大企業稅收風險管理的國際比較研究

中國國際稅收研究會課題組

大企業稅收風險管理的國際比較研究

中國國際稅收研究會課題組

內容提要：為保證稅收收入和提高管理效率，世界各國對大企業采取風險導向的稅收管理。國外大企業稅收風險管理在法制建設、認定標準、管理方式、機構設置、業務流程、稅企關系、信息手段和人才機制等方面積累了豐富經驗。我國近年來亦對大企業稅收風險管理進行了有效探索，但仍存在一些制約大企業稅收風險管理發展的問題。為了加強對大企業的稅收風險管理，我國稅務機關迫切需要制定一個通用的界定標準，確定管理對象；改進管理流程，明確管理職責；強化稅收風險管理理念，拓寬管理思路；加強溝通和信息共享，搭建管理平臺；加快人才培養，提高人員素質。

大企業 稅收風險 管理模式

一、大企業稅收風險管理的內涵和意義

稅收風險是指在稅收征管過程中，由于各種原因導致的納稅人未能依法履行納稅義務，造成稅收流失的各種可能性和不確定性。

（一）大企業的判斷標準及其特點

1.大企業的判斷標準

按照行業門類，國家統計局依據從業人員、營業收入、資產總額等指標或替代指標，將我國企業劃分為大型、中型、小型、微型四種類型。2011年，《國家統計局關于印發統計上大中小微型企業劃分辦法的通知》（國統字［2011］75號）形成了我國大型企業劃分標準，其中營業收入和資產總額是主要考量指標。而國際上通常采用創業的核心技術、規模經濟（成本優勢）、對供應鏈的管理能力、品牌價值、資源壟斷5個指標來衡量企業規模。

稅收意義上的大企業是指在應納稅額、營業收入、資產總額等方面達到一定數量的大型企業集團。根據相關國際經驗，在稅收領域中的大企業是指因為自身運營背景具有國際性、經營范圍呈現多元化、經營業務具有特殊性、內部治理存在復雜性等特征，從而能夠在稅收管理和服務方面受到特殊對待的納稅人。

2.大企業的特點

（1）企業規模大。大企業的收入和稅收規模都比較大，其產品市場覆蓋面廣，在所處行業及產業鏈中處于競爭優勢地位。另外，企業的業務范圍一般是跨地區的、遍布全國多個省市甚至國外區域，對地方經濟影響較大，社會地位較高。

（2）企業涉稅事項復雜。大企業的經營活動會在企業持續發展的過程中不斷向不同地區擴展業務，從而實現跨區域、跨國投融資經營。同時，大企業通常經營范圍比較廣泛，關聯交易頻繁發生，這些因素使得其涉稅事項較為復雜。

（3）企業維權意識強。大企業的管理機構都比較健全，且都較為重視國家宏觀經濟政策。通過建立專業的管理團隊對國家經濟趨勢及相關政策進行解讀并作出較為詳細的分析，以供企業決策使用。另外，大企業擁有專業化的稅務管理團隊，納稅意識和法律意識都比較強，稅收遵從度較高，在遵守法律法規的基礎上注重維護企業稅收權益。

（二）大企業稅收風險管理的意義

經濟的發展使得企業規模越來越大，大企業已成為各國非常重要的納稅人。基于保證稅收收入和提高管理效率的雙重原因，各國政府高度關注大企業稅收風險管理。

加強大企業稅收風險管理是大企業經濟地位和稅收地位的體現。大企業已成為各國經濟的重要支柱，是經濟發展的“晴雨表”和“風向標”。大企業在經濟發展中的重要地位決定了其稅收地位。據統計，2014年，我國1.3萬戶企業集團繳納的稅收占全國稅收收入總額的45.5%，其中45戶國家稅務總局定點聯系企業集團繳納的稅收27 135.12億元，占全國稅收收入總額近21%。加強大企業稅收管理，對于促進經濟發展、穩定稅收收入具有重要意義。

大企業較高的稅收風險客觀上要求加強稅收風險管理。隨著經濟全球化的不斷深入，企業規模不斷擴張。由于大企業規模龐大，通常跨行業、跨區域甚至跨國經營，內部組織結構和核算體系復雜、生產經營分散、內部決策集中，這些特點都容易導致較高的稅收風險。傳統的低層面、分散型稅收管理方式無法管理到位，阻礙了大企業稅收管理效率的提高。樹立風險管理理念，優化資源配置，有重點、有差別地加強對高風險企業的稅源監控和管理，可以使有限的稅務管理資源得到最大程度的發揮，增強和提高稅收征管工作的針對性和有效性，也有利于對全社會的稅收遵從起到標桿和示范作用。

