下撥的扶貧資金用于銀行貸款，采用金融撬動方式，交由企業、合作組織使用和管理，政府擔保甚至貼息，貧困戶從企業和合作組織中獲得持續收益（主要為利益分紅和就業崗位收入），調研發現，部分貧困人口對于捆綁做法存有抵觸思想，主要原因資金捆綁使用可能帶來的機會損失（部分貧困人口提出如果交由個人處理進行創業或其它投資的收益有可能更大，且在一定程度避免貧富差距加大）。

政策建議：資金捆綁使用，放大金融杠桿效應，取得較好市場收益和扶貧效果的做法值得提倡，但鑒于財政扶貧資金公共屬性及其使用對象的特定性特征，建議資金捆綁使用時，一要采集扶貧對象的資金使用意愿，二要在選擇企業和經濟組織等資金使用主體時注重扶貧對象的參與，三要區別扶貧資金投資收益與其他種類投資資金收益分量比例（調研發現，這條建議各地普遍贊同，尤其是要加大扶貧資金投資收益的比例）。

三是健全脫貧人口長遠生計可持續保障，優化扶貧開發績效考核機制。

要進一步完善縣鄉綜合考核評價機制，將精準扶貧攻堅實績和扶貧規劃實施作為重要內容，用實用好考核扶貧實績的“指揮棒”，切實保障“領跑脫貧攻堅”更高要求順利實現。

表現一： 精神扶貧仍需常抓不懈。

貧困的發生，既有客觀原因，也有主觀原因。相比于交通閉塞、自然條件惡劣、災害疾病多發等致貧因素，觀念陳舊、信心缺失、道德失衡等主觀因素滯礙脫貧進程更為突出，調研發現部分地區在扶貧開發過程中仍然存在“重經濟輕文化、重物質輕精神”的狀況。

政策建議：針對“觀念滯后、主動脫貧的干勁不足，惰性作祟、存在等靠要的思想，精神空虛、容易偏離正路，風氣不純、鄉村治理難度加大”等亟待解決的精神貧困問題，建議積極開展“精神扶貧”，整合農村現有宣傳文化、黨員教育、圖書出版、電影放映、體育健身、科學普及等方面資金、項目、場所、設施、人才等資源的基礎上，充分利用鄉文化站、村社文化室、黨員活動室、農家書屋、鄉村體育健身工程等陣地，挖掘各鄉村自然景觀和優秀傳統文化資源，突出自身特色，大力開展群眾喜聞樂見的文化活動，將精神扶貧、文化扶貧有機嵌入到其他扶貧方式中去，不斷激發貧困群眾求知、求美、求樂的熱情，幫助貧困群眾既富口袋又富腦袋，同步推進物質脫貧與精神脫貧。

表現二：脫貧返貧長效機制亟待優化

由于農村發展資源與環境、脫貧人口的市場適應能力與生計脆弱性等因素的綜合影響，農村有相當部分的脫貧人口又重新進入貧困，且隨著貧困標準的提高返貧率會逐步上升。脫貧人口的返貧問題如影隨形，成為蠶食扶貧開發工作成果和阻礙扶貧目標順利實現的頑疾，應采取有效措施治理農村返貧現象，鞏固扶貧開發成果。

政策建議：針對不同類型脫貧人口返貧特征，剖析返貧風險傳導機制，系統設計脫貧人口返貧風險預警指標體系，建立多元主體風險預警機制，強化社會穩定風險評估，健全脫貧人口返貧動態風險防范體系；規范財政扶貧資金投資項目的收益回收制度，形成“扶貧互助資金自我積累”的良性循環機制；建議國家管理機構出臺《脫貧人口后期扶持條例》，明確扶持對象、扶持方式、扶持期限與扶持責任等內容，切實保障脫貧人口生計可持續發展，最大程度消減脫貧人口返貧。