征管改革中的中國大企業(yè)稅收管理

劉　磊（國家稅務(wù)總局大企業(yè)稅收管理司　北京　100038）

征管改革中的中國大企業(yè)稅收管理

劉磊（國家稅務(wù)總局大企業(yè)稅收管理司北京100038）

大企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的中流砥柱，是國家稅收的重要保障。對大企業(yè)實施專業(yè)化管理已成為現(xiàn)代稅收管理的國際趨勢。隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的加速推進(jìn)，我國涌現(xiàn)出一大批跨行業(yè)、跨地區(qū)甚至跨境經(jīng)營的大型集團(tuán)企業(yè)，大企業(yè)稅收管理工作的重要作用日益凸顯。近年來，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，在推進(jìn)征管體制改革，邁向稅收現(xiàn)代化的整體進(jìn)程中，不斷深化大企業(yè)稅收專業(yè)化管理的探索與實踐。回顧過去，成績可喜，展望未來，仍然任重道遠(yuǎn)。

一、助推征管改革——浪潮中的探索與奮進(jìn)

（一）征管改革探索中的“應(yīng)運而生”

從新中國成立到20世紀(jì)80年代中期，我國實行以稅收專管員為核心、下戶收稅和征管查合一的傳統(tǒng)稅收征管模式。1994年我國對稅收專管員制度實施了系統(tǒng)性改革，開始實行 “納稅申報、稅務(wù)代理、稅務(wù)稽查”三位一體的征管模式。1997年1月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于深化稅收征管改革的方案》，逐步實行“一個制度、四個體系”的征管模式，實現(xiàn)由專管員包辦式管理向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)變。隨后，稅收征管更加重視稅源專業(yè)化管理。1999年，國家稅務(wù)總局首次提出了“建立嚴(yán)密、有效的重點稅源監(jiān)控體系”的管理思路，將第一批1 404戶大企業(yè)作為重點稅源納入監(jiān)控視野。2001年國家稅務(wù)總局出臺《關(guān)于加速稅收征管信息化建設(shè)推進(jìn)征管改革試點工作方案》，確立了構(gòu)建大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)的思路。

為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對稅收工作的要求，2008年，國家稅務(wù)總局大企業(yè)稅收管理司正式成立，這是我國首次按照納稅人的類型來設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，按照國際貨幣基金組織的說法，這成為了“中國走向稅收管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”。各地也陸續(xù)成立了專門的大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)，按照分類分級管理的要求，開始進(jìn)行適合我國國情的大企業(yè)稅收管理探索。

（二）創(chuàng)新稅收征管體制道路上的“探索前行”

2009-2014年，大企業(yè)稅收管理機(jī)構(gòu)和人員配置逐步加強。國家稅務(wù)總局開始改變以往的稅收管理模式，將稅收管理工作的重心前置，不斷創(chuàng)新建立大企業(yè)稅收風(fēng)險管理體系。各地也在積極探索大企業(yè)屬地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)日常管理和各級大企業(yè)稅收管理部門復(fù)雜事項專業(yè)化管理相結(jié)合的有效方式，逐步夯實了大企業(yè)稅收專業(yè)化管理的基礎(chǔ)。

1.建立完善定點聯(lián)系企業(yè)制度。2009年，國家稅務(wù)總局選擇45戶大企業(yè)集團(tuán)作為首批定點聯(lián)系企業(yè)，由大企業(yè)管理司直接組織實施相關(guān)稅收管理與服務(wù)工作。2010年，國家稅務(wù)總局建立了定點聯(lián)系企業(yè)名冊管理制度，明確管理范圍，厘清管理層級，梳理企業(yè)關(guān)聯(lián)關(guān)系，按年度對企業(yè)名冊進(jìn)行內(nèi)容充實和信息更新。

2.構(gòu)建以《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險管理指引（試行）》（以下簡稱《指引》）和《大企業(yè)稅收服務(wù)和管理規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）為主體的管理制度框架。2009年和2011年，國家稅務(wù)總局先后印發(fā)了《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險管理指引（試行）》和《大企業(yè)稅收服務(wù)和管理規(guī)程》，就實施專業(yè)化管理對稅企雙方進(jìn)行了基本規(guī)范。《指引》明確了以風(fēng)險為導(dǎo)向的稅務(wù)管理理念，指導(dǎo)大企業(yè)開展稅收風(fēng)險管理，防范稅務(wù)違法行為，引導(dǎo)企業(yè)實現(xiàn)自我遵從。《指引》的發(fā)布填補了企業(yè)全面風(fēng)險管理內(nèi)容上的一項空白，受到了大企業(yè)的積極響應(yīng)。《規(guī)程》規(guī)范了大企業(yè)稅收服務(wù)和管理工作內(nèi)容，明確了工作職責(zé)，固化了工作任務(wù)，將遵從管理理念和思路落實為可操作的管理制度。