二、大企業稅務風險管理的國際經驗借鑒

近年來，各國根據納稅人的不同規模對其進行分類管理，重組機構和業務流程，確立新的征管模式，最大限度地防范和規避稅收流失風險，積累了豐富的大企業稅收風險管理經驗。

（一）健全規范的稅法體系

發達國家稅收立法都比較健全，其通過法律形式規范大企業稅收管理的主要內容，使征納雙方的權利義務都有法可循，從而使征納關系變得簡單而透明，極大地提高了征管效率。

（二）統一明確的認定標準

大部分國家對大企業的界定都有明確的劃分標準，有的國家選取多種因素綜合起來作為標準，有的國家則選取單一因素作為標準，常見的界定標準包括資產總值、職員人數、營業額、應納稅所得額等。

（三）風險導向的管理方式

（四）扁平合理的機構設置

大企業管理局是扁平化的機構設置，直接設在國家稅務局下面，專門負責大企業的稅收管理。大企業管理局一般再下設管理機構，下設的管理機構根據實際需要，可以按照稅種或者行業劃分，也可以按區域劃分，下設的管理機構分工負責各自范圍內的大企業稅收管理工作。

（五）系統規范的業務流程

國外開展大企業稅收風險管理都有標準、規范的流程，采用整體性、系統性的方法設計工作流程，強調包括遵從風險、操作風險、聲譽風險和法律風險等在內的全面風險管理的理念，打破部門隔閡，從引導稅收遵從、稅前輔導審查、稅后風險分析及應對、監控工作進程和結果、提供法律援助和支持等方面對大企業進行全流程服務及風險管理。

（六）新型的稅企合作關系

大企業稅務管理部門與納稅人建立的是一種合作伙伴的關系，除了日常的風險管理外，還與大企業建立了一種信任、透明、相互理解的關系。改變了以往稅務部門主動管理、大企業被動配合的模式，稅企雙方主動建立溝通聯系機制，進一步降低了雙方的征納成本；變強制化管理為企業內部自我管理，進一步降低了稅收風險，有效地促進納稅遵從。

（七）創新高效的信息手段

生態環境治理，需要資金、技術和人才，可對農村尤其是經濟欠發達地區的農村來說，這些必備條件看上去樣樣不足。《行動計劃》的目標任務如何確保實現？蘇克敬表示，《行動計劃》制定了六大保障措施，包括加強組織領導、完善經濟政策、加強村民自治、培育市場主體、加大投入力度、強化監督工作等方面。比如，完善經濟政策，就包括了深入推進農業水價綜合改革、建立污水垃圾處理農戶繳費制度等。

各國在稅收風險管理流程中，非常重視利用信息手段采集數據，由于網絡化程度較高，政府部門之間的信息傳遞沒有障礙。大企業管理機構在內部和外部的協作上保持著有效溝通，部門之間信息共享程度較高。

（八）科學完善的人才機制

各國注重專業人才的培養和使用。他們通常優先安排稅收及相關領域的專家從事大企業管理工作，經濟學家、會計師、金融分析師等高資歷人才的使用大大提高了大企業管理工作的效率。同時，重視知識和技能的更新換代，定期對管理人員進行培訓。

三、我國大企業稅收風險管理實踐

（一）建立大企業稅收專業化管理機構

20世紀末，隨著我國經濟的發展和稅收風險的發生，大企業稅收管理受到關注，國家稅務總局提出“重點稅源監控”的思路。借鑒國外大企業稅收管理經驗并結合我國實際，2001年，國家稅務總局提出大企業稅收專業化管理的思路。2008年8月，國家稅務總局成立大企業稅收管理司，專門負責大企業的風險管理和納稅服務工作。

（二）構建專業化的大企業風險管理框架體系

2011年，國家稅務總局印發了《大企業稅收服務和管理規程（試行）》（國稅發［2011］71號），將稅收風險管理工作定義為針對大企業開展的風險識別和風險評估，明確各級稅務機關在此項工作中的具體職責和工作內容，規范大企業經營和管理過程中的各個流程，引導企業建立良好的稅務風險管理文化，提升企業自我管理風險的能力。

