關于推進陽江市PPP模式發展的思考

林　雅

關于推進陽江市PPP模式發展的思考

林雅

本文以陽江市為例，在分析該市PPP模式開展情況和存在問題的基礎上，進一步提出推進PPP模式發展的參考意見和建議。

陽江市PPP模式機制

一、陽江市PPP模式開展情況

（一）完善工作機制和項目管理

陽江市貫徹落實國家、省推廣PPP模式工作要求，明確由市財政局牽頭負責推進本市推廣運用PPP模式工作，明確了PPP項目發起、識別、采購、建設等環節的工作要求及審批流程，為順利開展PPP工作搭建了基礎性管理架構。同時，成立了推廣應用PPP模式領導小組，并確定了專職工作人員，為進一步完善組織架構提供保障。

（二）健全PPP項目管理制度

已將廣東省財政廳《關于做好政府與社會資本合作（PPP）信息溝通工作的通知》（粵財預函﹝2015﹞58號）、《關于加強我省政府和社會資本合作（PPP）項目管理的通知》（粵財預函〔2015〕257號）、《關于印發<廣東省PPP項目庫審核規程（試行）>的通知》（粵財預〔2016〕116號）等文件轉發至各縣區（市、區）各部門，為我市全面開展PPP工作提供了基礎。

（三）力推PPP項目的落實

按國家、省推廣運用PPP模式工作的要求，積極申報國家、省PPP推介示范項目，并確定國道325線白沙段改線項目作為我市首批PPP試點項目，在全省的PPP推介會上進行集中推介，積極加快推進試點項目落地。目前，陽西縣人民醫院住院樓建設項目和陽西縣鄉鎮農村生活垃圾處理PPP投資項目為政府付費項目，政府承擔財政支出責任，已按規定納入預算管理。陽西縣人民醫院住院樓建設項目、陽西縣大垌山旅游景區建設項目、陽西縣鄉鎮農村生活垃圾處理PPP投資項目、陽西縣河北漁港疏浚工程項目，均已通過財政承受能力論證。陽江市陽東區始興路改造項目（PPP）和陽東區新江臺大道工程建設項目（PPP）兩個項目已組建項目公司。智慧陽江一期（云平臺）項目正在申報當中。

（四）加強PPP模式的宣傳推廣

一是邀請PPP領域專家授課，舉辦PPP政策知識學習培訓班。2015年10月和2016年6月，舉辦了PPP業務知識學習培訓班，邀請了PPP領域專家授課，進一步提高市直相關職能部門、全市財政系統工作人員對推廣PPP模式工作的認識。二是建立市PPP項目儲備庫，鼓勵各部門、各縣（市、區）在公共服務領域積極推廣運用PPP模式，積極收集PPP模式備選項目。截至2016年6月，共征集到各縣區、各單位申報的PPP項目22項，其中4個備選項目，已完成項目庫錄入工作11項。

二、PPP模式過程中存在問題

（一）政府部門推廣建設專業技術力量不足

雖然目前全國各地均在力推PPP模式，但實際上全國可運用的成功案例不算多。而PPP模式涉及較強的專業知識，以致部分建設單位在推進工作時存在畏難情緒，對符合PPP模式條件的項目仍寄望于走財政直接投資的老路子。

（二）國家和省對推廣的政策文件體系尚不十分完善

在推行PPP模式過程中，PPP項目在實際操作中涉及《預算法》《擔保法》《土地管理法》《政府采購法》和《招標法》等法律，相關法律規定之間兼容性不強，使項目常常遇到政策適用性問題，導致PPP項目各方合法利益難以通過法律途徑得到保障，一定程度上影響了工程項目推進的進度。

（三）社會資本參與積極性不高

PPP項目要求較高，需要項目周期10年以上，符合要求的項目較少。大型央企對實施PPP工作存有觀望思想，有實力的民營企業作為社會資本方參與PPP項目仍存在一定的“玻璃門”現象。