3.全面推進(jìn)以風(fēng)險為導(dǎo)向的稅收管理。2009年以來，國家稅務(wù)總局創(chuàng)新稅務(wù)檢查的方法和手段，對21戶總局定點聯(lián)系企業(yè)開展了風(fēng)險評估和自查工作，并逐戶送達(dá)稅收檢查情況通報和稅收風(fēng)險管理建議書，提出后續(xù)整改要求，幫助企業(yè)完善稅收風(fēng)險管理長效機(jī)制。這種以風(fēng)險調(diào)查測評為先導(dǎo)、企業(yè)自查為主、稅務(wù)機(jī)關(guān)督導(dǎo)為輔、運用現(xiàn)代信息化手段的稅收檢查方式，得到了企業(yè)的認(rèn)可和各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的歡迎。

2012年，全國稅收征管改革工作會議把大企業(yè)稅收專業(yè)化管理定位為稅收征管改革的突破口，加快推進(jìn)大企業(yè)稅收專業(yè)化管理改革步伐。各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在提升大企業(yè)遵從度，創(chuàng)新個性化納稅服務(wù)、實施風(fēng)險導(dǎo)向的管理模式及建設(shè)專業(yè)化、扁平化組織機(jī)構(gòu)和管理體制、工作機(jī)制等方面重點突破，積極探索符合我國國情的大企業(yè)專業(yè)化管理模式。

2013-2014年，國家稅務(wù)總局先后組織各地對中國煙草等3戶總局定點聯(lián)系企業(yè)以及中國石油天然氣集團(tuán)等8戶企業(yè)集團(tuán)按照企業(yè)自查、風(fēng)險評估和初審、稅務(wù)審計、總結(jié)反饋等階段逐一開展全流程稅收風(fēng)險管理專項工作。通過此次全面體檢，掌握了相關(guān)集團(tuán)企業(yè)及其行業(yè)的經(jīng)營特點、建立了行業(yè)稅收風(fēng)險特征庫，進(jìn)一步完善了大企業(yè)稅收專業(yè)化管理模式。同時，以王軍局長提出的“精確制導(dǎo)”為目標(biāo)，國家稅務(wù)總局對部分企業(yè)集團(tuán)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、跨境投資和關(guān)聯(lián)交易等重大事項開展分事項專項風(fēng)險分析工作。大企業(yè)稅收管理從全面開展、遍地開花，走向由國家稅務(wù)總局統(tǒng)籌、上下聯(lián)動針對特定行業(yè)、特定企業(yè)、特定事項的“重點突破”。

（三）深化征管體制改革中的“先手棋”

2015年，中辦、國辦印發(fā)《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，從頂層設(shè)計上對大企業(yè)稅收服務(wù)與管理改革進(jìn)行了部署，要求對納稅人實施分類分級管理，區(qū)分不同風(fēng)險等級分別采取風(fēng)險提示、約談評估、稅務(wù)稽查等方式進(jìn)行差別化應(yīng)對。同時，提升大企業(yè)稅收管理層級，對跨區(qū)域、跨國經(jīng)營的大企業(yè)，將其稅收風(fēng)險分析事項提升至稅務(wù)總局、省級稅務(wù)局集中處理，將分析結(jié)果推送相關(guān)稅務(wù)機(jī)關(guān)做好應(yīng)對。國家稅務(wù)總局局長王軍在調(diào)研時指出：“大企業(yè)稅收服務(wù)與管理改革是深化國稅、地稅征管體制改革的‘先手棋’，承載稅收未來發(fā)展的大希望”。按照《深化國稅、地稅征管體制改革方案》工作部署，稅務(wù)總局迅速印發(fā)《深化大企業(yè)稅收服務(wù)與管理改革實施方案》（以下簡稱《方案》），組建了大企業(yè)稅收風(fēng)險分析專業(yè)機(jī)構(gòu)，明確了以稅務(wù)總局和各省國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局確定的大企業(yè)為服務(wù)和管理對象，通過對管理體制、工作職責(zé)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，有效整合了稅收征管資源，為從稅務(wù)總局層面統(tǒng)籌開展大企業(yè)稅收風(fēng)險分析工作提供了組織機(jī)構(gòu)保障和人力資源支撐。從“打開征管改革的突破口”的視角思考謀劃大企業(yè)稅收風(fēng)險分析工作，按照大思路、大措施、大成果的戰(zhàn)略定位推進(jìn)大企業(yè)稅收管理工作，抓住企業(yè)集團(tuán)稅收經(jīng)濟(jì)分析和稅收風(fēng)險分析兩個工作重點，按照數(shù)據(jù)采集、風(fēng)險分析、推送應(yīng)對、反饋考核等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，逐步實現(xiàn)大企業(yè)服務(wù)與管理全國一體化運作的工作目標(biāo)。

