淺析我國民辦教育的分類管理

趙艷萍

摘 要：目前，我國在民辦教育管理方面仍然存在不少問題，分類管理是民辦教育在改革發展過程中及其重要的政策和議題，對民辦教育進行分類管理有助于民辦教育管理的體制改革以及我國民辦教育的發展。分類管理不僅有利于完善我國的民辦教育的管理體制，使民辦學校能夠持續的健康的發展，而且也是一項極其系統的變革，需要穩妥地去推進。

關鍵詞：民辦教育；分類管理；體制改革

一、我國的民辦教育在管理方面存在的問題

1.法律法規不盡完善

我國的民辦教育在管理方面存在問題的一個主要原因之是由于民辦教育在法律法規上的不盡完善。雖然說我國的《民辦教育促進法》也在一定程度“促進了民辦教育事業的健康發展”，是辦民辦學校的重要法律依據。但是我國在民辦教育方面的法律法規卻仍然不足，而且我國《民辦教育促進法》有些政策的標準定位也比較模糊，例如一方面認為 “民辦教育事業屬于公益性事業，是社會教育事業的組成部分”，另一方面又把民辦學校規定成民辦非企業法人單位，而不是事業單位。[1]除此之外《民辦教育促進法》在對待資產返還的問題上也是不置可否，什么叫做可以取得“合理回報”也沒用清晰的界定，因此這些問題也導致了民辦學校在“營利性”和“非營利性”方面籠統定位，而且也無法落實我國政府對那些非營利性民辦學校提供的優惠政策。

2.分類管理制度不太健全

鑒于我國的民辦教育還沒有一套比較系統和完整的管理體系，因此導致民辦教育管理存在一些問題，例如治理機構的不健全、教育質量的評估機構存在缺失，執行機構的力量比較薄弱 。存在的這些問題又造成政府對民辦教育不能正確做出層次類別較為清晰的系統管理，而且還有可能出現一些多頭審批以及政出多門這些較為混亂的現象。對民辦學校可能會存在管理過嚴或者存在越位管理，這樣會限制我國民辦學校自由發展，對之太過放任自流或者監管不太到位，又導致民辦學校的辦學質量無法滿足社會對其要求，并且也不利于民辦學校的辦學聲譽。

3.法人治理結構較為混亂

我國的非營利性民辦學校屬于教育公益性組織，舉辦者可以享有的權利有知情權、質詢權、監督權，卻不應享有資產所有權，[2]但由于我國《民辦教育促進法》明確規定民辦學校舉辦者是可以取得一定合理回報，這樣的規定就間接促使了舉辦者是可以根據本身的利益要求去干預校長辦學，或者排斥其他的外來人員進入自己學校的董事會。這些問題直接造成我國民辦學校的法人治理機制有很多的不完善。比如說有些民辦學校才能在決策機構不健全的問題，如無設立董事會；或者有些民辦學校最然設立董事會，但是運行程序并不是十分規范，這樣據做不到決策的科學化以及民主化；還有的民辦學校董事會的成員權力存在配置不科學和與制衡的結構不太合理的問題，無法障校長能夠獨立的行使在教育教學以及行政管理方面的職權，最終導致了民辦學校的法人治理結構比較混亂。

二、民辦教育分類管理的必要性

《民辦非企業單位登記管理暫行條例》把目前我國的民辦學校規定為“民辦非企業法人”，也就意味著民辦學校不屬于事業單位，也不屬于企業，另外我國的《民法通則》也不存在這種類型的法人形式，由此導致了這樣的一些矛盾 ，第一就是民辦教育性質為“非營利性”和投資者取得可以取得一定的“合理回報”這兩者的矛盾；第二就是把民辦教育定義為“非營利性”，但是基本上民辦學校均為“投資辦學”，屬于準營利性，這兩者之間也存在矛盾。這些問題我們不能回避，而是應該去面對。 近些年來，我國的民辦學校美譽清晰明確的定位，這會阻礙我國民辦教育事業的發展。

從民辦教育性質為“非營利性”和投資者取得可以取得一定的“合理回報”這兩者的矛盾來分析，《民辦教育促進法》規定，“民辦教育事業屬于公益性事業”，而與此同時又規定“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。此種規定也是我國的教育事業順應現實的發展。可是民辦學校一方面可以享受與其他公辦學校相對等等一些稅收方面的優惠政策，另一方面，又可以取得合理的回報，這樣不利于市場經濟的公平競爭，也與國家對非營利性的教育活動采取稅收優惠的目的相悖。盡管我國的《民辦教育促進法》是在扶持，獎勵章節規定合理回報，由政府采取扶持獎勵這一形式，不過是從結余中獲得一定的回報，仍然相當于資產收益。