（四）公益性PPP項目受歡迎程度低

陽江市本級公共預算總盤子較小，公益性PPP項目支出額度有限。按照財政部“地方各級財政每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”的規定，使得公益性項目沒有任何經營性收入來源。而隨著“十三五”規劃的實施，陽江市本級未來可預測的PPP支出責任空間無法滿足“十三五”期間計劃的新增投資需求。

三、推進PPP模式發展的意見和建議

（一）健全組織機構

作為政府今后提供公共服務的革新模式，PPP強調政府部門實施過程各個程序必須規范操作。PPP模式實施過程主要包括項目庫管理、預算管理和中長期財政規劃管理、合同管理、政府采購管理、績效評價管理及績效評價結果運用等，每個工作程序都要開展大量工作。因此，必須有健全的組織機構，建議陽江市學習深圳、汕頭、江門等PPP推行較快地區的經驗整合資源，加快完善機構建設，推動PPP項目落地實施。

（二）創新投融資機制

一是按照國辦發42號文的新政策新要求，充分調動包括國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等社會資本積極參與PPP模式，加快PPP項目實施。二是依法發揮地方融資平臺作用，多渠道支持PPP項目建設資金。三是去除融資平臺行政化色彩，充分發揮融資平臺在推進城市基礎設施建設、公共服務領域PPP模式運用中的實施主體作用和引導投資作用，實現企業化和市場化運營。

（三）完善市場準入和退出機制

一是進一步放寬民營企業進入基礎建設的領域的準入限制。比如投融資領域、登記事項、潛質審批等市場準入領域的限制，改善市場準入環境，必要時出臺優惠政策來吸引社會資本。二是完善項目退出機制。建立項目產權交易市場和股權轉讓系統，使投資者能通過股權轉讓事項投資回收，進而合理退出，減少參與者因PPP項目在投資退出審批嚴格、周期長的后顧之憂，提高參與者的積極性。

（四）明確項目審核標準

根據財政部《關于規范政府和社會合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）、省財政廳《關于印發〈廣東省PPP項目庫審核規程（試行）〉的通知》（粵財預〔2016〕116號）的有關規定，應組織有關單位對照標準逐個對計劃采取PPP模式的項目信息的合規性、可行性、完整性等方面進行審核。PPP項目要求合作期不少于10年，只有通過審核的項目才準予入庫，未納入項目庫管理的項目，原則上不得通過財政預算安排支出。

（五）加強宣傳培訓

我國雖出臺了系列推廣應用PPP模式的政策文件，但大部分政府工作人員和作為社會資本的各類企業對相關政策文件還不了解。為此，需要大力加強PPP模式政策規定、工作流程、合同管理等內容的宣傳培訓，定期邀請國內權威專家和有關專業人士交流探討經驗，集體“會診”問題，提出解決意見，指導PPP工作順利開展。注重相關人才的引進，鼓勵并支持企業、咨詢機構、事務所、當地院校等聯合培養PPP項目人才。及時總結一批分領域、可復制、可推廣的PPP成功范例，形成學習借鑒標桿。依托各類媒體宣傳PPP合作理念及實踐，厘清政府方和社會資本方思想認識和政策界定上的誤區，提高公眾的認可度和參與度。

（六）注重監督管理

一是對項目在招投標階段、運營階段和資產轉讓等采取相應的監督管理依據與措施，從而確保PPP項目合規運營、健康發展。二是加快完善政策文件體系，特別是物有所值論證指引、PPP項目管理辦法、各行業領域的PPP合同范本，以及各行業領域加強推廣PPP模式監管辦法，為具體推進PPP項目提供指引。三是實行PPP項目陽光運作，及時通過信息管理平臺披露政府和社會資本合作項目重要信息，發布全市所有PPP項目運營建設等信息和數據，供相關企業查詢、分享和交流經驗。

（作者單位為華南理工大學）