1.轉(zhuǎn)變大企業(yè)稅收管理方式。按照《方案》要求，國家稅務(wù)總局立足現(xiàn)行稅務(wù)組織體系基本框架，提升大企業(yè)復(fù)雜事項的管理層級，突出總局專業(yè)化、集團(tuán)化管理優(yōu)勢，開展大企業(yè)稅收風(fēng)險分析，發(fā)揮以點帶面作用，實現(xiàn)“精確制導(dǎo)”，通過科學(xué)設(shè)定分類分級管理規(guī)則，合理調(diào)整職責(zé)，重組工作流程，組織分類分級應(yīng)對，在全國稅務(wù)系統(tǒng)運行橫向互動、縱向聯(lián)動、全程可控的一體化大企業(yè)稅收風(fēng)險管理機(jī)制。

2.總局省局兩級統(tǒng)籌分析。通過制定大企業(yè)稅收風(fēng)險管理戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計劃，組建大企業(yè)稅收風(fēng)險分析專業(yè)團(tuán)隊，聯(lián)合省局大企業(yè)稅收管理部門，跨區(qū)域統(tǒng)籌開展大企業(yè)稅收風(fēng)險分析。

3.風(fēng)險任務(wù)統(tǒng)一推送差別化應(yīng)對。國家稅務(wù)總局稅收風(fēng)險管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一推送大企業(yè)稅收風(fēng)險應(yīng)對任務(wù)。省局風(fēng)控辦根據(jù)風(fēng)險應(yīng)對任務(wù)清單，按照風(fēng)險等級推送給相應(yīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)風(fēng)險應(yīng)對主體，開展差別化風(fēng)險應(yīng)對。

4.加強風(fēng)險應(yīng)對過程管控。稅務(wù)總局大企業(yè)稅收管理司負(fù)責(zé)指導(dǎo)大企業(yè)稅收風(fēng)險應(yīng)對、分析評價風(fēng)險應(yīng)對結(jié)果以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨省風(fēng)險應(yīng)對事項。省局大企業(yè)稅收管理部門負(fù)責(zé)對風(fēng)險應(yīng)對結(jié)果進(jìn)行加工整理，形成個案和綜合分析報告，并提出風(fēng)險分析和應(yīng)對建議。

二、深化征管體制改革——挑戰(zhàn)中的革新與完善

大企業(yè)稅收服務(wù)與管理伴隨征管體制改革而生，在8年的探索和實踐中，有闊步前行、有曲折盤桓。在全國各級大企業(yè)稅收管理部門的共同努力下，以稅收風(fēng)險為導(dǎo)向的方法體系逐步形成，專業(yè)化管理的制度機(jī)制漸趨完善，組織機(jī)構(gòu)、人才隊伍、信息化的保障更加有力。面對未來，大企業(yè)稅收專業(yè)化管理之路還很長，仍需在挑戰(zhàn)中不斷革新、完善。

（一）大數(shù)據(jù)——筑牢大企業(yè)稅收管理基礎(chǔ)

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等新一輪信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，我們正式步入了全新的大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)時代的來臨，對正在邁向現(xiàn)代化的我國稅收管理，尤其是大企業(yè)稅收管理既是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，又是全新的機(jī)遇。面對大企業(yè)海量涉稅數(shù)據(jù)，我們?nèi)匀淮嬖诙悇?wù)系統(tǒng)內(nèi)部各種信息整合不足、第三方信息利用不夠、數(shù)據(jù)挖掘能力不足等問題。如何開采好這片數(shù)據(jù)“金礦”，使其成為大企業(yè)稅收管理的重要突破口，是稅務(wù)機(jī)關(guān)亟需解決的問題。首先，要樹立大數(shù)據(jù)思維，實現(xiàn)稅收決策向數(shù)據(jù)驅(qū)動轉(zhuǎn)型。大企業(yè)稅務(wù)管理部門要把大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)運用到大企業(yè)稅收管理和決策中，建立數(shù)據(jù)采集、分析、存儲及應(yīng)用的一整套大數(shù)據(jù)管稅機(jī)制，利用數(shù)據(jù)分析結(jié)果，有效鎖定風(fēng)險點，為風(fēng)險管理指明方向。其次，要做好大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)涉稅數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)利用。運用大數(shù)據(jù)理念與技術(shù)拓展信息來源，廣泛采集、歸集稅收征管信息、企業(yè)端財務(wù)信息、第三方和互聯(lián)網(wǎng)信息，建立大企業(yè)的“大數(shù)據(jù)”庫和“稅務(wù)云計算”平臺，對數(shù)據(jù)實時采集、加工、關(guān)聯(lián)，并整合利用，充分挖掘數(shù)據(jù)背后的新價值，有效消除稅收征管中的信息不對稱，為風(fēng)險管理提供精準(zhǔn)、全面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（二）信息技術(shù)——為大企業(yè)稅收管理插上翅膀