從第二種矛盾分析來看，其一，之前民辦學校在進行法人登記的時候，出資人沒有權利選擇，均依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》把民辦學校登記成民辦非企業單位，而《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定我國的民辦非企業單位乃是“從事非營利性社會服務活動的社會組織”。其二，我國絕大部分的民辦學校都是投資辦學，意圖盈利。 另外按照浙江省民辦教育協會對浙江省近 8 000所 民辦學校的調研，只有一所學校是捐贈辦學的，其余都是投資辦學。[3]換句話而言，很大一部分辦學者是投資辦學，目的就是取得資產收益，然而國家明確規定只要是民辦學校均必以民辦非企業法人進行登記，性質為非營利性組織，以此出資人投資民辦教育想要獲得資產收益的目的就會因這些政策框架阻礙。國家應當明確切邊營利和非營利，讓出資人可以自由選擇，然而目前的情況卻使出資人無法進行選擇，屬性一律為非營利性。

這些矛盾無可避免的使我國的民辦教育遭遇一些困境。第一，捐贈辦學受到阻礙。《民辦教育促進法》允許有合理回報，這一點可以吸引出資人增加其投資辦學的動力，但這種非營利性卻不利于民辦學校以后長期發展，盡管目前有一部人與機構非常熱心我國的教育事業，樂于捐贈教育，然而對于民辦學校的營利性與非營利性定位在目前依然很籠統，那么他們在捐贈民辦學校的時候會存在一定程度的顧慮，可能權衡之下他們會選擇捐贈公辦學校。那么從這個意義上來說，民辦學校模糊定位不清對了民辦學校今后之長遠發展會非常不利。

第二，政府對民辦教育的扶持政策會受到阻礙。鑒于民辦學校的營利與非營利性定位模糊，盡管政府目前相對我國的民辦學校加大其扶持力度，使民辦學校教師的待遇與公辦學校的教師相當，例如在土地稅收的優惠以及財政補助方面使其持平；然而，對這些民辦學校的扶持補助是否會進入到出資人的手中也會令政府擔心。其實對于民辦學校可以按照類別施行不同政策，不過因為模糊的定性，就導致政府一部分扶持政策不太合理。一方面那些愿意行非營利性經營的民辦學校來說扶持力度欠缺，另一方面那些意圖營利性經營的民辦學校來說這些扶持又不太適當。基于目前的此種現實情況，政府這一部分的扶持政策就顯得較為保守中庸。另外營利性學校應當享有的、產權歸屬和變更、資產收益等一些權利和及自主權，也無法真正的落實。把營利性與非營利性學校設定相同的制度，政府的扶持政策就發揮不了其應有的作用，對民辦教育的發展也起不到應有的促進作用。

三、分類管理的種數和標準

1.民辦學校分類管理種數

對于民辦學校的分類管理一般認為有三種劃分法。首先，分成兩種，也就是把民辦學校直接分為營利性與非營利性。基于制度規范這一點，舉辦者應當把民辦教育機構投入劃分成投資與捐資。投資辦學的目的為謀求利益，最終目標即為了經濟收益；捐資辦學則主要是為了奉獻社會的使命感，并不期望獲得任何的回報。以捐資的方式進行辦學也就是非營利性的民辦學校，那么以投資的形式進行辦學的也就是營利性的民辦學校。其次是把民辦學校管理分成三類。持這種觀點的人認為，直接分成營利性與非營利性，即非此即彼，這樣的劃分種類不能真正的表現我國目前民辦學校辦學情況。因此有些學者認為，民辦學校應當分作準營利性民辦學校，營利性民辦學校以及非營利性民辦學校。按照此種觀點來說，以捐資的方式進行辦學也就是非營利性的民辦學校，而以投資的形式進行辦學的，按照教育的服務類型以及各個學校的盈余情況，劃分準營利民辦學校以及營利性民辦學校。還有些學者支持這種三分法：認為應當把民辦學校分成營利性民辦學校，非營利性而且也不要求一定合理回報的民辦學校、 非營利性但是要求有一定合理回報的民辦學校。另外還有捐資型民辦學校、 投資型民辦學校、出資保值型的民辦學校這種三分法。再次就是分成四種。以上的二分法或者三分法均無對我國目前民辦學校的特征作出準確的概括，因此有些學者認為目前的民辦學校至少是應當分成四類：（1）是出資人對于所有權以及求回報均污要求；（2）出資人對于投資額外收益并無要求，只要求學校的初始資產所有權；（3）出資人期望有一定的合理回報， 但主要的目的并不是為了盈利；（4）營利性的民辦學校。潘懋元等在 《我國民辦高等教育發展的第三條道路》也是堅持四類的劃分觀點：“分為捐資舉辦的民辦高校、 營利性民辦高校、投資舉辦但不要求取得回報的民辦高校、要求取得合理回報但又不是營利性的民辦校四類學校。[4]