（三）形成較為完整的定點聯系大企業基本信息庫

通過多年來對大企業的稅源監控、信息采集以及信息化建設，稅務機關較為完整地掌握了大企業的基本信息，包括組織結構信息、生產經營流程信息、財務核算信息、歷史數據信息等。信息庫的建立有利于對大企業的稅收遵從和稅務風險進行正確評價，提高納稅人的稅收遵從度。

（四）簽訂稅收遵從協議

稅企雙方本著平等協商原則約定彼此的權利與義務。一方面，約定稅務機關為企業提供更多關于稅收政策適用的確定性和個性化服務，包括及時向大企業宣傳稅收法律法規，進行納稅咨詢輔導，提供提醒告知，稅務援助，預約服務，“一窗式”辦稅，VIP綠色通道，服務“直通車”，構建稅企網絡溝通平臺等；另一方面，約定大企業要更加積極主動地遵從稅法，如實向稅務機關披露信息。

（五） 開展國際交流與培訓

近年來，國家稅務總局先后組織開展稅務審計實務軟件操作培訓；就分行業、分事項的風險識別應對，組織全國業務骨干進行專題培訓；與國際貨幣基金組織聯合舉辦房地產、建筑安裝、機械制造行業大企業稅務審計培訓；組織人員赴境外參加大企業稅收風險分析與管理培訓交流項目。此外，加強與經濟合作與發展組織稅收征管論壇的合作。國際交流與業務培訓既提高了大企業稅收管理人員的素質和能力，也提高了我國大企業稅收管理的國際站位。

（六）各省（市）的大企業稅收風險管理實踐

為了加強大企業的稅收風險管理，各地積極開展本地區大企業稅收風險管理實踐探索。呈現以下特點：一是緊密結合本地的行政規劃和企業分布特點實行不同的管理模式；二是從縱向提升大企業稅收風險管理權限，克服屬地管理的約束；三是從橫向劃分主管局（處）與業務科室的職能分工，注重管理協調，加強內部合作。有代表性的管理模式包括北京市地方稅務局的“縱向聯動、橫向互動、內外協作”模式，上海市國家稅務局的“兩級風險分析監控”模式，江蘇省國家稅務局的“總部+辦公室”模式，浙江省國家稅務局的“省局統一分析、分類分級應對”模式，河南省地方稅務局的“三級分工”模式，海南省國家稅務局的“集約一體化”模式以及新疆維吾爾自治區地方稅務局的“三級統籌、上下聯動管理”模式等。

四、我國大企業稅收風險管理存在的問題

雖然我國大企業稅收風險管理在實踐中取得了一定成效，但由于起步較晚，目前仍存在大企業界定標準不統一、專業化組織機構缺失、職責不明確、專業化人才儲備不夠、稅務機關個性化服務水平有限等問題。

（一）法律制度保障不夠全面

我國現行稅收征管法及其實施細則中，均沒有明確大企業稅收管理機構的具體職能和權限，甚至存在大企業稅收管理概念的缺失，對大企業稅收管理部門普遍開展的稅收風險管理、稅務審計、稅收遵從管理、個性化服務等稅收管理規程缺乏權威性的確認，導致大企業稅收管理部門的某些行政行為潛在的執法風險。另外，在大企業稅收風險管理方面，雖然已經有一些規范性、綱領性的操作規定，但均為指導性框架，需進一步細化以提高可操作性。

（二）大企業的認定標準不明確

只有采用統一標準篩選出的大企業才具有特殊的管理共性，才能針對這些企業采取有針對性的管理措施，進行專業化管理。目前，我國稅務機關對大企業還沒有形成一套完備的認定標準，而國家稅務總局對大企業的管理采用定點聯系的方式進行，涉及的企業數目相對較少，在實施管理的過程中缺乏足夠的說服力。

（三）大企業稅收風險管理意識不強

無論稅務機關還是納稅人，還都比較習慣于申報納稅后，通過稅務評估、稽查發現問題。目前許多大企業還沒有建立有效的內部控制和風險管理體系，缺乏系統化和制度化應對和控制稅務風險的機制，應對稅務風險基本上是被動的、應急的和臨時的。而稅務機關因稅務風險管理意識不強，未能及時對企業進行正確引導，缺乏相應的大企業風險管理制度和措施以及解決這些問題的思路和方法。