現(xiàn)代化大企業(yè)稅收管理需要信息技術(shù)的支撐，實現(xiàn)大企業(yè)稅收管理信息化是一項集先進(jìn)稅收管理理念與現(xiàn)代信息技術(shù)為一體的系統(tǒng)工程，需要在金稅三期工程框架內(nèi)，緊密圍繞“一體化”的要求，不斷深入推進(jìn)。一是要積極實現(xiàn)數(shù)據(jù)“一體化”。加強總局、省局層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立數(shù)據(jù)集中共享、集中應(yīng)用和業(yè)務(wù)運維的常態(tài)化工作機(jī)制。加強基礎(chǔ)信息資源庫建設(shè)，全面搜集并整合納稅人基礎(chǔ)信息、企業(yè)財務(wù)核算數(shù)據(jù)、生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)、納稅申報數(shù)據(jù)、稅務(wù)管理數(shù)據(jù)、第三方涉稅數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)倉庫，并按照“集團(tuán)一戶式”的方法進(jìn)行歸集與管理。二是要積極實現(xiàn)平臺“一體化”。努力構(gòu)建集數(shù)據(jù)采集、名冊管理、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、推送應(yīng)對、反饋考核等功能于一體的大企業(yè)稅收信息化支撐平臺，依托平臺固化各層級工作事項，建立上下聯(lián)動、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的大企業(yè)稅收專業(yè)化管理格局。三是積極實現(xiàn)制度“一體化”。理清總局、省局統(tǒng)籌分工管理思路，建立規(guī)范統(tǒng)一的工作流程、崗責(zé)體系、管理制度和考核機(jī)制，實現(xiàn)制度建設(shè)與信息技術(shù)相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）風(fēng)險分析——瞄準(zhǔn)大企業(yè)稅收管理靶心

大企業(yè)稅收風(fēng)險分析工作以稅收風(fēng)險分析平臺為載體，采取計算機(jī)自動風(fēng)險掃描和人工專業(yè)復(fù)評的方法。通過“人機(jī)結(jié)合”的有效分析使涉稅信息資源的價值得以充分體現(xiàn)，使大企業(yè)稅收風(fēng)險疑點得以充分顯露。在計算機(jī)自動風(fēng)險掃描環(huán)節(jié)，需要建立一整套成體系、成框架的風(fēng)險程度測試指標(biāo)體系作為支撐。這套指標(biāo)體系以涉稅數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以風(fēng)險分析經(jīng)驗與需求為抓手，以行業(yè)特征為導(dǎo)向，通過一系列通用+專用指標(biāo)和模型，從微觀、宏觀、橫向、縱向等各個方面對各類涉稅信息進(jìn)行全方位、多角度的描述和對比，實現(xiàn)稅收風(fēng)險識別及風(fēng)險排序，并形成稅收風(fēng)險識別報告，為人工專業(yè)復(fù)評工作提供支撐。目前，我國大企業(yè)指標(biāo)風(fēng)險程度測試指標(biāo)體系的框架已初步搭建完成，下一步，還需要迅速將指標(biāo)體系轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，盡早投入使用，并在使用過程中，不斷校驗、優(yōu)化，提升精準(zhǔn)度。在人工專業(yè)復(fù)評階段，由專業(yè)的風(fēng)險分析團(tuán)隊，結(jié)合計算機(jī)掃描結(jié)果，開展分行業(yè)的稅收風(fēng)險分析工作，形成稅收風(fēng)險分析報告。在此過程中，要注重抓住基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，透過“風(fēng)險過濾器”開展大網(wǎng)眼的風(fēng)險分析。要注重抓住重點企業(yè)、重點行業(yè)，進(jìn)行深度剖析，以點帶面開展分析。要注重發(fā)揮總局、省局各自的優(yōu)勢，兩級開展統(tǒng)籌分析。