2.民辦學校的分類標準

首先即是比較單一的分類標準。一些學者堅持這樣的觀點，雖然目前我國的民辦學校有著繁多的辦學模式，然而民辦學校不應當有過于復雜的分類標準，認為劃分的唯一標準就是是不是為了獲取合理的回報。那些民辦學校只要不是為了獲取合理回報，均認為是非營利性的民辦學校，與辦學主體無關；與之相反的那些就認為是營利性的民辦學校。有些人對這種依據是否為了獲取合理回報當成民辦學校的分類標準提出了質疑。例如有學者認為，辦學乃是社會現象，每個人的動機與目的皆為不同，另外利己和利他的行為并存，根本沒有辦法去較為準確的推論舉辦者其動機目的。而且，合理回報的定義也較為模糊， “合理” 的數字不明確。目前我國的民辦教育促進法也沒用有較明確的界定， 因此各地方相關的民辦教育法規對于合理回報的認識也不統一，由此人們對于什么是合理回報無法達成共識。其次即是采取較為多樣化的劃分標準。有學者指出分類標準應當包含以下三個內容。（1）辦學是不是營利目的；（2）舉辦者對于辦學結余的資產所有權是否可以享有；（3）學校終止之時，舉辦者是對與舉辦者投入之外剩余資產是否可以享有。

四、民辦教育管理的制度保障

1.對民辦教育的相關法規進行修改

鑒于民辦教育實行分類管理將會與目前民辦教育相關法規不太匹配，因此有必要調整修改相關的法規。有些學者持有這樣的觀點，我國在民辦教育的發展過程中存在的主要問題為我國民辦教育的機構法人性質以及產權的模糊界定。然而從實際情況來看，目前我國的教育方面的法規在民辦教育的機構的法人性質以及產權有著明確的界定，究其真正的原因則是，對這個兩個方面未進行明確的分類，只依據捐資辦學以及非營利組織來進行設定，另外，這些法規并不統一完善，而且執行也存在不到位的問題。

首先，對民辦教育機的法人性質的分類應該進行明確的規定。把那些進行非營利性的民辦教育機構屬性稱之為事業單位法人，民辦非企業法人。把那些進行營利性的民辦教育機構的屬性規定成企業法人，并且把注冊部門分為民政部門，工商部門。其次，對不同類別民辦教育的機構其收益權以及財產權也應當明確規定。進行非營利性運作的民辦教育機構，要規定這些機構無收益權以及財產權，按照目前的民辦教育機構的那些法規來實施。當然，基于對捐資辦學進行鼓勵的考慮，對那些進行非營利性運營的民辦教育機構給予其一些適當獎勵。與此同時，對那些進行營利性運營的民辦教育機構應當依據收益權及財產權設計制度，使他們有合理的收益權和財產權，教育服務有其正外部性，因此想要提高投資者對教育的積極性，可按照我國的相關規定對其進行優惠政策。

2.對不同類別的民辦教育機構實施不同稅收制度

因為民辦教育與公辦教育一樣，提供的教育服務也具有正外部性，那么要更好地促進民辦教育的發展，政府應對其實行稅收優惠。由于民辦教育機構性質存在差別，那么在制定稅收強度上就應當制定不同的稅收制度。不同類別的民辦教育機構在征稅對象上稅率上都應不同。目前相關的稅收法規乃針對進行非營利性運營的民辦教育機構制定，可按原來的執行，對目前教育法規及稅收法規進行調整，有助于對其統一規范。對進行營利性運營的民辦教育機構，可以依據目前的稅法來進行規定照章納稅，而關于稅收優惠政策的制定權則交給財稅以及教育部門以填補其中的空白。對民辦教育機構的稅收制度要做到全國統一，以避免當前各地方稅收優惠制度存在差別的狀況。

3.財政支持制度

有公共財政的支持，民辦教育才能更好的發展。近年來，我國的民辦教育主要是利用學費收入來獲得經費，財政支持所占的比重卻甚微。按照我國的教育經費統計年鑒分析來看，我國在2007至2009年，民辦高校獲取經費來源，學費占了很大一部分比重，財政撥款比重卻不到4%。2008年，美國可發學歷證書的私立高校經費來源中，營利性高校學費占88.21%，財政撥款占5.69%，非營利性高校學費占26.30%，財政撥款占12.26%。日本2001年私立高校經費來源中，學費占58.9%，財政撥款占 10.9%。[5]目前我國民辦教育的財政支持的政策大部分，一為購買教育服務專項資金，二為獎勵支持。總之，我國在民辦教育的財政支持方面依舊存在沒有形成制度、也沒有進行分類支持等一些問題。

民辦教育與公辦教育一樣，對我國的教育至關重要，還具有正的外部性，所以應加大公共財政對其的支持力度，使其形成一種制度。另外應對不同屬性的民辦教育機構制定有區別的制度，應不同對待其財政支持的對象形式范圍以及強度等。

注釋：

[1]劉曉明，王金明.分類管理：我國民辦教育綜合改革的突破口【J】.浙江師范大學學報（社會科學版）.2012，（5）：111-115.

[2]劉東.辦學者視閾下的民辦教育分類管理實現路徑分析【J】.開封教育學院學報.2015，（10）：140-141.

[3]沈劍光，鐘海.民辦學校法人財產權與民辦教育分類管理【J】.教育研究.2011，（12）：37-40.

[4]李文章.民辦教育分類管理述評【J】.大學教育.2014，（10）：116-119.

[5]王善邁.民辦教育分類管理探討【J】.教育研究.2011，（12）：32-36.