（四）大企業稅收風險管理機構體系不統一

在國家稅務總局的領導下，許多省和計劃單列市也相應設置了大企業管理部門，但仍有一部分省市，尤其是省以下的稅務機關沒有單獨設立機構，這樣在全國范圍內就很難形成統一的大企業管理規范，各地所形成的管理模式也存在很大差別。另外，現行的大企業管理機制是省局和地市局相分離，一些企業的日常經營業務由當地稅務機關處理，一些復雜的業務則由省級稅務機關處理，但復雜業務沒有明確的判斷標準，很容易形成雙方都管和雙方都不管的局面。

（五）大企業稅收風險評估體系不完善

稅收風險評估作為大企業稅收風險的重要流程，對大企業稅收風險等級的劃分以及稅務機關和企業制定相應的預防措施都有重要作用。目前，我國對大企業進行風險評估時，主要依照國家稅務總局下發給企業的自查軟件中的審計指標，沒有專門適用于稅收的風險評估指標體系。另外，在對企業進行風險評估時需要專門的數據分析軟件，沒有配備這種軟件風險評估工作很難保質保量完成。

（六）大企業稅收風險信息管理機制不健全

一是信息搜集困難。目前的信息化水平無法完全滿足信息管稅的要求，系統中存在一些無效數據、錯誤數據和重復數據，缺乏有效的納稅人生產經營信息和第三方數據。二是信息共享受限。由于缺乏統一的信息管理和數據應用平臺，不同地域、不同稅務機關、稅務機關和企業之間涉稅信息不能共享，稅務機關收集的大企業涉稅信息零散，難以全面客觀地反映大企業生產經營狀況和納稅能力，影響稅務機關對大企業數據信息的分析和評價。

（七）風險處置缺乏必要手段和依據

大企業稅收管理部門缺乏相應的風險處置權限。就稅收征收權來說，主要掌握在稅收管理部門，多數在基層稅務機關，省級和市級大企業稅務部門不具備征收權限；就稅收政策解釋權來說，主要掌握在各級稅務機關的法規部門，大企業稅收管理部門無稅收解釋權；就稅務稽查權來說，省級和市級機關多數設有單獨的稽查部門，大企業稅收管理部門不具備稽查權。另外，在大企業稅收風險的應對方式上，大企業稅務部門沒有統一的風險應對辦法和風險應對標準。所以，對于同類型的稅收風險來說，不同稅務機關的大企業稅務管理部門處置標準難以統一，造成較大的稅收風險。

（八）大企業稅收風險管理專業人才不充足

風險管理工作要求高素質的專業技術人員、管理人員，這就需要稅務機關配備綜合性的技術人才，然而我國目前的稅收風險管理機構是在原有的稅源管理機構的基礎上建立起來的，稅務人員所具備的專業技能與該工作所要求的以審計為基礎的工作很難匹配。

五、完善我國大企業稅收風險管理的建議

綜上所述，我國大企業稅收風險管理需要解決的問題主要是確定管理對象、設置管理機構、定位管理職能、確定管理體制、設計管理流程和協調合作關系。具體建議如下：

（一）科學確定大企業劃分標準，確定管理對象

大企業的界定標準建議選擇綜合指標進行認定。其中，總體標準針對管理范圍內所有企業進行篩選，輔助標準針對一些特殊行業和特殊企業。主要參考指標可以選擇納稅額、注冊資本、營業收入和雇員數量。為簡便易行，尤其應抓住營業收入、注冊資本這兩個定義較為明確的標準。輔助指標可以設置為三類企業：特定行業企業、跨區域經營企業、世界500強的外資企業。另外，在確定大企業界定標準時應該綜合考慮統一性和多樣性，建議分別建立中央標準和地方標準。中央標準適用于全國性的大企業，地方標準適用于省級地方的大企業。當然，在工作實踐中可以采取更加靈活的方式。如可以先實現省級統一，列名管理，時機成熟后再全國統一。就單一省份而言，如果大企業數量不夠多，可以兩手推進，一方面制定統一標準篩選出大企業；另一方面允許各地結合實際在不符合大企業標準的納稅人中確定一些重點管理戶，與篩選出的大企業放在大企業管理部門共同管理。