（四）應(yīng)對反饋——形成大企業(yè)稅收管理閉環(huán)系統(tǒng)

以“兩級統(tǒng)籌、聯(lián)動分析”為指導(dǎo)，將前期分析結(jié)果推送至省局大企業(yè)管理部門，省局大企業(yè)稅收管理部門研究細(xì)化應(yīng)對任務(wù)，形成風(fēng)險應(yīng)對任務(wù)清單，按照風(fēng)險等級推送給相應(yīng)的稅務(wù)機(jī)關(guān)風(fēng)險應(yīng)對主體，開展差別化風(fēng)險應(yīng)對，形成應(yīng)對結(jié)果、個案分析、綜合分析等反饋結(jié)果。稅收風(fēng)險分析部門根據(jù)風(fēng)險應(yīng)對反饋結(jié)果，及時優(yōu)化風(fēng)險分析工具，更新稅收風(fēng)險特征庫和大企業(yè)基礎(chǔ)信息庫。針對稅收管理薄弱環(huán)節(jié)，加強大企業(yè)日常稅源監(jiān)控和稅收征管，根據(jù)稅收風(fēng)險管理中發(fā)現(xiàn)的稅收法律和政策問題，提出完善稅收立法、調(diào)整稅收政策的意見建議。根據(jù)稅收風(fēng)險分析應(yīng)對結(jié)果，提出后期開展稅收風(fēng)險管理的工作建議，指導(dǎo)大企業(yè)完善稅收風(fēng)險內(nèi)控機(jī)制。通過這樣的閉環(huán)循環(huán)流轉(zhuǎn)，不斷地用前一個環(huán)節(jié)的工作推動后一個環(huán)節(jié)的工作，用后一個環(huán)節(jié)的工作校準(zhǔn)前一個環(huán)節(jié)的工作，以風(fēng)險管理工作推動自身流程完善，推進(jìn)征管優(yōu)化和立法完善。

（五）績效考核——強化過程管理制度保障

實施績效管理是黨的十八大、十八屆三中全會做出的重要部署，黨中央、國務(wù)院對此高度重視。國家稅務(wù)總局按照績效管理“一年試運行，兩年見成效，三年創(chuàng)品牌”的總布局，圍繞績效管理的實行采取了一系列有效措施，取得了重要的階段性成果。在未來的大企業(yè)稅收管理中，績效考核將發(fā)揮更為突出的作用。一方面，通過績效管理，任務(wù)到崗、責(zé)任到人，實行差異化考核，進(jìn)一步激發(fā)稅務(wù)干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，增強團(tuán)隊意識、趕超意識和隊伍凝聚力。另一方面，在開展總局省局兩級統(tǒng)籌分析的模式下，通過績效考核，對在大企業(yè)稅收管理中有突出貢獻(xiàn)的省局、團(tuán)隊及個人予以績效獎勵，充分調(diào)動基層積極性，形成全國大企業(yè)稅務(wù)系統(tǒng)上下聯(lián)動、積極主動的工作氛圍，有力推進(jìn)大企業(yè)稅收工作。

（六）人才隊伍——扎實大企業(yè)稅收管理根基

加強大企業(yè)數(shù)據(jù)分析、強化風(fēng)險管理、提高稅收征管質(zhì)量與效率的工作最終要落實到“人”的身上，要靠人才來解決問題。培育專業(yè)化的大企業(yè)管理團(tuán)隊，要制定與大企業(yè)稅收專業(yè)化管理改革工作相配套的人力資源配置方案，按照工作需要調(diào)配人力資源；要制定與大企業(yè)稅收專業(yè)管理要求相適應(yīng)的人才選拔標(biāo)準(zhǔn)，把稅務(wù)系統(tǒng)的優(yōu)秀人才、領(lǐng)軍人才充實到大企業(yè)稅收管理部門；要優(yōu)化與大企業(yè)稅收專業(yè)化管理要求相適應(yīng)的人才結(jié)構(gòu)，包括財務(wù)會計、稅法、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計算機(jī)、審計學(xué)和統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科，甚至理科、工科多學(xué)科的各類人才；要通過與高校、社會中介機(jī)構(gòu)合作以及國際經(jīng)驗交流，促使管理團(tuán)隊始終保持領(lǐng)先水平。

圖 / 李鴻翔

責(zé)任編輯：周優(yōu)