（二）完善管理職能，明確職責分工

擴大大企業管理機構職能，解決大企業管理職責的橫向交叉和縱向交叉問題，提高征管效率。建議按照稅收風險管理的總構架，把稅收風險分析、專業納稅評估、大企業的風險監控和應對等專業化程度較高的風險管理職能，從屬地的稅收管理職能中分離出來，將制度性安排、事務性管理服務職能保留在屬地管理職能中。基本原則是管理指導職能越往上越強，業務實戰程度越往下越強；重大復雜事項管理越往上越多，日常稅源管理越往下越廣。在管理方式上，推行兼顧集中與分散型重組稅務機構。一方面，對納入國家層面管理的大企業，由國家稅務總局大企業管理司直接集中管理，同時在一些大企業比較集中的地方設立大企業管理司下屬分支機構，對大企業實行統一、分類管理；另一方面，在堅持總局、省局、地市局三層專門機構的前提下，應允許各地結合實際，靈活變通。對大企業數量少且主要集中于壟斷性、資源性行業的西部地區，可由省局直接管理，對大企業多為外商投資企業且大多分布于縣（市）一級的東南沿海地區，大企業的管理機構可適當延伸到縣（市）。

（三）增強大企業稅收風險管理意識，強化大企業稅收風險管理機制

首先，要加大宣傳、培訓力度，深化相關人員對大企業稅務管理基本理念、管理流程、最終目標等的認識和理解，提高稅務干部和大企業人員對大企業稅收風險管理的認知度，增強大企業稅收風險管理意識，從而更好地服務大企業，構建和諧的稅企關系。其次，按照推進以稅收風險管理為核心的稅收征管改革要求，建立包含風險識別、風險評估、風險應對和績效評價的管理流程，不斷強化大企業稅收風險管理機制。最后，建議采取差別化管理方式。根據企業稅務風險管理水平的不同，針對不同企業和不同類型的稅收風險采取納稅服務、督導和復核、稅務審計、實地評估測試、約談、強制遵從等差別化管理方式。

（四）搭建大企業稅收風險管理平臺，加快信息共享

建立更加權威、規范、先進的大企業稅收管理平臺和數據庫是大企業稅收風險管理的重要抓手。一是要是整合信息資源，擴大信息共享。加強稅務機關內部和外部的信息溝通、協調，可以考慮購買專業的商業數據。二是整合涉稅數據，實現數據庫的更新擴容。加強大企業涉稅數據的采集、錄入、整理、應用和保密管理，有效整合存在于多個稅收管理環節和層級的大企業涉稅數據，建立更加完整、規范、統一、權威的數據庫，為大企業稅收專業化管理服務。三是在此基礎上，統一工作平臺，開發專業軟件，提升平臺系統功能。

（五）加快培養專業化管理人才，不斷提升管理團隊素質

相對于大企業機構龐大復雜、業務繁多、專業性強的特點，稅務機關的管理力量明顯不足，致使稅務機關難以進行有效的稅務風險管理。因此，加強稅收管理人才的培養，提高其專業化程度迫在眉睫。為加快培養專業化風險管理人才，建立專業化風險管理團隊，建議重點完成以下工作：

1.開展大企業稅收風險管理業務培訓。稅務機關每年都要對從事大企業稅收風險管理的稅務人員開展相關培訓，重點開展財務分析、相關政策法規解讀、大企業財務軟件的操作等業務知識，使稅務人員能夠更好地開展大企業稅收風險管理工作。

2.由專職人員從事大企業稅收風險評估工作。大企業稅收風險評估是大企業稅收管理的核心工作，應建立專門的稅收風險評估部門，由專業人員專門進行大企業的風險評估。除了稅務部門自行培養專業化人才外，還可以外聘專家開展稅收風險評估工作。

執筆人：李華

責任編輯：高仲芳

An International Comparative Research on Tax Risk Management of Large Enterprises

China International Taxation Research Institute

To guarantee tax revenue and increase management efficiency， the risk-oriented tax administration on large enterprises has been adopted by countries all over the world. Tax risk management on large enterprises in foreign countries has accumulated rich experience in legal system construction， identifcation standard， management mode， organization structuring，operation process， the relationship between tax authorities and enterprises， information approach and talent mechanism. In China， tax risk management on large enterprises has been effectively explored in recent years， however， problems restricting the development of tax risk management on large enterprises still exist. In order to strengthen tax risk management on large enterprises， Chinese tax authorities shall improve the operation method from the following aspects， including establishing a unifed identifcation standard for determining the management object， improving management process， clarifying management responsibility， strengthening the concept of tax risk management， broadening the management ideas， improving the communication and information sharing， establishing management platforms， accelerating the talent training， improving the talent quality and etc.

Large enterprise Tax risk Management mode

F810.42

A

2095-6126（2016）09-0010-06